摘要: 地方利益、地方政府利益、地方人民利益三个概念既相互关联又彼此区别，这在一定程度上就造成了地方政府利益表达与地方人民利益表达之间张力的形成与扩大。这种制度的失范进而导致或加剧了上访、强制拆迁、部分群体性事件以及驻京办现象等一系列不利于社会和谐与社会主义法治建设的情况和问题。因此，有必要采取相应的改革措施，促使地方利益均衡的维系，从而从根本上解决因地方各种利益表达机制不完善所带来的一些列社会性问题。
关键词: 地方利益；表达；平衡
形成中央与地方良性互动关系的前提之一，就是中央与地方双方都能够以自己的实际需求指导其互动行为的实践。也就是说，这需要双方都能够在一个相对宽松的范围内表达各自的利益需求。因此有两点需要强调。第一，从本质上说，中央和地方的根本利益具有极大的一致性，尤其是在社会主义建设、市场经济发展、各方面公共服务的提供等，表现得尤为突出。一方面，在形式上，这是由我国的单一制政体所决定的；另一方面，在实质上，这是由于我国中央代表全国人民的利益，地方代表本地人民的利益，而全国人民利益和局部人民利益在本质上是一致的。第二，确保中央和地方都能够相对自主地表达各自利益需求，从实现的层面而言，其重点在于地方利益的良好表达。在中央作为传统的主导一方的中央与地方关系互动模式中，地方无疑是利益表达制度研究和建设的重中之重。
一、相关概念的厘清：地方利益、地方政府利益和地方人民利益
我们通常所说的“地方利益”似乎是出于一种想当然的口吻，实际上，地方利益是一个相当宏观的概念。由于特定地方存在不同阶层、不同角色、不同背景的利益主体，因此很难说“地方利益”的概念能够代表本地方所有客观存在的利益面向——空洞地谈“地方利益”的表达，在实践中并无太多的意义。因此，需要揭开“地方利益”的面纱，将其内在的诸子概念分别剖析，才能由此反推出“地方利益”本身的真实内涵。笔者认为，地方利益主要是由地方政府利益和地方人民利益两大核心内涵构成的。
从理论上说，我国各级政府都是人民政府，因此地方政府实际上就是本地方广大人民的代言人，其利益同本地方人民的利益具有极大的内在一致。那么，为何又会产生地方政府利益同地方人民利益的分野呢？原因主要有如下三点。第一，在我国的社会发展过程中，政府虽然由人民产生，对人民负责，但实际上却具有相对独立的主体人格。即很多时候政府和人民是作为两个独立的主体出现在特定的社会关系之中的，有时甚至还处于对立的状态。[①]因此，地方政府利益无法同本地方人民的利益完全耦合。第二，地方人民利益本身就是一个相对广泛的概念。由于同一地方的“人民”本身就存在行业、层次、背景等多方面差异，因此其关于“利益”的基本立场也就不相同。虽然地方政府在应然状态下应当代表本地方所有人民的利益，但是正如“地方利益”无法代表全部的本地方的多元利益一样，“地方政府利益”同样也无法代表所有的“地方人民的利益”。第三，由于政治体制运行过程中产生的异化，同样导致地方政府的利益诉求同本地方人民的利益诉求无法完全吻合。目前，我国政府体系中仍然沿用着压力型的体制，即“由于上下级政府的主要目标是为了完成上级布置的任务和各项指标，在此过程中，该级政治组织把这些任务和指标进行层层分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，国家根据完成任务的情况给予政治和经济上的奖励。”[②]目前，所谓的核心评价指标即被广为诟病的GDP——地方政府为了以GDP的增长追求政绩，常常置本地方人民的切身利益于不顾。这种情况不但深化了地方政府利益同地方人民利益之间的鸿沟，而且促使两者向彼此对立的状态转化。[③]
综上，在阐述地方利益的表达时，至少应当从地方政府利益和地方人民利益两个方面进行切入，才能达致逻辑上的周延。
二、我国地方利益表达的现状
在切入正题之前，先就两点问题进行说明。第一，迄今为止，我国尚无一套独立、正式、完整的地方利益表达机制。地方政府对于各方面需求的表达，很大程度上耦合在既有的关联性制度中实现。虽然在现实中各有不同，但由于地方政府利益同地方人民利益在本质上的一致性，因此本部分将以地方政府利益表达为重点，当然，在地方人民利益同地方政府利益确有分野的方面，也将就地方人民利益的表达作补充性论述。第二，在本文的语境之下，所谓的“利益表达”主要指地方就自己的利益向中央上行表达的层面。
