以往的中日比较研究，主要出现在现代化过程和现代化论的学术研究领域，而且基于历史维度的分析探讨显得较为活跃。与此相比，特别是关于中日两国的现代政治、行政制度及其活动的比较研究则很少见。当然，以往的中国的日本问题研究以及日本的中国问题研究在各自的研究中都已积累了很多有关日本和中国相关制度和实践的具体研究成果，应该给予高度评价。与此同时，我们还应该看到包括行政改革在内的现代行政制度、行政现象的中日比较研究，对中国而言也具有非常重要的现实意义。
一般而言，一个国家的政治结构和政治机制从根本上决定着该国的行政制度及行政活动。正因为中日两国的政治制度存在较大差异，因此这给比较研究作为其下位概念的公共行政活动增添了很多难题，比较公共行政研究往往也因此经常受到轻视和怀疑。我们当然不能不重视这些制约比较公共行政研究的基本因素，但同时也应该看到现代政治、政府行政的比较研究以及找出两国之间存在的差异和特殊性，恰恰是比较行政研究追求的目标之一，同时作为一种深化我们对日本认识的方法也非常有效。因此，在这里我们可以从学术研究和加深相互理解的角度强调现代行政制度以及行政活动比较研究的重要性。
另外，人们出于作为发达国家的日本和作为发展中国家的中国这一对过去和当前现状的认知，由于过去两国经济发展中呈现出的巨大差距，因而我们有关日本现代行政制度以及行政活动的日本研究，较多地关注那些促进日本现代化成功的产业政策、行政指导等一些特殊领域。这虽然对吸收日本的现代化成功经验非常有用，但是仅仅如此还无法全面把握日本政府行政的整体结构，存在一定的局限，有必要进一步拓宽。同时更为重要的是，如果我们将中国改革开放以来宏大的改革历史背景加入进来思考的话，那么中日行政改革的比较研究对于中国的意义之大，可能就更不言而喻了。
笔者自1999年以来，开始了将日本的行政改革活动介绍到中国的相关工作。在研究过程中，除了介绍日本的行政改革经验之外，也尝试思考和推动与中国的比较。笔者在研究中发现，中日行政改革的比较研究不仅可以总结出两国推进行政改革所表现出的相同点和差异，同时对发现中国行政改革的课题也非常有效。这可能也是比较行政改革研究的意义所在。
本文在以上概括中日比较行政改革研究意义的基础之上，就朱镕基政府1998年3月开始实施的政府机构改革（以下简称为朱镕基行政改革）与同期日本开展的桥本行政改革进行比较，探讨中国政府行政的课题以及行政改革的动因、改革的推进机制等问题。在本文的最后，讨论中日比较公共行政研究需要留意的问题点。
一、中日行政改革与中国政府的行政课题
无论是对于中国还是对于日本来说，何谓“行政改革”都是一个公共行政学需要深入探讨的基本命题。在中国，有关“行政改革”的讨论一般主要是指1949年中华人民共和国成立以来开展的数次政府机构改革。我国学者张国庆认为，朱镕基政府进行的1998年的政府机构改革已经具有了全面行政改革的性质，可将其定位为政府行政改革。虽然有关行政改革的概念需要进一步探讨，不过从我们以往关于政府行政的特质以及日本行政改革的发展过程的探讨可以发现，行政改革实际上已经具有了可称为“政治”改革的内涵，而且在中国则更是如此。在中国，行政改革长期以来被定位为政治体制改革的一部分，一般认为行政改革可以促进政治改革的发展。
在中国，行政改革一般用“政府机构改革”以及“行政管理体制改革”、“行政体制改革”等词加以表述，因此中国的行政改革在实际观念上还被理解为“对组织的结构、组织的编制和重组问题的集中”探讨。由此，中国的政府机构改革可以理解为等同于日本的“行政机构改革”或“行政整理”等传统意义上的狭义行政改革。而在日本，正如我们以往所探讨过的那样，经济高速增长时期的1962年进行的第一次临时行政调查会主导的行政改革，是与过去的改革经验不同的行政改革活动，所采取的“临调改革方式”一直延续到后来的第二次临时行政调查会、行政改革审议会、行政改革委员会等而被继承发展，从此日本行政改革的内涵和外延发生了较大变化。
