改革开放40年视域下的中国公务员制度建构特征

改革开放四十年来，中国取得了巨大的经济繁荣和社会发展，创造了人口十亿以上大国成功实现工业化和经济现代化的人类历史奇迹。这当然得益于改革开放政策的成功实施，更来自于亿万人民的艰辛努力，同时公务员制度在中国的成功建立和推进也为此做出了巨大贡献。

为了推进改革开放政策和经济发展，以及实现从计划经济体制向市场经济体制转型，在可利用资源较为匮乏的现代化发展初始条件下，如何有效动员公共部门中较为丰富的人力资源，成为中国推动改革开放政策的关键。因此，改革开放之初中国就大力倡导干部革命化、年轻化、知识化、专业化的“四化”原则，着力推进干部人事制度改革，而引入现代公务员制度成为干部人事制度改革的重要内容。

推动建立公务员制度的上世纪八十年代，正是中国启动改革开放进程，逐步向市场经济体制过渡的时期。干部人事制度改革的政策设计者，对象征中国公务员制度建立的《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》）做的如下阐述，非常耐人寻味：“《条例》紧紧围绕贯彻党的基本路线这个根本指导思想，继承了我们党和国家几十年干部人事工作的优良传统，总结了近十余年来干部人事制度改革的成功经验，借鉴了国外人事管理中反映现代人事管理规律的一些有益的做法。总之，这是一部适应建立社会主义市场经济体制的需要，使我国政府机关人事管理逐步走向科学化、法制化的总章程，标志着我国各级国家行政机关中开始实施国家公务员制度，并以此推动整个人事制度的改革。”

以上引述表明，中国公务员制度的建立，首先是为了实现“党的基本路线”，即推进市场经济体制建设和实现现代化这一总目标。同时，中国公务员制度的建构目的还在于通过建立公务员制度或通过学习借鉴引入新的制度要素，对原有的干部人事制度进行改革，以适应中国新的发展环境和国家目标的实现。党的干部人事制度，是中国政治体制的重要组成部分，是党执政的组织保障和体制基础，而对作为中国政治精英和国家精英的干部进行管理的干部人事制度进行改革，无异就是一次深刻的政治体制改革。

1987年党的十三大报告指出，“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”，正式明确要建立公务员制度。同创始现代公务员制的国家一样，这个时期中国确定建立公务员制度的动机主要表现在两个方面：一是前述对提升政府效率的价值追求，二是这里所说的促进政治体制改革的价值追求。而之后以1993年《暂行条例》的颁布和实施为标志建立起来的国家公务员制度，则使干部人事制度的改革重心更多地向效率价值倾斜。2006年实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），主要是在已有的《暂行条例》的制度框架下制定的，二者具有较强的连续性，进一步上移和扩大了体现效率价值的功绩制或资格任用制在干部选拔任用中的应用。

而十八大以来的国家治理现代化改革实践，则开始对其进行部分修改，我们再次可以观察到其中蕴含的对政治体制改革的价值追求。宪法正文第一条第二款规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，从而明确了宪法实体意义上的党的领导地位和作用；国家的人事行政机关、公务员工资和编制等职能一并归入党的组织部门统一管理，从而实现了人事行政权力的整体上移和集中。由此，确立了较为系统完整的政党中心的，也就是以作为执政党的中国共产党为中心的国家治理体系、治理结构和治理形态。中共十九大报告确立的“建设高素质专业化干部队伍”的“新时代”党的干部路线，则凸显了“政治标准”意义上的“高素质”，表现出向“政治标准”重心偏移的发展趋向。

从世界范围的国家治理经验来看，现代公务员制度的建立是现代国家为适应本国的经济社会转型和现代化进程而推进的一项基础性制度改革和制度建构，具有深远的历史意义和重要的现实意义。中国公务员制度的建立，其出发点主要在于对改革开放前的传统干部人事制度进行改革。虽然时间起点和政治体制不同，但是同创始现代公务员制的其他国家一样，中国的改革过程也内含了对“效率”价值和“政治体制改革”价值的双重追求。

中国公务员制度与改革的分析视角

中共十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，这为今后公务员制度的改革和发展提出了新的要求。为此，非常有必要结合前述公务员制度建构特征，从多个角度全面探讨制度建设和改革，为有效实现卓越的中国公务员管理提供参考。