（一）地方利益表达的主要途径
目前，地方利益的表达途径，主要耦合于如下制度中。
第一，内部的报批、请示程序。包括地方需求在内的上下级机关之间的上传下达和信息交换，是地方利益表达的最常见、最直接的途径。由于我国的各级机关实际上实行政府和党委双重主线，因此内部的请示、报批也就存在行政机关内部和党的机关内部两条不同的路径。行政机关内部的地方利益表达是世界范围内比较普遍的现象，其主要实现模式是“需求——上报——审查——批复——实现”。这种模式的优点在于充分利用了既有的行政机关上下级层级体系，缺点是受到当前行政层级较多、行政机关效率低下等问题的困扰，其信息传递的扭曲、等待中央批复的时间漫长、中央下拨利益被层层截留问题较为严重等。而中国共产党各级组织之间形成的利益表达途径的存在很大程度上则具有“中国特色”。这主要是基于“共产党作为执政党而产生的党的上下级关系与纵向府际关系的制度性耦合”[④]而产生的。从当前的各地方事务管理情况看来，各级党委仍然处于中央与地方各级权力的首位。因此，地方利益的诉求就有可能通过党组织内部上下级领导关系来不断上传，并获得中央党委的积极回应。事实上，在党组织内部实现地方利益表达，能够规避在政治体制（尤其是行政体制）内上传所面临的一系列制度和法律困境，很大程度上更适于利益表达效率的实现。当然，这种利益表达是基于党委在中央及各级地方的实际地位所决定的，而这种实际地位的形成，却又不得不面对法律甚至党章等一系列规范性文件的审视与诘问。因此，这种貌似颇为有效的地方利益表达途径，也就存在着合法性的瑕疵，更遑论对“中央与地方关系法治化”理念的贯彻了。
第二，地方性政策、法律规范的制定程序。一方面，长期以来，我国国家政策在全国范围内的实现，就是通过中央制定指导性方针及政策框架，而各级地方根据自身实际制定细化的实施政策来实现的。可见，地方在政策制定层面具有极大的权力空间。另一方面，根据《立法法》第四章的规定，相关地方也有着较为宽泛的地方立法权。可见，各级地方可以充分利用自己所享有的政策制定权和地方立法权来确保自己的利益需求，并通过相关政策和法规向上报批以及颁布实施的程序实现地方利益的表达。当然，法律和既有政治体制对于地方制定政策和法律的权力仍然规定了较为严重的审批、备案、监督等程序，因此地方通过制定政策和法律表达本地利益的方式仍受到极大的制约。相比较而言，另一种方式同样也能够实现地方利益表达的效果——虽然地方政策不能与中央政策相违背，而《立法法》第63条也规定了地方立法不能同上级立法产生冲突，但是由于中央政策和立法往往具有抽象性，这使得地方在对政策和法律规范进行细化的过程中，能够尽可能多地将相关要求向着于自身利益有利的方面进行解释和细化，最终形成了现今普遍存在的“镜像效应”。“镜像效应”在本质上是由于当前政策、法律制定和实施领域中自上而下地压力型体制与地方利益无充分有效的表达方式综合作用的结果，在表面上符合制度规定，在实质上有违法治精神，在实践中却的确起到了表达地方利益的效果。因此，对于这样一种长期以来逐渐形成的现象，要将其还原到我国尚处于社会转型期、各方面制度尚不健全的大背景之下进行评估，似不应轻易否定，而是要逐渐地加以引导，最终通过制度的根本完善而加以改良。当然，通过地方政策制定和立法进行地方利益表达更为激进的方式，在于直接出台同中央政策和立法相违背的有关规定，这种方式无疑已经完全背离了法制的要求，在实践中是务必要加以杜绝。
第三，每年全国人民代表大会期间地方代表团的提案以及同中央主管领导的讨论。每年三月，全国人民代表大会代表都要齐聚北京召开全国人民代表大会，听取并审议上一年度各国家机关的工作报告，确定新一年度的各项国家大事的基调。而根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，参加全国人民代表大会的代表是以省、自治区、直辖市以及中国人民解放军为单位选举产生的，其代表个人意志的背后实际上是代表了其来自的省级区域的地方利益。