[摘要] 伫立于2011年的历史节点，我们鸟瞰国家统筹城乡教育改革与发展的前沿阵地——“国家统筹城乡教育综合改革试验区”重庆教育从2000年始至今的十年峥嵘，不难发现，十年沧桑艰难跋涉的内在逻辑理路与中国社会整体结构转轨的战略调整是本质同构的。十年来，重庆教育作为中国城乡教育整体改革与发展的转型样板，初步实现了效率驱动型教育发展向结构调整型教育发展的路径转轨，实现了粗放型教育发展向集约型教育发展的方式转轨，这两大转轨的顺利运行根本上立足于以“公平”为指向的统筹城乡教育综合改革的纵向深入。一方面，这是重庆教育对中国教育基尼系数自改革开放以来在2001年到2002年间首次出现退步危机的根源性纠偏诊疗试点；另一方面，则是重庆教育在新世纪中继续延承和深化1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》精神，促进中国社会整体结构深度转型的配套性建设工程。这项工程迄今虽已历时十载，取得诸项成果，然“办人民满意教育”的殷殷召唤，则促使重庆教育同仁未敢居功懈怠，未来十年，甚至更长，重庆教育发展可能将依然面对风雨泥泞，但重庆教育发展的方向却弥加明朗清晰：坚持以“统筹城乡教育综合改革试验”为核心抓手，坚持“一体重庆”的教育发展理念，全面建构城乡教育立体多元、协调互动的“点-力-链-网-面-群-体”重庆统筹模式，加快推进重庆教育发展战略从单纯“规模-精英-效率型”向“效率-人本-公平型”的教育政治哲学的深度转型，实现重庆教育“西部地区教育高地”与“长江上游教育中心”的现代化战略梦想，从而为国家整体统筹城乡教育改革与发展提供具有深度价值的重庆宝贵经验。
[关键词] 2000—2020年；重庆市城乡教育；国家统筹城乡教育综合改革试验区； 历史； 未来； 统筹
一、重庆教育统筹模式的历史背景：2000—2010年
十年前的2000年，重庆教育面临着与中国教育整体发展相似的困境，一方面，教育增量迅速，总体规模扩大，发展态势喜人；但另一方面，教育满意度降低，教育公平追问频繁，局部教育质量有所下降。面对新世纪教育发展的宏伟蓝图，重庆教育如何破解发展中的这项事实悖论？单纯的依靠规模增长从而促进教育公平的治理策略在新世纪初教育基尼系数首次下滑的实证数据中（较2000年的0.269474295，2001年则扩大到了0.271526958[1])已被证实为不再适用，此时的重庆教育究竟应该走什么样的发展道路才能真正使人民群众对之满意呢？重庆教育界陷入了集体沉思之中。2002年，党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展，到2003年，党的十六届三中全会顺利通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该决定首度提出“坚持以人为本、树立全面、协调、可持续的发展观”，提出了系列统筹发展思想，至此，以统筹城乡和区域为重点的空间结构式优化发展思路逐步成为了党和国家未来若干年大政方针设计的核心目标，重庆教育从此开始将发展的战略中心由规模效率转向结构优化，而结构优化的政策原理在于以统筹思路提升教育内外部要素相互之间的黏度，在要素和谐的基础上强化教育发展的系统力度，在协调互动的要素支撑中，构建重庆教育集约循环发展的总体生态链，从而实现重庆教育的科学发展。事实上，重庆教育界在2003年的统筹转轨中已经敏锐地发现，自十六大以来中国教育发展政策开始逐步走结构性教育公平调整路径以后，教育基尼系数才整体回落到2000年的水平（2003年为0.267037566，2000年为0.269474295[2])，可见，在中国逐年持续加大教育投入从而致使基础规模扩容能力降低而效应发散能力减弱的情况下，单纯依靠效率驱动型获取教育公平的设想是困难的，而将新增的教育经费用于教育内部结构性调整而获取教育公平的制度设计思路则是绿色可持续发展的，事实上，中国教育基尼系数进一步缩小的短板正是在区域、城乡、群体等二元结构单元的过分制度性分离，但中国式教育分权[3]又进一步使区域与城乡教育管理水平相差甚远，同时逐步细化的财政分权制度又进一步拉大了区域与城乡的教育支付能力，在这样的情况下，重庆教育发展唯一的战略出路只能是统筹治理改革。2002年-2004年间，重庆教育发展初步实现了统筹实践的观念转轨，转轨之所以如此顺利，一方面，来自于国家宏观战略思维的民生性调整；另一方面，则来自于重庆教育微观发展困境与实践悖论的反复拷问。
2005年起，重庆教育已经逐步将发展的战略重点调整至了以“效率-人本-公平”为核心的统筹治理上来，此时，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大战略任务，第二年，党的十六届六中全会顺利召开，在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中进一步明确了要逐步扭转城乡发展差距扩大的趋势，逐步实现公共服务的均等化。应该说，2005和20006年两年间，重庆教育紧密围绕“社会主义新农村建设”开展了一系列教育配套改革项目，取得了部分基础成果，例如2006年全面免除388.6万农村学生的学杂费、为110万农村贫困学生免费提供教科书、为19万农村贫困寄宿生补助生活费9.47亿元[4]、基本解决了长期导致适龄儿童辍学的“上学贵、上学难”问题、安排专项资金用于解决实施农村义务教育保障新机制后的诸项遗留问题、于2003年被列入惠民工程的“普九欠债”于2006年底已全部偿还，应该说这些基础成果为2007年重庆教育全面步入统筹城乡教育综合改革试验正式阶段奠定了基础。2007年，对于重庆而言，是一个名副其实的统筹改革年，也正是在这一年，重庆的命运与统筹改革从此紧密捆绑在了一起，而重庆教育，也由此正式驶入了统筹城乡改革的快车道。
