当代中国正经历从传统农业社会向现代工业社会迈进，由计划经济体制向市场经济体制的转变。与此相随，在公共行政领域也经历了由传统的行政权向现代行政权的嬗变。然而，一种类型的社会向另一种类型的社会、一种体制向另一种体制的转变并非截然界分，它还有一个转型时期。同样，传统的行政权向现代的行政权嬗变的过程中也还有一个转型期。在这个转型期，传统的行政权并非完全由现代的行政权所代替，它还要以原有的或部分改变了的形式继续存在。原因在于：一定类型的行政权是公共行政发展一定阶段的体制表现。随着社会政治经济的发展，公共行政与此相适应必然要作出调整，重新配置行政权实质是从行政体制上进行改革。这种改革通过行政权的嬗变演绎为：与社会政治经济不相适应的部分在行政体制某些方面表现为突变，而与社会政治经济基本相适应的部分在行政体制某些方面表现为渐变。因此，转型期行政权嬗变表现为传统的行政权某些特征依然存在，而现代的行政权特征又大量出现，构成传统的行政权与现代的行政权整合交融的态势。转型期行政权嬗变形态从一个层面透视了当代中国公共行政改革任务的艰巨性和道路的曲折性，同时也从另一个层面折射了当代中国行政改革的基本向度。本文从回应转型期行政权嬗变透视当代中国行政改革的艰巨性和曲折性，旨在寻求适合中国国情的公共行政改革的路径及行为选择，从而彰显其理论价值和实践意义。

一

中国属于发展中国家，公共行政改革经历了曲折的发展历程，行政权嬗变形态较为复杂。新中国建立之初，行政权在社会主义宪政雏形下自身配置不完善，并且受传统行政的影响较大，行政权的工具性近乎目的性。政府职能结构在以阶级统治为重心的理念下，政治统治职能不断扩张，社会管理职能定位为政治统治服务，并且不断缩小，职能实现方式到处充斥着政治性、行政性和直接性。在改革开放前的那段时间里，高度集权体制与构筑的弱小社会使整个政府职能扩张，行政权无限膨胀，渗透到社会各个领域，从个人到组织，从微观到宏观，没有任何自主性，几乎都成了行政权的附属物。在行政权膨胀的高发期，不仅行政机构臃肿、规模庞大，而且人员数量增多、人浮于事、效率低下。更为严重的是高度统一的行政权成了控制社会的唯一手段，可以指挥支配一切。具体表现在以下几个方面：

从社会结构看，整个社会都是按照行政层级、行政区划建立具有严格等级关系色彩的系统，各种社会组织无论其社会分工性质和专业特征是什么，都按照一定的行政级别而构成行政隶属关系，并且根据这种行政等级和行政关系直接受行政权的支配与控制。行政权也依靠这种结构一直延伸到所有社会组织和团体，同时又通过这些组织和团体渗透到社会各个成员，最终形成实际的行政权关系，从而使整个社会关系成了行政关系。由此而来，行政权适用范围广泛，并且没有明确的行使界限，可以干预社会生活的各个领域和各个方面。因此，在那个时期整个社会渗透或充斥着行政权。

从立法、司法、行政三者的关系看，形式上人民代表机关执掌着最能体现人民意志的立法权，司法机关执掌着法律监督权，都可以对行政机关行使的行政权实施监督，但是体制不完善和机构发育不良等诸多因素，使这些机关并非都能按照组织法独立地行使自己的监督权或监督职责。立法权和司法权在监督行政权制度安排上的某些缺陷难以对行政权实施有效监督，必然导致行政权在实际运行中的独立支配地位牢固。这种国家权力关系架构又助推了执政党成为监督制约行政权主要的强大政治力量，同时也加剧了依赖执政党对行政活动直接领导的“二元制行政主体”格局的形成。

从行政权运作与法律的关系看，多变的特殊政策、行政指令(规范性文件)代替了稳定且具有普遍约束力的法律规范，行政权的非规范运作客观上导致了人们对法律虚无主义的认知。行政权运行缺乏法律规制，行政权在控制社会过程中的行为必然体现的是人治行政。