而省级代表又是由下辖各地的人民代表大会间接选举产生的，也就是说，每个全国人大代表不但代表了其所来自的省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的地方利益，更能够代表其被直接选举产生的不社区的是、市辖区、县、自治县、乡、民族乡和镇的地方利益。[⑤]因此，各级地方利益就得以凝结在全国人大代表的提案和意见中直接到达北京，集中向中央反映。而每年人大期间，中央领导人参加各代表团分组讨论的制度，使得这种地方利益表达更具有直接性。通过人大制度反映地方利益，其优势在于直接、高效，能够实现越级的地方利益表达，避免了层级众多导致的效率低下问题；而由于目前我国人大、人大代表的实际地位，通过这种进行地方利益表达所获得的有效回应也较为有限。
第四，其他途径。除了以上三种“制度内”的地方利益表达方式之外，在漫长的制度实践中，还出现了一些“制度外”的地方利益表达方式。前段时间引起坊间热议的驻京办问题就是其中的典型。对于此，笔者将在下文中作专门的阐述，此处不赘。
（二）地方人民利益的独特表达——上访
上访的根本法依据在于我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”而2005年5月1日起施行的《信访条例》亦对上访行为做了集中规制。本文语境中的上访，特指地方人民利益由于被地方政府利益所侵害或缺乏足够的利益表途径能的情况下，直接到相应的中央国家机关进行上访的情形。
上访的初衷在于对各级国家机关进行有效的监督，但在诸多进京上访的背后可以发现，民主监督似乎逐渐沦为上访的派生价值，而上访的核心意义却已经演化为地方人民利益的表达。造成这一现象的原因有三。第一，地方人民的利益表达缺乏有效机制。长期以来，我国一致认为既然地方政府代表本地方广大人民，那么地方政府利益同地方人民的利益不过是一枚硬币的两个方面，本质上是一致的。因此，即使是在广义的地方利益表达机制相对贫乏的情况下，有限的利益表达途径也是以地方政府的利益表达为主。这就使得地方人民的利益表达在地方利益表达体制中被不断边缘化，不具备话语权的尴尬只能导致其在体制内集体“失声”。第二，地方政府利益同地方人民利益之间的张力逐渐扩大。依前文分析，倘若地方政府利益同地方人民利益在本质上确实一致，那么仍然可以实现对地方人民利益的有效保障。但是，在新的历史时期，地方政府和地方人民作为两个不同主体的人格相对独立性逐渐确立，使得这两种利益产生了诸多分歧。地方政府为了财政创收大量卖地而导致的强制拆迁问题，为了GDP增长而强行引入有损本地人民根本利益的投资项目，为了一小部分人的利益而导致各地有关根本民生的重大工程弊案层出不穷等，都是这两种利益在现实中出现极大分歧的真实写照。第三，市民社会的逐步觉醒及法治理念的不断深化。虽然在利益需求上与地方政府利益存在差异，但在传统的畏官、畏讼等思想影响下，地方人民尚难以同地方政府产生直接的利益冲突。但是，随着市民社会的逐步觉醒及法治理念的不断深化，地方人民要求突破当地政府设置的藩篱进行利益表达的诉求也愈发强烈，这也就导致了进京上访案件的不断增加。
面对地方群众通过进京上访进行利益表达的现象愈演愈烈，地方政府普遍采取了不惜通过高压手段进行掩饰的做法。因为“越级”上访使得传统上对基层问题通过行政科层体制进行层层化解的模式被极大虚置，而将地方问题直接暴露给中央又无疑会影响当地政府的政绩形象。因此，对进京上访者进行围追堵截的各种手段“乱哄哄你方唱罢我登场”，地方政府同地方人民在利益需求上的对立最终演化为现实立场的对立，矛盾进一步加剧。于是就出现了进京上访者因为对地方政府敲诈勒索罪而定罪获刑[⑥]、上访者被地方政府斥为精神病而强行送入精神病院[⑦]、“非正常上访者”被处以劳动教养[⑧]等一系列法治之下的“怪现象”。更有甚者，北京一家名为安元鼎的保安公司由于长期受地方政府委托拦截、关押、遣返上访群众，一朝东窗事发，被推到了公共舆论的风头浪尖。
诚然，造成“非正常上访”的原因多种多样，除了地方两大利益之间的冲突和博弈之外，地方政府试图将矛盾就地掩饰的错误思想、法治理念的缺乏等等都在其中扮演了重要的角色。因此，单纯从实施制度上加以改良并不足以从本质上解决这类问题。实际上，其治标又治本的进路一方面在于监督体制的进一步完善，另一方面在于地方政府利益和地方人民利益上传的通畅和高效，而且中央对于地方利益的表达也能够给予及时、有效地反馈和回应。只有这样，才能从根本上解决地方群众频繁进京上访、而地方政府又对上访群众屡屡施以不合法对待的问题。