2007年3月8日，胡锦涛总书记为重庆量身定造地提出了“314”总体部署，其中，明确定位重庆要建设成为城乡统筹发展的直辖市，这为重庆未来的发展指明了方向，经过多方努力争取，6月7日，重庆与成都正式被国务院批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，重庆与成都由此分别作为省级城市与副省级城市就城乡统筹发展难题正式展开综合性的配套改革试验，国家要求重庆与成都要全面推进各个领域的体制改革，在重点领域与关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。10月，党的十七大顺利召开，在《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取报告全面建设小康社会而奋斗》的报告中，党中央再次高度强调深入贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，建立以工促农、以城带乡长效机制、形成城乡经济社会一体化新格局。这样的时代背景进一步为新时期的重庆带来了千载难逢的发展机遇，事实上，也正是因为统筹城乡试验区的确定和党的城乡统筹发展目标的明确，才使得重庆得以展开一系列如火如荼的统筹城乡改革试验高潮，从而促生诸项高质量的崭新统筹政策得以出台，诸多政策的内容设计有效突破了2007年之前所谓的改革禁区，例如城乡户籍制度改革、农村土地流转制度改革、农村金融体系改革等等。在教育方面，重庆2007年也取得了诸多成就，例如代课教师问题于2007年8月通过招聘、补偿等多种形式彻底得以解决、“两基”攻坚于2007年9月顺利通过国家督导检查、农村寄宿制学校建设工程全部竣工、中小学危房改造工程提前完成、第二期“农村中小学现代远程教育工程”成效初见、三峡库区移民迁校工程得以扎实推进，这些成就的取得进一步坚定了重庆教育推进统筹城乡发展的步伐。2007年10月，在重庆市被批准为试验区后的三个月后，重庆市教育委员会成立了统筹城乡教育综合改革领导小组及其办公室，重庆市统筹城乡教育综合改革终于得以全面正式启动，领导小组及其统筹办公室由此在重庆全市展开了系统而全面的统筹城乡教育改革与“一圈两翼”教育事业发展专题调研，同时在全国范围内展开了深入细致的统筹考察，通过历时数月的反复论证与详细规划，《重庆市统筹城乡教育综合改革实施方案（2008-2020年）》（以下简称“方案”）以及与之相互配套的《重庆市统筹城乡教育综合改革理论分析》和《重庆市统筹城乡教育综合改革情况分析》在多次公开征求多方意见后数易其稿，终于于2008年8月顺利通过并正式颁布，它成为了重庆市从2009年一直到2020年统筹城乡教育综合改革的总体发展规划纲要，为重庆教育未来十年的统筹发展明确了路径、规范了步骤、清晰了任务、指明了方向。而在《方案》出台前的近一年内，重庆统筹城乡教育发展的常规工作并未丝毫停滞，相反仍旧快速得以向前推进，2008年7月24日，经过长达一年的统筹城乡教育发展准备，重庆市与教育部正式签定了《中华人民共和国教育部、重庆市人民政府建设国家统筹城乡教育综合改革试验区战略合作协议》，重庆由此成为全国第一个“国家级统筹城乡教育综合改革试验区”，统筹城乡教育试验区的确立与统筹城乡教育方案的正式出台客观上宣告重庆教育已经迈上一个崭新的发展平台。事实上，自总体方案颁布以后，重庆市域各区县统筹城乡教育试验的积极性空间高涨，以市级统筹城乡教育综合改革单项区域试点实践为核心抓手，重庆市于2008年底至2009年初顺利步入到以区县为单位的统筹城乡教育综合改革单项试点阶段。同时在统筹实践有效展开之初，重庆市教委又同步展开了以区县、科研院所为主体的统筹城乡教育发展专项改革试验的科研课题研究，从而努力实现重庆统筹城乡教育发展理论设计与实践推进的双向结合，一方面，尽量充分避免改革实践陷入形式化和同质化的误区，从而科学有效地降低改革风险与成本，另一方面，充分提升学术科研课题研究的科学性与匹配度，动态解决重庆教育统筹实践中所面临的诸项危机与困境。事实上，在2009年到2010年的重庆统筹教育实践探索过程中，我们也充分发现了理论科研与实践试点同步走的客观优势。2009年，重庆市各区县纷纷从《重庆市统筹城乡教育综合改革实施方案（2008－2020年）》的精神出发，围绕本区域实际，同时借助相关课题研究成果，纷纷制定了符合本地发展实际的各区县统筹城乡教育改革实施方案，这些方案不求在各方面都有所突破，而是要求重点结合本区县教育改革与发展优势，力求在某一单项中实现根本性突破，例如城乡师资改革、城乡管理体制改革、城乡财政体制改革等等。应该说，自2008年下半年《重庆市统筹城乡教育综合改革实施方案（2008－2020年）》得以实施以来，全市各地确实涌现出了一批具有代表性的统筹教育先锋，这些先锋之所以得以迅速突围旧有制度的羁绊，形成百花争鸣的繁荣景观，一方面有赖于党中央、国务院对重庆统筹城乡试验工作的高度重视，国务院经过多方论证于2009年为重庆统筹城乡发展量身打造的三号文件《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），为重庆教育发展进一步明确了方向，另一方面则有赖于重庆各教育基层不断解放思想、敢于创新，具有善于挖掘新方法、解决新问题、开辟新道路的实践能力。我们有理由坚信，这些时代的统筹先锋将共同生长成重庆统筹城乡教育这块试验田中的累累硕果。