（一）党的干部制度研究分析视角

中国是中国共产党领导的社会主义国家，政治体制不同于实行执政党轮替的多党制国家，宪法决定了中国共产党的长久执政地位。具体到中国的公务员制度而言，一方面它不具有一般意义上的要求公务员“政治中立”的现代公务员制度特征，同时，它更是由“党的干部制度在当今新的历史条件下的自我发展和自我完善”而建立起来的。

以《暂行条例》为标准建立起来的中国公务员制度，其制度来源主要有三个：一是“继承和发扬了党和国家的干部工作的优良传统”，二是“总结吸收了”向改革开放政策转型后“十年来干部人事制度改革的经验”，三是“同时也借鉴了外国公务员（文官）制度中一些有益的科学管理方法”。不仅在制度来源和具体的公务员管理的制度设计上，中国公务员制度具有明显的干部制度色彩，而且《公务员法》明确规定，中国公务员制度要“贯彻中国共产党的干部路线，坚持党管干部原则”。因此，贯穿公务员制度建构和建设过程的党的干部人事制度，不仅是我们准确理解中国公务员制度的基本前提，更是分析中国人事行政制度与实践的重要视角。

（二）现代公务员制度研究分析视角

从本质上看，中国建立公务员制度也是为借鉴其他国家的公务员制度和经验，以更好地适应现代化发展，促进自身的现代国家进程。因此，现代国家的现代公务员制度以及不同国家的公务员制度比较研究，应该成为我们思考中国公务员制度，以及理解中国特色公务员制度的基本出发点和着眼点。运用现代公务员制研究的分析视角，主要目的有两个。一是发现和确认现代公务员制建立的基本逻辑和本质特征，并以此为参照发现和确认中国建立公务员制度的人事行政改革政策的逻辑。二是将现代公务员制作为基本的参照系，对照比较不同国家引入现代公务员制之后出现的制度差异和认识上的不同，发现和确认不同国家公务员制度的特点。特别是现代公务员制度实践，深受各国政治体制和人事行政传统文化的影响，发展阶段、历史维度等都是我们运用现代公务员制度研究分析视角时需要重视的影响因素。

现代国家开展的政府活动可以大体分为维持社会秩序等有效管理社会的行政体制外部活动，以及有效管理政府组织和人事行政的行政体制内部活动。因此，评价包括中国在内的各国公务员制度和改革是否成功或有效，主要看相关制度的制定与实行能否实现组织外部均衡和组织内部均衡。组织外部均衡，是指公务员制度的确立与运行真正促进了行政体制终极组织目标的实现，对于中国而言就是要看制度建设和实施是否达成了制度建立之初预设的干部任用上的不正之风得以控制、作为国家发展目标的现代化政策顺利实现、作为国家主人的人民群众基本满意等改革政策的初衷。而主张内部均衡则要看公务员制度和人事行政是否被政府组织内部管理者以及作为管理对象的广大公务员群体基本接受，能够激发组织和人员的积极管理热情和工作欲望。

（三）官僚制研究分析视角

主要源于韦伯官僚制研究成果的现代官僚制研究分析视角，其观察的对象是机构和人员众多的大规模或大型组织，而从对官僚制概念多样性特征的梳理结果来看，现代官僚制更多指向的是政府行政官僚制的组织与人员管理等基本命题。韦伯官僚制研究的最大特点，是对官僚制组织中的组织运行方式和组织成员管理方式较为全面、准确的描述。韦伯官僚制研究成果比较完整地涵盖了现代公务员制乃至中国公务员制度的基本制度构成，韦伯官僚制研究实际上也就是关于现代公务员制的研究。因此，需要将韦伯官僚制理论作为我们研究现代公务员制的基本分析框架，来观察包括中国在内的不同国家公务员制度的现代化程度。