（三）驻京办：一个地方利益表达失范的特例
驻京办现象实质地方政府通过驻北京办事处来“游说”中央各部委来竞取中央包括财政在内的所有政策资源过程中所引发的一系列现象，俗称“跑步前进”，其本质是地方利益的表达。
驻京办建立之初，是在计划经济背景下，出于在中央和地方政府之间搭建沟通平台的考量。这时驻京办的主要职责有三，一是本地官员进京公干的下榻和接待；二是将中央的最新动向及时向本地方政府报告；三是代表本地方利益，对中央国家机关进行游说，以获得更多的政策及其他资源的支持。但是随着改革开放的深化和政治体制改革的推进，驻京办的职能发生了新的变化。其一，驻京办的核心事务转化为代表本地方向中央相关国家机关索取资源等各方面的支持。在分税制之后形成的一系列财政体制改革过程中，偏远、欠发达地区对中央财政转移支付的需求进一步加大，其驻京办在这方面的功能也就愈发凸显。其二，驻京办在原先单纯的“接待”的基础上，逐步直接或间接掌控了大量饭店、宾馆乃至娱乐场所等经营实体，政企不分现象严重，从而异化为具有“官员”和“商人”双重角色的复杂实体。这种角色的异化促使驻京办进一步“转型”，成为地方政府领导、中央国家机关领导间腐败、暗箱操作等违法乱纪现象的润滑剂和掩体，俨然成为地方官员拉拢中央官员的据点，沦为滋生腐败的温床。其三，驻京办由于常驻首都，比地方政府更熟悉中央国家机关的运行特点、作风以及特定的中央领导，因此在地方利益“表达——满足”的过程中，掌握了巨大的“人情”资源。这恰恰是“人治”的典型表现，同国家和时代所提倡的“法治”要求相去甚远。[⑨]
可见，驻京办现象是以地方利益表达的失范、无序为内核的制度怪胎，与彻底解决驻京办问题，就必须在地方利益表达制度的构建和规范化方面做足文章。然而遗憾的是，就2010年中央的对于驻京办的治理措施而言，国家对于驻京办现象本质的认识仍具有一定偏差。单纯的严令撤销驻京办，只会导致各驻京办改头换面继续堂而皇之地存在；而禁止一切变相驻京办的存在，也只能在北京范围内产生一定的效果而已。现在出现的各地驻京办纷纷转移至京郊的河北省境内并“仍操旧业”的现象，就是有关政策“治标不治本”所导致的必然结果。
三、地方利益均衡刍议
在单一制体制下，地方利益的均衡是中央的应然职责之一。由于均衡地方利益是一套复杂、系统的工程，故限于篇幅，此处不对均衡地方利益的具体制度进行逐一梳理。仅就地方利益均衡问题中的三方面要点作一着重提示。
第一，地方利益的均衡，要求中央在关系地方利益的政策或法律规范实施的过程中，尽量保持一视同仁，既不能无根据地注重倾向于对某地方利益的格外关照，也不能对某地方的利益严重忽视。这就要求中央在为国家各方面管理（或曰治理）行为时，必须充分考量全国各地方的具体情况，一方面保证在相关举措的制定过程中杜绝明显的偏袒和歧视，另一方面保证在实施的过程中“一水持平”，避免偏颇。说到底，地方利益的均衡在中央层面本质上就是各方利益均衡的不断“维持——打破——重建”的过程。
第二，地方利益的均衡，还要求中央对于迫切需要优先发展的地方予以政策、资金等各方面资源的优惠供给，以促成该地方拉小同发达地区的发展差距，以在实质上实现各地的均衡发展。目前，已经有十余个地区的发展规划上升为国家级战略规划，其中绝大多数都体现出区域性优先的特征。如西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等。一方面，从实质上来说，由于重点支持策略追求的是是实质的地方利益均衡，因此它并不违背中央对各地利益要“一视同仁”的要求，反而是一种合理地差别对待。另一方面，从操作的层面来说，对特定地方利益的重点关怀除了应具有坚实的客观基础之外，还应当注意这种重点扶持只能作为保持地方利益均衡的纠偏性手段运用，既不能频繁使用，亦不能广泛使用。就目前而言，我国的这种“地方利益均衡的纠偏政策”存在被滥用的倾向，即东南西北不分差别地均予以重点支持，全国“撒胡椒面”——谁都被重点支持的必然结果只能是谁也无法得到重点支持。