2010年，历时近一年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称“规划纲要”）在多次征求公众意见后得以顺利颁布。仔细解读此纲要，我们不难发现《规划纲要》内在地践实了教育公平发展的路径转型，很明显，权利的机会公平将成为十年内中国教育公平改革的主旋律，它较之于教育公平阶段发展中的过程公平、结果公平等都具有其先在的中国特色的优先性，《规划纲要》的意图在于向公众说明中国教育公平的国情还主要是在创造和保证具有起点意义的权利机会公平，因此在纲要文本诸部分内容背后，其直接的战略目标均是促进城乡教育协调统筹发展，并在这种协调统筹发展的结构式公平治理调整中，突破阻约中国教育基尼系数自2001年以来进一步弥合的制度式瓶颈，推进中国教育公平从十年内的权利机会公平制度设计向过程治理式公平制度设计进阶过渡，实现中国教育从单纯可量化的法规型硬性教育公平政策设计向复合化的法理型软性教育公平政策设计转型。那么重庆教育如何围绕中国未来十年教育改革和发展的整体规划目标，规划设计具有重庆特色的中长期教育改革和发展方案呢？因此重庆的规划纲要就必须要凸显出“统筹城乡”的本质特色，一方面这是《规划纲要》的实质所在，它尽管没有单列章节专题诠述统筹城乡教育，然通篇无不是以公平之名言统筹之实，这可以从教育部将“统筹城乡教育”列为《规划纲要》向社会公众广泛征集意见中的第一条，就可以明显领会《规划纲要》设计的核心关注，因此可以说《规划纲要》中的公平战略密码即是“统筹城乡教育”；另一方面，重庆教育已经在全国统筹城乡教育发展的治理实践中率先尝到了改革的甜头，又好又快的统筹发展模式才是真正破解重庆二元结构的核心武器，这项武器的创新设计与优化运用是突破中国教育长期发展瓶颈的根本。鉴此，2009年即已着手开始设计的重庆教育中长期发展规划被命名为《重庆市中长期城乡教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称“规划纲要（渝）”），此纲要将发展重点放在城乡教育统筹改革试验上，力图在未来十年内真正形成重庆城乡教育一体化发展的崭新格局。由此《规划纲要（渝）》将与《重庆市统筹城乡教育综合改革实施方案（2008－2020年）》紧密结合，不再单纯列述统筹城乡教育幅度和量化比例，不再单纯强调教育规模与效率的绝对增长，而是重点强调诸教育要素内外部之间的合理统筹与结构调整，注重人自身的价值与尊严，各项教育要素的系统改革紧密围绕人的全面发展而展开，复合化的法理型软性教育公平政策设计思路成为了《规划纲要（渝）》的总体政治哲学，其背后要解决的根本问题仍然是教育公平的核心抓手：统筹城乡教育。
二、重庆教育统筹模式的动态建构：2011-2020年
应该说，重庆过去十年的统筹发展已经为未来十年的统筹发展奠定了相当优良的基础与条件。十年来，重庆“两基”目标全面实现，城乡学生于2008年全面享受免费义务教育，高中阶段教育在校学生达到114万人，普通高中教育和中等职业教育实现了协调发展，高等教育毛入学率达到27%，跨入大众化阶段。在教育管理体制方面形成了“一委三院”管理新格局，实现了“管、办、评”的相互分离；在创新教育投入机制方面组建了教育担保公司和教育发展基金会；在破解教育发展难题方面则在全国率先化解了“普九”债务、解决农村代课教师问题、建立贫困学生资助体系、兑现教师绩效工资，推进中小学危房改造、渝东北三峡库区学校迁建和大学城建设，组建了农民工学院。经过十年奋战，重庆市每十万人中，高中阶段教育在校学生人数、高等教育在校学生人数和初中毕业生升入高中阶段教育比例均高于全国平均水平，均居西部地区前列，全市人均受教育年限达到8.8年，市民素质得到全面提升。一批拥有自主知识产权的科技创新成果在国内外产生重大影响，教育服务经济社会发展的能力不断增强，对经济增长总体贡献率不断提升。
在2011年这个历史节点上，重庆教育同仁有理由自信地畅思未来，放飞希望。未来十年，城乡教育将形成立体多元、协调互动的“点-力-链-网-面-群-体”的重庆统筹建构模式，重点做好包括办学体制、投入体制、管理体制、人事制度、帮扶制度、招生制度、评价制度、教育教学以及社会服务九个方面的统筹城乡教育发展工作，努力实现重庆城乡教育资源有效链接、城乡人口自由流动、城乡教育发展一体的实践目标。
（一）开发农村教育增长点
城乡教育统筹发展绝不等同于农村教育的城市化，更不等同于直接消灭农村教育，农村教育与城市教育仅仅是空间有别，而无任何价值优劣之分，历史上对农村教育发展的欠帐太多，因此统筹城乡教育的重点不仅在于输血，更在于造血，农村教育要摆脱受习俗所导致的价值评判中的劣势事实，实际上就只能发掘出农村教育的特色，而绝不是简单的城市化，否则农村教育将永远难以摆脱弱势教育的尴尬，当然，要改变农村教育的弱势地位，从软件上看，这需要城乡教育评价体制的改革、需要积极探索实施差异教学、差异作业、差异考试，改变统一标准、统一形式、统一目标、统一教材的教学模式[5]，设计基于研究的学习方式，增加实践性教学，实施城乡学校教学环境重建工程，改变城乡学校教室同一规格、同一摆设的状况，以城乡高中为依托，彻底解决高中学校同质化和千校一面的问题，在农村学校继续探索“绿色证书”制度。