韦伯关于现代官僚制的描述总结，更多地被看作是理想型或理念型的官僚制模型，因此我们除此之外还要关注官僚制组织的实际运行及其成员的真实行为方式。

在现代公务员制度发展过程中，代表性官僚制理论和街头官僚理论对现代公务员制度的研究和制度改革产生了积极影响，并被具体应用到了人事行政中。代表性官僚制理论更多关注的是政府官僚制组织中处于决策和管理地位的中高级领导人才，希望通过实现人口统计学意义上的公务员数量的均衡分布，使其有效地代表不同族裔、性别、阶层等人群，以此更好地整合不同社会诉求来实现公共利益；而街头管理理论则是针对直接面对社会公众提供公共服务且数量庞大的基层一线公务员，希望根据街头官僚拥有较高专业性、较大裁量权且控制途径狭窄等特点对其实施有效管理。

（四）人力资源研究分析视角

在推进公务员制度建构的过程中，中国的经济社会取得了突飞猛进的发展，公务员这一公共部门人力资源所具有的特质也越来越需要适用人力资源开发与管理的理念、理论和实践经验加以开发与管理，来更好地适应当前社会经济条件的变化。而人力资源开发与管理的研究成果，不仅需要引入到对中国人事行政实践的具体分析，同时可以以此指导中国公务员制度的改革政策设计，更为重要的是需要纳入到具体的政府人事行政过程中来。

人力资源开发与管理所强调的组织中人力资源的主体性和主动性、组织目标与个体目标的整合、针对不同类型人力资源采取不同方式的开发与管理、工作丰富化、工作扩大化等，比较适用于中国人事行政的管理对象。中国的公务员范围，深受干部管理传统影响，具体是指政府等机关中工勤人员之外的所有人员。这类人力资源，在相关公务员分类改革还没有完全实现的现状下，基本上是以未来将从事责任更为重大的职位为前提招录使用的，都是通过严格的公务员考试选拔出来的优秀人才。如何更好地长期保有优秀人才，对于公共部门人事行政而言，不言而喻需要更多地运用人力资源开发与管理的研究和实践成果。

（五）行政改革研究分析视角

新公共管理范式下的人事行政改革，主要表现为将企业中的认识管理方式引入到政府组织中，把企业中通用的竞争原理运用到政府组织中，以此提升政府组织及其成员个体的效率。由于现代行政学或以现代公务员制为代表的现代人事行政，也是通过引入企业管理方式退订了政府组织的现代化和科学化，因而新公共管理范式下的人事行政改革，完全可以理解为是对现代公务员制的进一步现代化改革。只不过前者的人事行政现代化目标，更多地着眼于现代行政组织和人事行政制度的建构，而且这里的效率更多指向的是政府组织和人员如何合法、公正、公平地行使公共权力，而被看作是一种消极的“效率观”。而后者的进一步现代化改革更多指向的是如何实现政府组织及其成员绩效的最大化，而被认为是一种积极的“效率观”。

新公共管理范式下现代公务员制度范畴出现的人事行政改革，主要表现为减少或放宽政府组织内部的认识行政规制，管理者被赋予更多的人事行政权，一直以来强调公平、公正和集中统一人事行政的现代公务员制，开始向分权型、放权型人事行政变化。同时，以积极的“效率观”为特征的“顾客”导向、“结果”导向等绩效评估方式在政府组织中得以应用，并与组织成员的工资薪酬挂钩，推进了向绩效薪酬制变化的公务员工资制度改革。

结语

公务员制度是一个国家最大的“公共产品”和国家统治或国家治理的基础之基础。以现代公务员制为基本构件的现代行政官僚制或政府官僚制，不仅为社会发展提供了组织保障，同时还能促进经济建设。中国改革开放四十年的生动实践，也充分证明了这一点。

“无论是资本主义的公务员制度还是社会主义的公务员制度，都是市场经济的产物，其本质特征都是实行民主化、科学化与法制化的管理原则。”中国在推动改革开放政策和社会主义市场经济过程中，大胆地引入和推行了公务员制度，为中国的改革开放以及工业化、现代化发展提供了坚实的组织保障。可以说，今天能够取得令世界瞩目的巨大发展和繁荣，在很大程度上离不开中国建立起的公务员制度。同时，同创始现代公务员制度的其他国家一样，中国公务员制度建构和改革的过程也内含了对“效率”价值和“政治体制改革”价值的双重追求。

（本文原载于《国家行政学院学报》2018年第6期。本文略去全部注释，并有删节和调整。）