第三，地方利益的均衡，还在于地方政府之间相互关系的良性运行。其一，地方政府间尽最大努力裁撤行政分割带来的壁垒，互通有无，促进各种资源要素的自由流通，以实现共同的发展。共同发展本身，就是各地方利益均衡客观实现的重要面向。其二，较发达的地区对于欠发达的地区进行对口支援，以先进带动后进，最终共同实现地方利益的均衡化。目前，第一种模式主要体现在区域经济一体化的大潮之中，各地政府纷纷签订区域性行政协议，促进行政区域向经济区域的自然回归；第二种模式主要体现在对口援疆、对口援藏等长期口支援以及应对突发灾害的即时对口支援中。如果说第一种模式的实现更多地源于地方政府对市场经济发展规律的自发适应的话，那么第二种模式的实现则主要仰仗于中央政府对于地方政府施加有效的调控和动员，这也是中央与地方关系同地方政府间关系实现耦合的重要前提。
注释:
项目来源：本文系熊文钊教授主持的2011年国家社会科学基金重点项目《中央与地方事权关系法律问题研究》（编号11AFX010）的阶段性成果。
[①] 行政诉讼法律关系就是这种对立状态的典型制度写照。
[②] 张紧跟：《当代中国政府间关系导论》，社会科学文献出版社2009年版，第90页。
[③] 名动一时的“厦门PX事件”就是这种现象的生动注脚。而在各地层出不穷的强制拆迁事件的背后，也存在这两种利益彼此对立的深刻背景。
[④] 郑毅：《法制背景下的对口援疆——以府际关系为视角》，载《甘肃政法学院学报》2010年第5期，第141页。
[⑤] 参见《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第2条、第5条。
[⑥] 曾有多家媒体报道了这样一个消息：过去两年，至少有4名农民因到北京反映诉求而被官方认定敲诈法院或政府，在河北省沧州市获刑。其中沧县（隶属沧州市）张官屯乡银子旺村村民陈同梅，2008年5月15日被从家中带走，一年后被判刑5年，罪名是“敲诈勒索”。参见钟和文：《农民上访怎么成了敲诈政府？》，《刊授党校》2010年第5期，第21页。
[⑦] 另据报道，因对镇土管所处理宅基地纠纷不满，残疾人张桂枝将大刘镇镇政府告上法庭。在多年的诉讼和上访中，张桂枝和其代理人徐林东屡遭毒打、禁闭、拘留。大刘镇镇政府多次申请,要将张桂枝和徐林东劳动教养，但没有得到批准，最后竟然花公款将二人强行送入精神病院。其中张桂枝在精神病院被关了一年多，徐林东被关了六年多。参见张贤达：《上访者等于精神病？》，《西部大开发》2010年第5期，第82页。
[⑧] 2010年，根据深圳市委35次常委会议有关精神，深圳市中级人民法院、市检察院、市公安局、市司法局于近日联合发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》（以下简称《通知》），开始对全市的信访秩序进行严格规范。《通知》列出了14种“非正常”上访行为，对非正常上访行为将承担何种法律后果也做了具体规定：对首次非正常上访的人员经劝诫告知后再次非正常上访，予以警告处罚；对两次非正常上访的人员经警告处罚后再次进行非正常上访的，予以行政拘留处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。而对曾因非正常上访行为被拘留过，再次进行非正常上访，符合劳动教养条件的，依照《劳动教养试行办法》予以劳动教养；对个人和群体非正常上访中组织、鼓动、策划等首要分子及主要参加者，依法从重处罚。笔者曾在网络上对此进行了初步评析，参见郑毅：《上访与劳动教养的“非正常”耦合》，中国民商法律网2009年11月13日，http://civillaw.com.cn/article/default.asp?id=46849。
[⑨] 有学者曾对这一现象进行了颇为深入的分析，参见于江：《重塑驻京办——以地方公共利益表达机制再造 为切入》，载《聚焦“中国特色”：首届全国知名高校博士生法政论坛优秀论文集》，2010年4月，第1-8页。
作者简介：郑毅（1983.4-），福建福州人，中央民族大学法学院博士研究生，法治政府与地方制度研究中心助理研究员。
文章来源：《行政论坛》2012年第2期。请以正式发表版本为准。