从硬件上看，农村教育设施条件与城市教育确实存在很大的差距，因此，统筹城乡教育发展应该进一步加快实施农村中小学标准化、寄宿制学校和幼儿园规范化建设，进一步科学规划与调整农村学校整体布局结构，建立和完善农村中小学校舍维护、改造和建设保障制度，区县（自治县）政府要把农村学校建设作为新农村建设的重要组成部分，实现同步规划与建设，建立健全农村教育投入保障机制，依拖教育担保公司和教育发展基金会，进一步提高农村教育社会融资的力度与水平。在确保教育经费国家和地方稳定投入的基础上，确保“三个增长”，市、区县（自治县）新增教育经费的70%以上用于发展农村教育，落实农村学校建设经费、生均公用经费和学生补助经费，设立农村贫困留守儿童扶助基金，不断强化对农村贫困家庭学生的资助力度。加强农村教师队伍建设，探索重庆市农村教育教师公务员制度，进一步提高农村教师各项待遇、实施农村中小学教师特设岗位计划，完善大学生“顶岗实习”制度，解决农村学校结构性缺编问题。深化农科教结合和“三教统筹”，整合农村职业教育和成人教育资源，开展农村成人文化技术教育、农村实用技术培训和农村劳动力转移培训，强化农村学校在农村社区中的公共职能，提高农村教育有效辐射农村社会生产发展的能力。
（二）提升城市教育带动力
城乡教育统筹发展绝不单纯等同于农村教育发展，脱离城市而孤立一味强调农村教育水平的提升并不是统筹城乡教育发展的题中之意，城市教育带动和反哺农村教育并不意味着要以牺牲城市教育发展的速度与质量而为之，相反，只有进一步强化城市教育发展的能力，才能够可持续地带动农村教育的发展，当然这里的带动绝不是城市教育对农村教育的个性同化，从而导致“泛城市化”的教育发展误区。应全面提升城市各级各类教育的质量与水平，优化城市师资队伍建设，合理扩大城市教育的规模、调整城市教育发展的结构、建立起有效覆盖城市人口多元教育需求的现代化城市教育，同时有效建立城市教育对于农村教育补偿的动力机制，实现各级各类教育在城乡不同区域的合理办学。有效适应重庆户籍制度改革与农村土地流转制度的总体需要，在加快重庆城镇化建设的过程中，进一步优化城市主城区、县城内学校布局结构调整，在旧城改造和新区开发中，强化规划部门、建设部门、教育部门积极配合的共同联席制度，依法规划和优先建设中小学校及幼儿园，确保现有中小学及幼儿园增容用地，专项规划主城拓展区（内环快速道与绕城高速之间）学校布局，根据自然地理条件、交通条件、人口条件、宗族、民族、宗教文化条件、社会治安条件、家庭生存形态条件、地方政府资金供给条件、百姓教育意愿条件、学生身心发展条件、学校与农村社区关系条件、学校自身历史文化条件和学校功能发挥[6]等多项约束条件合理设置学校，满足新增城镇人口的教育需求，实现重庆城乡人口自由流动后流动人口子女自由就学的配套目标，彻底解决困忧重庆城市教育发展的“大班额”问题。提升城市带动力需要进一步强化职业教育基础能力建设、提升教育水平，进一步优化主城区、县域中等职业学校布局结构，形成与支柱产业、优势产业、产业发展群相适应，以专业集群为特色的职业教育布局，提高职业教育带动就业的能力。提高高等教育产学研一体化的水平，进一步推进重庆大学城向南北拓展，建设适应重庆大都市发展需要的高等教育园区，提高高等教育直接为城乡生产发展服务的质量与能力，进一步做大做强农民工学院。
（三）建立城乡教育互动链
在很长一段历史时期内城乡教育都处于各自为政的局面，相互之间的真正互动非常少。尽管重庆在过去的十年中，实施了“百校牵手”等一系列城乡教育帮扶制度，但囿于城乡教育相互之间定位不清，城市教育事实上单纯被定位成了优势教育的输出者（帮扶者），导致城市教育对于农村教育的帮带动力不足，城市教育在强调自我发展的过程中事实上将单纯的输出帮扶理解为一种负担，政府单纯依靠行政命令而实施的强捆绑政策在客观上也缺乏对政策微观当事主体的公共治理型法理疏通，更缺乏对城市教育帮扶过程中相关成本负担的量化补偿，过分依靠公共道义与社会责任而缺乏从理性经济人角度有效建构城市教育带动农村教育的利益激励机制，更缺乏通过立法机制强化城市教育之于农村教育的公共责任。尽管在政策设计中，对于城市教育中的帮扶先进者有相关“先进学校”或者“先进区县”的名誉奖励，但各帮扶主体都是微观的理性经济人，在强化自身升学率与发展知名度的利益驱使下，不难做出利益最大化的客观权衡抉择：学校使优秀师资坚决留守本校，以此确保本校升学率，而经验稀少或教学能力不足的弱势师资或年轻师资，则趁此机会得以输出。更何况，相对于学校自身发展从而提高升学率由此而获取的各项奖励，实惠要远远大于帮扶所带来的微不足道的实质性奖励。而对于农村教育而言，教育行政部门的政策设计中已经前见式地将之视为弱势教育，成为了事实上缺乏自我话语权的被帮扶者，因此对于强捆绑政策也多有怨言，尽管他们可以从此政策中获取少许的硬件资源，但农村学校的发展特色已经在政府强捆绑政策的事实行为面前逐渐消泯而被城市化。
另外，农村学校对于帮扶也存有抵触。一方面，农村学校认为城市教育帮扶仅为形式，被派遣来的教师专业能力暂且不论，其服务期也并不长，故多带有客人心态，这不仅对于农村学校原本辛苦培育而来的适应农村本土的主体团队文化产生强烈冲击，形成与农村本土教师的诸项矛盾，同时也不利于学生自身的成长，面对新学期来临时不断被调整的教师，学生的学业考核水平总是出现明显波折，这事实上导致农村学校管理者们两头为难。另一方面，则是城市派遣而来的教师并没有在农村学校中形成优质教育教学的有效辐射，这不仅表现在这些拥有相对先进教学理念的教师多相对年轻，而农村学校教师多年龄相对偏大，作为个体而孤立存在于农村教师团队中的年轻老师很难成为事实上的教学团队核心。相反，因他们缺乏农村教育实践经验，故在面对农村学校特有的教育教学困难面前，多手足无策，从而在心态、习惯上也逐渐不分精华糟粕地全盘接受了农村本土教师的教育教学方法与理念，农村教育的封闭性内卷化运作依旧难以打破。