二

20世纪70年代后期，中国确立了全面改革的方略，行政权的嬗变得以加速。但是在改革之初，由于对行政权与社会的关系缺乏正确理解，所以在提出改革高度的中央集权管理体制时，只是在政府机构之间重新分配行政权，也即是将中央行政权一部分下放给地方政府行使，由原来的中央行政权控制变为地方行政权控制，并未在行政权与社会的关系上作出大的调整。虽然这种改革给地方带来了一定的自主性，同时也提高了地方的积极性，但是并没有触及行政权如何适度地作用于社会这一根本问题，行政权对社会的超强控制依然没有改变，改革实践与初衷相悖，没有达到预期的效果，潜在的新问题同时也在改革过程中浮现出来。

到了80年代，中国在总结和反思前一段改革之后及时做出调整。随之，在90年代建立和完善市场经济体制的同时，对行政管理体制也进行了较大改革，实行政企分开和转变政府职能，行政权与社会的关系发生了深刻的变化。主要表现在：①市场体制的确立，从根本上改变了传统的计划经济模式和经济运行方式，企业自主权扩大和经营机制转换，摆脱了行政权对社会经济领域的直接控制，从根本上改变了行政权与经济管理权直接的关系；②行政权对社会的控制幅度有了很大的收缩，国家直接控制社会资源的领域已经大大减少。在整个国民经济体系中，各种经济成分共同发展，城市公共福利事业社会化，农村村民自治制度、社会保障及社会救济制度建设都有相当程度的发展，社会自我协调能力明显提高，这样就减少了行政权的控制范围；③行政权对社会的控制方式和强度也明显改变，不再以强制性的行政指令和行政计划为主要方式，而是以法律和经济的手段为主，辅之行政手段来调节和控制社会运转。尤其是私法领域的契约方式在公法领域中的运用，自愿平等的行政契约和非强制性的行政指导也开始作为重要方式在政府管理中运用；④行政权与社会组织在结构关系上的分化，改变了过去社会组织行政化的倾向。各种类型的社会组织，如各种协会、行会、学会、研究会、民间社团和一些经济组织、事业单位与国家行政分离，成为具有明确法律地位或享有法律人格的组织。这些组织的自治性增强，就使行政权中本应属于社会拥有的部分重新回归社会，促进了社会的自我发育和成熟，从某种意义上说孕育或催生了公民社会。

在行政权与社会关系改变的背后，行政权在内质上也发生了根本改变，即从神圣化转向世俗化。中国是一个受传统文化影响久远的国家，新中国建立后忽视了在思想文化领域开展对封建文化的梳理和批判，同时对西方近代形成并体现人类文明成果的民主和法治理念缺乏认真的研究和诠释，在一种非民主的政治理念指导下进行了强化政治权威的过程，使行政权达到了神圣化的程度。随着国家与社会的逐步分化，行政权对社会控制的减弱，出现了行政权世俗化的趋势。具体表现在：①在政治权威从“神”到人的转变中，政府行政也从政治权威转向法律权威、个人权力向职位权力转变。自党的十一届三中全会重新确立实事求是的思想政治路线以来，解放思想和打破禁区成为思想战线主流，深刻反思个人迷信和个人崇拜的做法，使人们意识到政治领袖是人而不是神，政府行政中个人权力不能超越法律规范，是一种职位权力，对行政权的监督制约成为制度安排的必然选择；②在人格权威向制度权威转变的过程中，行政权也从无限性转到有限性。改革开放前，中国政治权威的神圣化是通过权威者个人的某些禀赋神圣化来建立权威的，这种权威属于一种人格权威，民众对这种权威的信仰和服从完全是个人化的，是一种典型的个人崇拜。这种关系是建立在民众对领袖个人无限忠诚的认识上，而不是一种制度安排。因此，彻底摆脱个人崇拜的影响，实现从人格权威向制度权威的转变，是中国政治现代化进程中面临的重大问题。从人治走向法治既是政治体制改革的根本目的，也是中国行政体制改革的目标选择，实现这种转变的突破口则是改革传统的高度集中体制。自90年代以来，中国加速进行了一系列的改革，如废除领导干部终身制、实行公务员制度，改革行政管理体制、加强国家权力机关和司法机关对行政机关的监督，建立和完善对行政权的监督制约机制，尤其是行政责任追究制的实施，行政权的无限性得到有效遏制。行政权成为只能在法律规定范围内行使的有限权力。