1998年朱镕基政府领导推进的政府机构改革，被认为是一次建国以来最大规模的行政改革，中国国内将其称为“第七次革命”并得到非常高的评价，社会公众对此寄予很高的期待和热情。如在国内还出版了刘智峰主编的《第七次革命--1998中国政府机构改革备忘录》（经济日报出版社1998年版）一书，同时关于中国政府建国后具体进行了多少次相关改革还涌现出了很多研究成果。当然，将中国的政府机构改革称为革命是否恰当，特别是同日本20世纪90年代的行政改革进行比较的话，则需要进一步观察。但不管怎样，朱镕基行政改革确实在动员舆论和国民热情等方面取得很大成功，得到了广泛支持，而且这一点又是与日本类同的。
不过，同日本的行政制度及实际运行过程相比，中国的行政制度由于存在以下两方面的问题，因而使得中国的行政改革活动内含了如何确保行政改革实效性的课题。这两个问题分别是：第一，保障每次行政改革成果的法律制度，更严格地说，就是政府行政组织及人员编制的法制化等的基本行政法律制度不尽完备的问题；第二，人事管理以及组织机构管理等政府行政组织内部综合监督管理机制未能有效发挥作用的问题。由于这些问题的存在，到了改革完成之后，很快又出现组织机构以及人员规模的膨胀现象，又回到改革前的状态，出现了精简和膨胀的反复。这一行政改革现象，可以说在中国已经到了家喻户晓、人人皆知的程度。
如何克服这些行政改革的组织与管理的课题，如何将其纳入到行政改革的内容和过程之中，应该是决定中国行政体制健全发展和行政改革得以成功的重要因素，当然这也是今后提升行政改革实效性的重大课题。不过，虽然1997年的中共15大提出了推进国家机构的组织、职能、编制、程序法定化的改革方针，但时至今日仍然没有完全将其纳入到现实的行政改革过程之中。而中国的行政改革还经常被置于政府组织机构以及人员的削减这一传统的“政府机构改革”基本框架之内，而且其实效性还很难得到保障。
我国的行政学者也提出了应该进一步拓宽行政改革范围的思考，如任晓提出，行政改革的内容应该包含行政体制的功能、结构、行为的再设计；张国庆也明确指出了中国行政改革的基本任务。与此同时，能否建立和完备保障行政改革成效的行政法律体系和组织管理及监督控制机制也显得尤为重要。
二、行政改革的政治逻辑
20世纪90年代初期，中国正式提出向社会主义市场经济体制转变，这一公共政策的转型带来了政府行政环境和条件的较大变动。这首先是，随着经济的自由化和市场化这一经济体制改革的推进，原有的计划经济体制下的行政结构不得不发生变化；其次，伴随着自由化和市场化的经济体制改革政策的实施和深化，必然会出现众多社会问题，因而社会不满情绪也会大量出现，加上行政制度等的缺位，也会使政府行政道德下滑、行政腐败和犯罪现象增加，因而人们对政府行政活动的批评更会大量增多。
同时，经济的自由化会带来新闻媒体的部分市场化和部分自由化，并能够促进言论的自由，当然也会促进社会公众加大对政府活动的批评和舆论监督。从20世纪90年代中期开始，中国迎来了自由主义主张的最盛期：“小政府、大社会”、“有限政府”、“法治行政”等自由主义的改革思想得到了推广和渗透，这为中国政府推进以实现向小政府转变为目标的政府机构改革起到了舆论支持作用。我们在前述中介绍过的面向普通读者的《第七次革命--1998中国政府机构改革备忘录》一书中，实际上收录了很多官方人士等关于小政府改革的言论和主张。在这里我们需要特别指出的是，中国出现的这一现象与日本20世纪80年代以来的行政改革运动有着很多相似之处。