基于此，重庆城乡教育互动链应该进一步强化农村与城市教育的各自特色，城乡教育在硬件上应达到标准化，而在软件上则应突出农村教育的农村化，城市教育的城市化，共同实现城乡教育的现代化。城市化并非与现代化同质，绝不能以城市化同构农村教育，导致农村教育的消灭，农村教育与城市教育尽管有不同的空间特色，但这绝不影响农村教育以现代化的教育教学理念培育具有现代化气息、能够享受现代化文明成果的农家子弟。农村教育的特色化建设并不意味着要排斥城市教育，而是要将帮扶关系转换为互助关系，改变城市教育作为单一输出主体的角色扮演并不意味着规避城市教育对农村教育应该承担的社会公共责任，一方面，具有不同特色定位的现代化城乡教育探索能够形成最强大的城乡教育动力互补机制，变城市教育为“要我参与”到“我要参与”，强化城市教育的主体积极性；另一方面，城市教育目前在现代化教育进程中的领先优势可以通过互补机制实现积极有效的利益辐射，农村教育自身特色现代化发展路径的探索也可以充满自主性，政府强捆绑政策得以通过柔性公共治理的方式予以良性运行。互动链条的建构在未来十年应重点考虑建构城市教育辐射农村教育发展后的利益分享机制与成本分担机制、农村教育特色现代化发展路径、农村教育与城市教育互助共进项目设计、城乡教育发展分类评估体制研究、城市教育带动农村教育的基本法律权利义务建构、高等院校直接校地合作长效发展的体制机制研究等。另外，城乡教育互动不只是属于公共社会领域，在市民社会空间，也应该积极倡导和鼓励资源私权利拥有者投身城乡互动建设，小到帮扶和资助单个城乡贫困家庭子女或献出一份爱心，大到投身城乡民办教育发展的实业和设立相关基金会捐助城乡教育发展的举动，都应该值得公众的褒扬与社会的尊敬。
（四）架构“圈翼”教育协同网
事实上，被放大了的城乡即是区域。重庆的区域历史发展特点决定了“一小时经济圈”类似于“城”，而作为“两翼”的渝东北（“上翼”）和渝东南地区（“下翼”）类似于“乡”。“一小时经济圈”经济基础较好、城镇化水平较高、各级各类教育均处于全市前列，而“两翼”地区则在经济、社会、文化、教育等诸方面滞后于“一圈”，“上翼”渝东北以万州为区域中心城市，属于三峡库区地带，“下翼”渝东南地区以黔江为区域中心城市，属于少数民族聚居区和生态脆弱区，一定意义上讲，“一圈两翼”的重庆整体布局正是重庆“大城市、大农村、大库区”的真实写照，“圈翼统筹”正是重庆省域层面而言的“城乡统筹”，因此加快架构“圈翼”教育协同网，对于重庆宏观层面上的城乡统筹意义重大。
进一步强化“一小时经济圈”教育引领示范作用，挖掘“一圈”内新的教育增长点与发展点。在做好常规教育单元的同时，要进一步提升“一圈”内教育发展与科技创新的能力，提升“一圈”帮扶“两翼”教育协同发展的水平：一方面，要率先高水平、高质量地普及义务教育，提高免费教育的范围与幅度，率先全面普及学前三年教育与高中阶段教育，“一圈”要率先实现圈内义务教育均衡发展与高中学校特色发展，坚决抑制择校问题；深化职业教育基础能力建设，提升“一圈”内职业教育吸收“两翼”劳动力就业转移的能力，依托行业，加快组建重庆职业教育集团，进一步优化职业教育发展结构，确保发展规模、专业设置、人才培养与重庆经济社会发展需求相适应，加快建设现代职业教育体系，统筹中等职业教育与高等职业教育协调发展，推进职业教育园区建设，建成西部地区职业教育和长江上游地区技能人才培养中心；积极推进重庆大学城和大学园区建设，强化高等教育质量建设和产业研一体化研究，加强学科结构调整与高水平人才培育，打造重庆高等教育聚集区和建设重庆人才集聚高地，率先实现高等教育普及化；同时要大力开展社区教育和终身教育，加强“学习型”重庆的建设步伐，率先建成学习型城市；要优化民办教育的投资办学环境，配合重庆市户籍制度改革，建立转户进城居民终身学习机制和农民工动态学习平台，探索农民工培训学分建设制度，提升重庆教育的国际化水平与品位，将“一圈”打造为重庆教育对外开放窗口。另一方面，要提升“一圈”帮扶“两翼”教育帮扶的水平，“一圈”帮扶“两翼”绝不只是在“一圈”中选择以前通过重点校政策扶植、依靠资源汇集而成为优势学校的城市学校（此类学校发展战略的可复制性较差，帮扶的长期效果并不理想），相反，近几年通过不懈探索，以特色教育发展战略而逐渐崛起的广大学校，当然包括“一圈”内具有发展特色的广大农村学校，都应该成为帮扶的有效主体，在结对的过程中，也应该充分发挥帮扶主客体之间的匹配度，“一圈”必须提供经过多方论证具有实际帮扶可行性的“帮扶菜单”，“两翼”在自主选择与合理调配的基础上，实现彻底的具有法律效应的共同捆绑评价体系，确保教育评估院等第三方机构严格实施过程监督与结果督查的帮扶评价制度，将评估结果与政府激励性帮扶基金的有效分配紧密结合，同时探索帮扶学校不合格的阶段淘汰制度与候选学校自动递补制度，实现“圈翼”帮扶自主性、合理性、有效性、评价性、激励性与可持续性的协同发展。