上述情况表明，改革使中国行政权发生了深刻的变化，并从中获得动力，开始沿着现代行政权的方向发展。但是，以现代行政权的基本特征为参数比，则与之尚有较大的差距。现代行政权是行政权嬗变的高级升华，相对于传统行政权有三个基本特征：一是现代行政权的独立性和行使主体的一元性更加明显。即它与其他权力的相对独立性较强，行使主体归之于以政府为核心的公共部门和法授权的非政府公共组织(行政主体)，并逐渐成为满足社会公共需要的公权力；二是现代行政权适应社会发展，内部职能分化，按专业分工原则重新配置，职责明确、配合有序，以供给公共物品和提供公共服务为主要表现形式，行政权的服务性增强；三是现代行政权由人治型权力成为法理型权力。即法律权威大于人格权威、职位权力大于个人权力，权力获取有法律依据，权力行使须符合法律规定，权力后果须承担责任，它不再是任意权力，而是受法律约束的权力，它与立法权、司法权共同构成制约系统，行政权的工具性增强。这三个特征既是现代行政权的标志，又是行政走向现代化的路径之一。

按此参数比，现代行政权目前在中国还发育不良，或者说，中国行政权尚未摆脱传统行政权某些羁绊。

三

针对上述情况，当代中国现代行政权的发展需要从以下几个方面进行艰苦的努力：

首先，在宪政体制的架构下正确处理行政权与其他政治权力的关系，排除其他权力的违法干扰，保证行政权归属主体(人民)以较少的行政成本换取行政权行使主体最大化社会效益的回报。人民之所以将行政权托付给政府行使是基于宪政理念和宪政规则。当然，人民对行政权的委托行使投入了巨大的成本。作为委托者的人民总是希望用最少的行政成本投入而获得最大的行政回报，降低行政成本，提高行政效率和效益则成为他们的最大的心愿。这也是人民之所以自己不直接行使行政权，而要托付给一批训练有素的专业行政人员行使的重要依据之一。正是从这个意义上说，行政权行使主体即政府及公务员的行政行为始终是行政权归属主体(即人民)所投入的一种行政成本。政府行政始终应以最小的成本获取最大的社会效益，如果政府行政所带来的社会效益小，就意味着人民所投入的成本大，反之，政府行政所带来的社会效益大，那么人民所投入的成本则小。宪政不仅从制度构建上对人民如何将行政权托付给政府行使作了安排，而且从规则的设计上对政府如何行使行政权给人民带来最大社会效益的回报作了限定。法律也从性质上界定了行政权与其他权力的关系，避免了权力相互间因界限不清而出现错位和越位，并且从范围上划定行政权作用的领域和运作的空间。这样就维护了行政权主体的一元性和在宪政框架下运作的有效性。由此说明，法治行政是行政权嬗变的基础，也是当代中国公共行政发展的必由之路。