在这一宏观社会经济背景之下，1998年朱镕基行政改革得以实施。改革的主要内容为，中央地方政府行政机构和人员减半、对负责产业管理的相关部门进行大规模重组和削减以及建立统一的社会保障机构等。中国社会寄予此次行政改革非常大的希望，而朱镕基行政改革更是由众多因素交织在一起，具有很强的“政治性”。我国学者谢庆奎根据中国政府的相关阐释等就此次改革的动因进行了考察，发现有四种逻辑隐含其中：
第一，弊端说。这一主张强调政府已经成为阻碍中国向市场经济体制转变的壁垒或障碍，特别是传统的大政府体制更是一个不负责任的体制，而且是财政支出增加的原因所在，还带来了官僚主义和腐败等问题。推进中国从计划经济体制向市场经济体制转变，如何实现这一公共政策的转型可以说是朱镕基行政改革的最直接动因。
第二，负担说。这与上面的“弊端说”也有叠加之处。负担说的论者将中国古代的官僚体制作为直接的比较对象，用详细的数字证明现代政府规模的膨胀和臃肿，强调当前的财政状况到了已经无法承受的地步。这些言论虽然不尽客观和合理，但是却具有较大的说服力，容易为普通社会公众所接受，因而在赢得社会大众对行政改革活动的支持上发挥了积极功用。
第三，挑战说。这主要是从国内外新的经济社会形势变化的高度出发，通过触发国民的危机意识来阐发必须推进行政改革的合理性。“挑战说”认为，随着市场经济化以及经济全球化的不断深入，众多国营企业陷入到了经营难的窘境，而出现了大量国营企业人员的下岗和失业，造成大量社会问题的涌现。这些难题和课题对中国经济发展来说是非常严峻的挑战，因此，需要通过进行大规模的政府机构改革，开创一个崭新的局面。
第四，联动说。即通过行政体制改革、政府机构改革的推进，使之与政治体制改革相联动，最后促进政治体制与经济体制的协调发展。这是部分学者出于对1989年之后中国政治体制改革现状的基本认识，认为同国内经济体制改革的发展相比，政治体制改革的进展不大，应该通过行政体制改革的推进对这一不均衡发展加以修正。如果实现这一联动，那么就需要政府机构改革能够如期成功实现改革计划，这样才能解决和克服政府与企业、政府与社会、官民关系等以往存在的艰难课题。这不仅可以促进经济的发展，还可以促动政治改革、最终实现政治体制改革与经济体制改革的联动。
有关朱镕基行政改革的动因，存在以上诸多解释，我们可以将此理解为人们
对此次改革所寄予的巨大热情和期待。“联动说”实际上是人们希望中国经济能够得到进一步发展，同时将行政体制改革看作是政治改革的前奏。于是提出通过推进以打破经济改革停滞的其他领域的改革，来促进中国的大变革，而朱镕基行政改革就成了这一变革的先导和象征。
当然正像我们以往探讨过的那样，对于日本而言，行政改革对经济发展的影响也十分巨大，如何超越泡沫经济失败带来的经济衰退也是日本推动20世纪90年代行政改革的最直接原因；而且从对政治的影响来看，日本“如果不能实现行政改革等其他改革，就不能与政治体制整体的改革形成很好的整合”。同样，中国只要把行政改革作为政治体制改革的一环加以推进，那么朱镕基行政改革就会作为中国推进政治体制改革的象征而成为说服部分公众的最好素材。这样，中国行政改革的动因，就与以克服经济低增长和解决财政赤字问题、推动以确立政治主导、向自立型社会转变为目标的日本行政改革连接起来。
我们在以上分析的基础上，通过对朱镕基行政改革内容的探讨，进一步加深我们对改革动因的讨论。罗干在全国人大所作的关于国务院机构改革方案的说明中，阐释了对今后中国经济发展的危机意识。与朱镕基行政改革的动因相关联，以下两个因素需要我们关注：
第一，关于负责产业管理的相关部委的大规模重组改革，在此次改革中被定位为是要转变政府的职能，从而使变革计划经济条件下的行政体制成为朱镕基行政改革的主要课题。因此，朱镕基行政改革的意图非常明确，与促进市场经济的建立以及经济持续发展具有非常大的联系。