进一步提高渝东北地区教育发展水平，打好重庆“上翼”的“库区牌”与“移民牌”。渝东北地区11个区县于2006年先后实现了“两基”覆盖，近年来教育发展取得了长足进步，以万州为中心的渝东北地区是重庆建设长江上游教育中心和西部地区教育高地的重要支点，成为全市统筹城乡教育发展的重要平台。要成为支点与平台，“上翼”渝东北地区就要落实三峡库区移民后期扶持政策，积极争取全国教育系统对口支援三峡库区教育，偿还三峡库区移民迁建学校债务，推动主城区和市级部门对口支援三峡库区教育发展，倡导企业、社团、个人捐助三峡库区教育。建立三峡库区学校地质监测机制，整治或迁建三峡库区地质灾害损毁学校。围绕建设长江上游特色经济走廊，推进三峡库区职业教育与技能培训试验区建设，打造移民职业教育与技能培训基地，到2012年，在渝东北三峡库区初步建成“1+15”个移民就业培训基地，加快普及渝东北高中阶段教育和幼儿教育，提升义务教育普及水平，加固、改造新增危房472万平方米，加快义务教育学校标准化建设和高中阶段教育的发展。支持以万州为中心发展高等教育，大力培养三峡库区经济社会发展急需人才。强化三峡库区生态环境教育和旅游教育，促进三峡库区生态环境保护和渝东北旅游事业发展。
进一步加快渝东南教育发展步伐，打好重庆“下翼”的“民族牌”与“生态牌”。渝东南地区6个区县于2005年已先后实现了“两基”覆盖，近年来教育整体发展态势喜人，以黔江为中心的渝东南地区是重庆建设长江上游教育中心和西部地区教育高地的重要支点，成为“民族教育特色区”。未来十年，全市需要进一步巩固提升渝东南义务教育普及水平，最大限度改善民族地区的办学条件，降低民族地区义务教育阶段学生的辍学率，依法保障适龄儿童少年接受义务教育。加快普及渝东南幼儿教育和高中阶段教育，构建民族区域教育特色统筹带，加强民族地区教师素质提升，提高各级各类学校教育教学水平。立足渝东南资源优势，重点推进职业教育特色发展，支持渝东南少数民族地区建设高等职业学院、国家示范中等职业学校、国家优质特色职业学校、职教中心、职业教育实训基地，努力实现渝东南剩余劳动力通过职业教育实现就地转移。完善帮扶支援渝东南教育发展的各项政策，在渝高等学校按照国家政策对渝东南少数民族地区实行招生政策倾斜，适度增加少数民族预科招生院校与专业，加强人才就业引导，探索为渝东南地方经济社会发展提供人才充分流动的体制机制，高度重视非物质遗产保护与民俗文化教育，积极开展少数民族文化进校园活动，推动渝东南特色经济及民俗生态旅游发展。
（五）形成一体重庆覆盖面
重庆统筹城乡教育的理念是“一体重庆”。作为中国最年轻的直辖市，重庆统筹城乡的任务、类型模式都完全不同于京沪。重庆“大城市带动大农村、大山区、大库区”，属于典型的城乡二元经济社会结构。作为唯一省级架构的“国家统筹城乡教育综合改革试验区”，其改革压力巨大，但其扁平化的直辖市行政管理模式，统筹改革相对其他省份又具有一定的行政优势，早在2008年，经数易其稿而形成的《重庆市统筹城乡教育综合改革试验实施方案（2008-2020年）》中，重庆城乡教育发展就已经系统明确了统筹改革将坚持“以城带乡、整体推进，城乡一体、科学发展，实现城乡教育规划布局、资源配置、政策制度、水平提升一体化”，并为实现这“四个一体化”提出了“分两步走”的战略，一是到2012年，初步形成城乡教育互动协调机制，基本实现区县辖区内义务教育均衡发展、非义务教育协调发展；二是到2020年，形成城乡教育一体化发展机制，基本实现全市城乡教育和谐发展。根据“基础教育以标准化建设为重点、职业教育以基础能力建设为重点、高等教育以提高教育质量为重点”的统筹重点格局，稳步推进以“城乡教育布局结构改革、城乡基础教育改革、城乡职业教育改革、高等教育改革、师资队伍建设制度改革、招生考试评价制度改革、城乡教育信息资源共享机制改革、教育帮扶机制和学生资助体系改革、教育经费保障机制改革”为主要内容的“九大统筹城乡教育的体制机制改革”，实施包括“优化城乡教育管理行动计划、中小学标准化建设行动计划、流动人口子女就学行动计划、职业教育服务能力建设行动计划、高等教育质量提升行动计划、产学研一体化行动计划、继续教育行动计划、民办教育发展行动计划、素质教育行动计划、毕业生就业行动计划、对外开放行动计划”在内的十一大统筹行动计划。其中有诸多亮点，如“建立长江上游技术人才培养中心”，建立高校接对帮扶区县发展长效机制、建立学生“学业水平测试、学习过程档案和综合面试”相结合的高校招生录取办法、建立“教育质量监测中心”、建立“完善普通高中学生奖学金、助学金制度（包括非义务教育阶段学校每年从学费总额中提取不低于5%的资金用于奖励优秀贫困学生）”、建立“教育发展公司”、成立“教育担保公司”、成立“教育银行”、发行“公益性教育基金”和“教育彩票”、开展“校长职业化改革”试点、建立“农民工学院”、实施“产学研一体化联习会议”制度、非义务教育阶段开展“股份制”办学试点等，而重庆市统筹城乡教育综合改革的核心关注将一直是实现城乡教育办学体制机制一体化、城乡教育财政体制一体化、城乡教育管理体制一体化、城乡教育师资配置一体化、城乡教育布局规划一体化、城乡教育招生就业一体化、城乡教育政策设计一体化、城乡学前教育发展一体化、城乡义务教育发展一体化、城乡职业教育发展一体化、城乡普通高中教育发展一体化、高等教育服务城乡教育一体化、“圈翼”协同推进城乡教育一体化、现代信息技术全城乡覆盖一体化[7]、城乡教育教学水平提升一体化、城乡教育纠纷救济一体化、城乡教育公共决策治理一体化等等，全域重庆将在系列城乡教育一体化的政策动态推进中实现全方位的一体重庆覆盖面。
（六）探索成渝教育共进群