其次，基于行政权潜在的扩张性和膨胀性，规范行政权运行，构建预防行政权无限扩张和恶性膨胀的机制，保障政府及其公务员勤政廉洁是当代中国公共行政发展迫切需要。规范行政权运行包括行政政治规范、行政法律规范和行政道德规范。这些规范虽性质各异，但有自己特定的功能，在规范行政权运行中发挥不同的作用。其中行政政治规范是政治主体为实现一定政治目标所具有的政治意识、政治道德和政治行为的总称。行政政治规范实质上是政治主体对政府及公务员作用于行政客体提出的政治准则和政治约束，它反映了一定时期政府及公务员应有的政治理念和应遵循的政治纪律，其规范功能体现在政府职能目标的设计与实现过程中，旨在促使政府及公务员维护国家稳定和安全，保护人民正当权益，实现社会公正、公平，促进政府及公务员在行政活动中培育良好的社会公德，约束政府及公务员履行职责为社会提供优质高量的公共产品。行政法律规范是实体法律规范和程序法律规范的总称。行政法律规范对于规制行政权沿着预设的轨道和方向运行，有效达成行政目标发挥着重要的作用，其规范功能通过行政实体法和行政程序法体现出来。行政实体法的目的和内容在于：一方面确定政府的行政主体法律地位，规定政府行使行政权的范围及所承担的行政责任，赋予行政行为对相对人具有不可抗拒的法律效力，这对于保证行政权畅通无阻运行具有十分重要的作用；另一方面确认相对人的法律地位，规定相对人在行政法上的实体权利和义务，以及承担相应的法律责任，这有利于监督行政权运行，保护相对人的合法权益，因此行政实体法的规范功能实质在“制权”。行政实体法不能单独存在，还需要行政程序法作保证和补充，否则就无法实现。行政程序法的规范功能在于为行政权运行预先设定方式、步骤和顺序以及在法定时限内按一定顺序进行的全过程。这不仅限制或取消了行政主体选择行为步骤、次序和方式的自由，使行政主体及公务员行使行政权有章可循，并置于公开、公正的法定标准内，从制度上防止行政的任意、武断和专横。另一方面，行政程序法还将行政实体法中规定行政相对人的权利具体化和可操作化，从而为行政相对人合法取得提供了路径，只要依照行政程序法设定的步骤、方式，并在规定的时限内按顺序完成自己行为，就会被法律认可、并给予便利，直至提供法律支持和保护。同时它还为行政相对人在行政行为作出过程中争取主动，避错远罚，以抗争行政权主体恃强凌弱，无故干扰等提供法律武器。行政程序法也在形式上规定了行政相对人的程序义务，然而在实质上却是对行政相对人自由的保障。虽然行政法律规范在规制行政权中具有特殊强制性效力，是一种外在的“硬”规范，但是毕竟不能从“羞耻”、“善恶”的荣辱观中规制公务员行为选择，使行政权在内心良知的轨道中运行，因此还需要借助行政道德规范。行政道德是行政的道德意识、道德规范和道德行为的总称。行政道德规范是行政道德的核心，也是长期行政文化传承和行政实践形成的对政府及公务员行使行政权的一种道德戒律，其规范功能主要通过道德内化，即行政义务或行政责任、行政良心和行政价值目标等来约束政府及公务员的行为，维系公共行政管理秩序。较之于其他规范，行政道德规范是从深层次意义规制行政权运行。正是因为它通过道德内化实现规范功能，所以只能视为一种“软”规制，需要上升为法律才能成为具有强制力的“硬”规制。行政道德法制化是当代中国行政权发展的时代呼声。

第三，建立参与型的行政决策架构，实施程序化的行政管理模式。主要包括：一是赋予那些长期被动地执行决策的低层管理者参与决策权；二是引导公众参与决策，分散公共机构的权力；三是行政管理过程程序化，即在行政权运行过程中确立动态化的民主程序；四是行政管理手段的非强制性，即淡化行政管理的强制命令色彩，以柔和富含民主的行政指导和协商合意的行政契约等手段实现行政目的，使行政置于“指导、信服”的基础上。

第四，推行竞争性公共行政服务机制。公共行政服务是以政府为核心的公共部门直接满足公共需要而从事的公共事业，它是公共行政直接体现价值取向的行为。从这个意义上说，公共行政服务中具有民主的内核。公共行政服务中的民主主要是通过两种方式来体现：一是服务承诺制度。即以提高公共行政服务水平和公众满意程度为目标，以公众的广泛介入和监督为实现目标的重要手段，其目的在于使公众对政府所负的纳税和遵从行政权力的义务与政府对公众所负的提供公共服务或公共产品需要的义务的这种契约关系制度化。公共服务承诺制度包括两个方面，即一方面要界定公共服务承诺主体，一般是指中央和地方各级政府部门，也包括行政事业单位和国家垄断的企业等，必须履行公共服务义务；另一方面要规定公共服务承诺的内容，诸如制定明确的服务标准，服务方式以及公布服务信息等。二是公众选择机制，即作为公共行政服务承受者的公众，通过对服务方式和内容的自主性选择而达到对公共服务机构的控制，实现自己的主权，进而实现公共行政的民主价值。它旨在把竞争引入公共行政服务领域，打破以政府为核心的公共部门对公共行政服务的垄断，这有利于提高行政服务效率，实现行政权向分权的复归。

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