第二，与经济体制的改革同步，朱镕基政府在实施行政改革的同时，进行了以国营企业职工裁员、国营企业破产重组等为内容的国营企业改革。当然，此项改革的难度远远超过了政府机构的改革，因而此项改革能否真正被社会公众接受并赢得支持，国企改革能否顺利成功就成为需要超越的关键课题。这样，让政府中的人员也与普通大众一起分担改革的成本和伤痛，让因腐败问题等而受到社会批评的政府机构和人员减半的大规模精简改革，就成了缓解整个社会对国企改革等担忧和不满的最佳缓冲。这可能就是隐含于朱镕基行政改革过程中的政治逻辑。日本前首相中曾根康弘，在谈到他推行的20世纪80年代日本国企民营化改革时，认为日本的行政改革也隐含了与中国同样的改革推进逻辑。
在思考这个问题时，当然朱镕基行政改革最大的“亮点”--中央和地方政府机构和人员削减一半的改革方针就是一个很有意思的例证。在当时的改革话语中，中国的政府机构和人员都过度膨胀，这已经成为了很多专家和社会公众对中国公共行政理解和认知的普遍印象或政府形象。但事实未必真的如此。根据日本专家叶芳和的比较研究，仅从财政规模和政府人员总数来看，中国当时在世界上还是很小的政府。而且，朱镕基行政改革过程中，没有就政府机构和人员数量减半的理由和标准作出足够的说明。而削减一半的改革目标，只是因为同以往的政府机构改革相比规模之大，就成为了诉诸社会公众而推进改革的绝好数值。
因此，通过这些改革内容和推进程序的安排，不仅显示出了中国政府推进机构改革的坚定决心，而且也内含了进一步全面酿成其他相关改革同时赢得成功机运的改革者的意图。因此，从这个意义上我们可以说，朱镕基行政改革所确立的政府机构和人员大幅度削减的量化目标，既包含了说服和诉诸于社会公众的因素，同时更是为中国政府克服比机构改革更为艰巨的国企改革课题而设定的。而且，这也与日本桥本行政改革时期民营企业等的大量裁员，以及为大选中获胜而展开的各党派围绕行政改革幅度的政策竞争等经济和政治的大背景，有很多相似之处。
三、行政改革的推进方式及比较研究
日本行政改革的推进方式，基本上是延续第一次临时行政调查会以来的“临调方式”，即采取政府设立的改革咨询机构--审议会主导的改革方式。其中，推动日本三大国营企业民营化等的第二次临时行政调查会（简称第二次临调）主导的中曾根行政改革就非常著名。之后的桥本行政改革也沿袭的这一方式，是灵活运用直属于首相的第三方机构审议会推进的改革，不同点是桥本首相本人直接出任行政改革会议的会长，体现了当时日本推进行政改革的决心。
虽然关于“临调方式”在日本国内还有很多争议，但是从与中国行政改革的推进方式进行比较的角度，确实是一个值得探讨的研究课题。这是因为，除了前述中国存在的行政法律体系建构以及政府机构和人员综合管理功能的问题之外，如何完善行政改革推进机制的建构以及加强行政改革的组织与管理，也已经成为决定行政改革成功的关键。
第一，“临调方式”的作用。这除了以往研究中探讨过的经济界、学界、媒体人士广泛参与行政改革方略的顶层设计等行政改革活动，不仅有利于就各方利益进行协调和整合、可以促进改革共识的形成之外，还具有排除行政改革的对象政府官僚以及与政府官僚、特殊利益集团联系密切的“族议员”等抵制行政改革的功效。
改革开放政策实施以来，中国的政府行政活动也发生了实质性的变化，其中一个特点就是政府行政活动与具体经济利益的结合。这具体表现在政府行政权限以及利益分配的领域，与相关利益分配能否做到公平公正密切相关，也使得行政改革的推进步履维艰。即便是在朱镕基行政改革之初，由于大规模的政府机构和人员的削减牵动政府部门的行政权限和职位的重组，因而也看到了一些来自各方的阻挠。在这个意义上，中国的政府机构改革与日本一样所采取的“一律削减”（一刀切）的强硬改革方式确实能够取得良好的效果。同时，我们在展望中国未来的行政改革时，完全可以将日本行政改革的“临调方式”作为参考，进一步完善中国的行政改革方式以及加强对行政改革的组织与管理。