重庆与成都均属于西部地区，在统筹城乡教育发展方面具有极大的相似性。两地均是国务院2007年批准的“国家统筹城乡综合配套改革试验区”，又分别于2008年7月24日和2009年4月5日被批准为“国家统筹城乡教育综合改革试验区”，其改革目的都不仅仅是促进本区域城乡教育统筹更在于为下一阶段国家破解城乡二元结构提供经验与奠定基础，因此两地区的教育改革试验更应该共同进退。
作为副省级城市，成都统筹城乡教育的理念是“全域成都”，是属于“大城市带小农村”的典型，经过十年的奋战，成都教育已经建立了“倾斜型”城乡教育统筹配置模式，坚持“教育经费向农村倾斜、教师资源向农村倾斜、设备设施向农村倾斜、评优、评先、评职称向农村教师和支教教师倾斜”，竭力缩小城乡在管理、师资和设备等办学软硬件方面的差距。坚持“以一个标准配置城乡教育软硬件设施、一个标准衡量城乡教师、校长的工作，以实现城乡学生培养质量的一个标准”，构建城乡一元的公共教育体制，构建和完善统一的城乡学校建设标准、师资配置、课程设置、办学质量，落实农村中小学标准化建设和农村乡镇中心幼儿园标准化建设，在“法规、制度、投入”等保障机制上达到统筹城乡教育事业发展的一元标准。同时通过“城乡学校干部管理一体化、城乡学校师资管理一体化、城乡教学质量管理一体化、城乡学生资助管理一体化”实现了以一体化管理统筹机制的运行，还组建以名校为龙头的优质名校教育集团，对集团内学校统一调配、统一管理，实现优质教育一体化办学，组建了“城乡学校联盟”，通过“名校下乡、城乡帮扶、百校结对、师徒牵手、网络覆盖”等推动城乡学校互动发展，构建起了“优质教育全域成都满覆盖“的网络体系[8]。在2009年成都市出台的《成都市建设统筹城乡教育综合改革试验区实施方案》，其中，明确提出了建设统筹城乡教育综合改革试验区的“十大行动计划”，即统筹城乡学校布局行动计划、教育公平行动计划、素质教育行动计划、职业教育攻坚行动计划、高等教育质量提升行动计划、终身教育行动计划、教育国际化水平提升行动计划、教师素质提升行动计划、教师待遇和住房保障行动计划以及校舍安全行动计划。应该说，成都的统筹城乡教育发展的历史基础非常厚实，这为成都在未来十年内展开深入系统的统筹实践奠定了良好的基础，另外，方案的出台又进一步为成都教育未来十年的发展指明了方向。
我们不难发现，成都与重庆统筹城乡教育发展中有诸多相互类似的统筹发展举措，这不只是源自于双方政策设计研究中偶然的相互交叠，更重要的是双方面临着极其相似的改革困境。通过笔者于2008年下半年对成渝两地38个乡镇435名被调研者的实地调研[9]考察，就已经实证地发现成渝两地所面临的城乡教育发展困惑与问题相似度非常高，其中86.3%的被调研者希望成渝两地能够突破行政体制机制羁绊，实现统筹城乡教育改革的两地共进。事实上，从2009年到2010年，成渝两地确实也展开了初步的教育统筹合作，尽管双方合作总体上还处于初步阶段，但对于两地而言，这一定是一个美好的开始，相信作为中国经济新的增长级，成渝两地教育将在职业教育产业布局、高等教育服务农村、优质基础教育资源共享等一系列问题上展开深度合作，在统筹治理经验与教育方面进行深度沟通，从而共同促进西南地区统筹城乡教育向纵深发展。
（七）构塑西南教育共同体
成渝教育共进群的携手深度推进，将直接在西南地区形成统筹城乡教育的链式辐射。实际上，在整个西南地区，甚至整个西部地区，几乎都整体面临着与重庆和成都或多或少相类似的改革困境，如何实现从点到面的省域整体统筹城乡教育发展建构，一直是教育界共同面临的难题。以重庆与成都为链式骨架，将四川、重庆、贵州、云南、西藏以及陕西南部、湖北西北部、广西等西南诸省域纳入西南教育共同体的统筹治理整体实践之中，在西南教育共同体中，将彻底实现教育人口、师资、就业等要素的自由流动，在教育财政、产业职训、高教资源、招生考试等教育体制机制改革的重点领域形成区域性的协作发展联盟，探索联盟基础教育水平提升互助、职业教育布局配套互动、高等教育优势特色互补、终身教育结构模式互建的西南教育高水平发展集群，积极推动西南公共服务发展体系文化型、教育型、就业型、科技型区域市场、政府、社会融合共进格局的高标准建构，这对于中国统筹城乡教育综合改革的全面破题具有深刻与重大的战略意义与价值，未来十年，伴随着国家统筹城乡教育改革试验的深入推进，构塑西南教育共同体的统筹治理思路，将不再是一个遥远的梦想，它可能形成中国整体统筹城乡教育发展改革的真正链动发展模式。
三、重庆教育统筹模式的阶段目标：2012、2015、2020年
重庆市统筹城乡教育综合改革实践的本质在于“以规模投入促公平”的“效率型”教育基尼系数弥合发展模式向以“以结构调整促公平”的“优化式”教育基尼系数弥合发展模式转轨，在未来十年的发展历程中，重庆城乡教育发展将努力实现“教育要素的单项改革”与“绿色教育的生态理念”相结合、“教育综合改革的统筹发展”与“红色教育的革命旗帜”相结合、“教育公共治理的法理结构”与“无色透明的实质公正”相结合，在“三结合”的可持续性教育发展背景下，理性培育重庆教育，并合理科学设计三大阶段性目标，以期加快重庆统筹城乡治理实践的深入推进。
到2012年，初步实现城乡教育一体化。普及学前一年教育，学前三年毛入园率达到75%。高水平普及九年义务教育，中小学学校标准化率达到70%。普及高中阶段教育，高中阶段毛入学率达到85%。积极发展高等教育，高等教育毛入学率达到35%。继续教育体系进一步完善，主要劳动年龄人口平均受教育年限达到10.8年，新增劳动力平均受教育年限达到13.2年。