第二，政府机构改革与行政改革的外延。桥本行政改革的具体内容包括：内阁作用的强化、中央政府机构的重组、政府职能的减少、行政组织的效率化、公务员制度的改革、政府信息公开的推进以及地方行政和财政制度改革。日本行政改革的外延可谓宽泛，可以说是与结构性改革相匹配的行政改革内容。
与此相对应，中国的行政改革确实在政府机构和人员的减半上较为大胆且非常突出，但是关于行政改革的总体设计和长期战略，以及基于这一行政改革思想的具体制度转换等问题意识，在实际的改革推进过程中并没有很好地展现出来。这确实也是左右人们展望未来中国行政改革的一大问题。在经济社会以及公共政策出现较大变动的时期，如何实现公共行政的结构性转变，也正是决定政府行政改革成败的关键。特别是有关行政法律体系的建构和完备等本文多次提到的中国公共行政以及行政改革所内含的改革课题以及今后可能进一步加深的民主行政与行政民主化课题，都应通过扩大中国行政改革的外延加以落实和实现。
第三，行政改革的组织、推进、管理的法律化。这在桥本行政改革过程中也有充分表现，即日本行政改革方案的实施是靠对相关法律的制定和修订来保障的。而且，行政改革相关委员会的建立、改革方案的审议、推进的程序等，也都基于专门的法律具体规定。日本的行政改革，正像笔者在以往研究中提到的那样，是“依法行政改革”，这也许就是日本行政改革及其推进机制所具有的最大特点，很值得研究。
而且恰恰是这一点，同中国的行政改革活动过程相比具有很大差异。正如前述中我们探讨过的那样，中国在较早的时期就提出了政府行政活动“法定化”的行政改革方针，因此为了强化行政改革的推进和组织管理机制，也为了保障行政改革成果的实效性，当然应该考虑行政改革“法定化”的问题。这也是中国最终摆脱以往政府机构精简改革中出现的“精简--膨胀”怪圈困扰的可行之路，应该说是非常值得期待的改革推进方式。
不过，实际上中国并没有就以往的政府机构改革活动进行充分总结和全面反思。正如我们在本文以上讨论中所看到的那样，关于行政改革的背景以及行政改革的过程所内含的政治逻辑，中国与日本有很多相似之处。同时，通过同日本行政改革进行比较，能够为我们总结中国的行政改革提供可行的研究视角。而且，与日本行政改革的比较，对我们发现中国的政府行政活动以及行政改革活动存在的问题和需要克服的课题也非常有效。应该说，比较公共行政研究具有重要的意义。
但进行公共行政的国别比较研究，以下问题还需要关注。通过本文的写作和研究使笔者深深感受到，中国的公共行政学研究虽然在一般的理论研究，即关于“行政管理学”或公共行政学的概论的介绍和总结方面所做的工作较多，而且确实取得了一定的成果，但关于包括政府机构改革在内的中国政府行政活动的细致的实证研究还很缺乏。比如对政府人员和政府机构的规模等，还未能全面和准确把握。
从这个意义上来说，包括笔者在内的中国的政府行政研究者责任重大。其结果是中国还缺乏进行新一轮行政改革而必要的心理和知识上的准备或储备。同时正因为如此，我们也不得不说本文关于中日比较行政改革的相关研究还具有很大的局限性。如果要使两国的公共行政的比较研究更为有用和有效，则需要中国的公共行政学研究将更多的研究目光和热情投向本国的行政活动实践。当然，这主要是由于比较公共行政学研究只能建立在对比较对象国家的政府行政信息充分把握基础之上，这是比较公共行政研究以及比较行政改革研究最为必要的前提和条件。