到2015年，形成西部地区教育高地和长江上游地区教育中心基本框架，基本实现城乡教育一体化，教育现代化、国际化水平明显提高。基本普及学前三年教育，毛入园率达到80%。城乡九年义务教育实现优质均衡发展。提高高中阶段教育普及水平，毛入学率达到87%。高等教育水平进一步提高，毛入学率达到40%。主要劳动年龄人口平均受教育年限达到12年，新增劳动力平均受教育年限达到13.9年。
到2020年，建成西部地区教育高地和长江上游地区教育中心，实现城乡教育一体化、教育现代化和教育国际化。普及学前三年教育，毛入园率达到90%。城乡九年义务教育实现更高水平的优质均衡。高水平普及高中阶段教育，毛入学率达到90%，优质普通高中和中等职业学校在校生的比例均达到90%。高等教育进入普及阶段，毛入学率达到50%。建成比较完善的终身教育体系，主要劳动年龄人口平均受教育年限达到14年，新增劳动力平均受教育年限达到15.2年[10]。
四、重庆教育统筹模式的全国范示效应
作为国家统筹城乡综合改革试验区与国家统筹城乡教育综合改革试验区的重庆,作为核心环节的重庆教育所积极探索的“点-力-链-网-面-群-体”重庆教育统筹模式与全国其他地方的统筹城乡教育改革相比，是一场以社会公共治理为基点的政府与市场双向引导（特别是政府建立统筹城乡改革总体循环系统为推动）的全面、整体、系统、层次性的大改革，与其他省域相比，具有非运动性、非增量性、非集中性与高辐射性，它既开发了教育发展的原生动力，开发了农村教育内生式增长点、提升了城市教育自育式提升力，而且从城乡二元互动链、大城乡形态的区域协同网以及一体重庆覆盖面，全面建构了面向“重庆问题”的教育公平治理体系的崭新范式——统筹教育论，这个教育公平治理新范式坚持以“统筹”为抓手，努力形成重庆教育发展“以点为主、点轴面多端结合、相互依赖”的省域共进治理模式，它不再简单的以省域整体一体化建构区域、城乡教育发展的微观形态与结构，在省域层面的一体化更多的是强调整体发展和政策设计的非二元性，而作为微观形态的城乡与区域则重点是突显互动与协同，强调教育发展的内容特色化与社会适宜度，以此形成重庆省域的一体化建构模式，形成重庆教育、经济、人才、环境一体发展的中长期远景设计。在此基础上，建构以城市集群“成渝教育共进群”和城市连绵带“西南教育共同体”为中轴的统筹教育链式辐射体系，由此，重庆模式的带动效应将逐渐增强，其统筹集群的示范效应将在于如何突破传统行政体制束缚、形成与产业、市场、分工、人才密切配合的跨省域统筹教育培训体制机制，其示范效应将积极推动在经济上已经相对成熟的长三角、珠三角、环渤海和大东北四大城市集群形成密切配合的跨省域统筹教育培训动态发展系统，全国五大跨省域统筹教育培训动态发展系统的成功运行与监测将成为解决“中国教育公平与效率”问题的核心运控体系，从此，面向“中国问题”的教育公平治理-体系方法论新范式才得以真正形成[12]。
[参考资料]
[1][2]张长征、郇志坚、李怀祖.中国教育公平程度实证研究:1978-2004——基于教育基尼系数的测算与分析[J]清华大学教育研究,2006(4):10-14、22.
[3]姚继军.中国式分权与教育均衡发展问题的治理[J].南京社会科学,2008(8):119-125.
[4]重庆市教育委员会、重庆市教育科学委员会编著,2007年重庆教育发展报告[C]:重庆出版社,2008年1月:25.
[5]中央教育科学研究所调研组.学有所教——为制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提供的六十条建议[J].教育研究,2009(3):3-25.
[6]参见邬志辉.中国农村学校布局调整标准问题探讨[J].东北师范大学学报（哲学社会科学版）,2010(5)与邬志辉.中国农村学校撤并决策的程序公正问题探讨[J].湖南师范大学教育科学学报,2010(6).
[7]杨卫安.我国城乡教育关系制度的变迁研究[D]:博士学位论文.长春:东北师范大学2010年6月:188.
[8]参见李涛、宋玉波.中国统筹城乡教育综合改革的全景透析：逻辑、概念、历史与现状[J].江淮论坛:2011(1)与李涛,统筹城乡教育的实践探索[J].教育发展研究,2008(20):1-5.
[9]参见李涛.统筹城乡教育综合改革与农民主体性的构建[J]，重庆社会科学，2009（1）.28-33.
[10]文本另外还参考了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）、《重庆市统筹城乡教育综合改革实施方案（2008-2020年）》、《重庆市统筹城乡教育综合改革理论分析》、《重庆市统筹城乡教育综合改革情况分析》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《重庆市中长期城乡教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）（征求意见稿）》、《成都市建设统筹城乡教育综合改革试验区实施方案》等系列相关文件材料
[11]参见李涛、姚俊,建构面向“中国问题”的教育公平治理体系-方法论新范式:统筹教育论纲[J].江淮论坛2009(4):113-118,另可见人大复印资料《教育学》2009（11）:52-58.
原载于《教育发展研究》（2012年第7期），有删节
作者：李涛，东北师范大学农村教育研究所博士，西南政法大学政治与公共事务学院，主要从事政治哲学、教育政治学、政治社会学研究；邬志辉东北师范大学农村教育研究所所长，教授，博导，主要从事教育政策研究。
