摘 要：随着我国社会结构的变迁，传统的一元利益框架已被逐渐突破，社会多元利益的格局正悄然形成。在多元利益的宏观背景下，地方各种利益主体地位凸显，为了实现自己的利益诉求，地方各级政府积极通过立法等形式进行扩权，为其在政策、资源、项目、人才等方面与中央政府激烈竞争提供合法的外衣，这是中央与地方争议变迁的根本所在。中央与地方争议所暴露出来的问题，迫切要求在中央与地方关系上有新的解决思路。解决中央与地方的争议，不能就事论事，而是需要一套系统思维。具体说来，就是以中央与地方的法律分权为基础，建立健全中央与地方争议解决的责任追究制度，以促进中央与地方关系随着市场经济的发展和民主政治的进步而走向科学化、制度化和规范化。
关键词： 中央； 地方； 权限； 能源矿产； 行政分权； 法律分权
中央与地方的争议，历来是中央与地方关系的核心问题之一。这种争议背后折射出社会结构变迁带给中国的伟大变革，是历史发展给中国行政体制改革带来的难以回避的阵痛。西谚云：“上帝的权力归上帝，恺撒的权力归恺撒”，依此思路，“中央的权力归中央，地方的权力归地方”。然而，在中央与地方迷宫般的命题中，绝非非此即彼的逻辑关系。事实上，中央与地方的争议反映的不仅是中央与地方静态的权力划分关系，更是多元利益背景下中央与地方命令与服从、竞争与合作、博弈与妥协多方位的动态变化趋势。因而，如何协调两者的关系，合理化解两者之间的争议，找到破解难题的“阿丽阿德尼线”，对于全面推进依法行政、建设法治政府、促进现代化建设无疑具有非比寻常的意义。然而，目前中央与地方权限领域中的问题错综复杂、法律缺位现象严重、传统治理模式失灵，再加之多元利益背景的影响，使得中央与地方争议这一关键领域不仅成为公共管理的顽症，更成为国家法治化进程中的瓶颈。需要明确的是，造成中央与地方关系冲突的深层次原因是利益因素的影响，对利益的一味追求，加上现行体制的不完善，导致中央与地方矛盾冲突不断。而中央与地方争议正是双方利益博弈最为重要表象之一，争议与利益冲突是互为表里，相辅相成的。因而我们希望通过分析中央与地方争议，以实现由表及里，由外到内的研究效果，希望能以此逐步探究中央与地方关系的核心实质。本文所讨论的中央与地方争议，主要是指行政权力和利益方面的争议。
一、中央与地方权限争议的背景： 多元利益格局的形成
随着我国社会结构的变迁，传统的一元利益框架已被逐渐突破，社会多元利益的格局正悄然形成。在多元利益的宏观背景下，地方各种利益主体地位凸显，为了实现自己的利益诉求，地方各级政府积极通过立法的形式进行扩权，为其在政策、资源、项目、人才等方面与中央政府激烈竞争提供合法的外衣。地方立法中的“部门利益法律化”就是这种利益博弈的集中体现形式。在地方立法中产生部门利益法律化的现象，本质上是由于地方利益集团的不正当利益驱动所致。德国法学家耶林曾指出：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”［1］根据他的观点，法律在很大程度上是立法者为了有意识地达到某个特定目的而制定的。当地方利益集团产生利益追求或既存利益需要合法庇护时，地方立法便成了其有意识寻找的理想手段。这里所提及的地方立法中的部门利益法律化是指，地方立法主体通过制定地方性法规、规章等，将其自身或者其他利益团体的不适当的利益追求以法律形式予以固定或实现的过程。部门利益法律化主要的表现形式包括：
第一，以法扩权，追求权力最大化。以法扩权，即以立法的形式先行“圈地”，将立法作为自身权力膨胀的依托和凭借，过多地考虑如何强化本部门的管理权限，有权必争，如争审批权、许可权、收费权、处罚权等等，从而追求部门权力最大化、部门利益最大化。在此过程中，地方立法主体甚至不顾下位法与上位法的冲突，擅自规定各种罚款、收费、摊派项目等。
第二，淡化义务，权力责任失衡化。地方立法在以法扩权的同时，往往忽略了对公民合法权益的保护，忽略了对自身权力的规范与制约，往往规定公民禁止性规范多，而对自己责任规范较模糊和淡化［2］，这就导致了权责不统一，权力与责任的失衡。这种失衡的直接结果是，公民的权利在与利益部门的利益产生冲突时难以得到保障。权力与责任失衡的另一个后果是，一些部门的工作人员在工作中考虑更多的是自己的好处，而少了责任与义务。
第三，介入市场，地方保护扩大化。地方利益部门为了使自己的利益最大化，往往通过地方立法介入市场活动，设立不必要的市场准入壁垒，实行地方保护主义；
甚至还“与市场主体如公营性公司、政策性公司形成力量强大的行政垄断。例如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、部门保护，等等”［3］。这种行为为地方政府和地方企业排斥外来势力、获取不公平竞争待遇提供了合法的外衣。
第四，权力垄断，权限划分无序化。将本属多个部门分权管辖的事项据为己管，侵占其他相关部门的权力，并以地方立法形式将这种行为合法化。由于行政管理权限的交叉，对同一事项，有可能多个部门均有管理之权，但某个部门通过立法，完全排除其他部门之权，造成了权力垄断，同时也导致各部门权限划分随意、无序，为部门之间的权限争议埋下了隐患。
随着中国地方经济发展的不平衡加剧以及地方利益多元化的深化，中央与地方在立法权上的明争暗夺、讨价还价依然会继续，建立中央与地方合理的立法权分配机制实属当务之急。因此，必须加强中央与地方立法对话，通过交流促使中央与地方在立法上将冲突降到最低点，实现集权与分权之间的相对平衡。
二、中央与地方权限争议的直接动因： 地方立法权扩张
有学者认为，近 20 年来地方立法权呈现扩张趋势，这种扩张具有一定的层次性： 一方面，从我国立法权体系的角度看，相对于中央立法权，地方立法权是逐步扩大的；另一方面，在地方立法内部，相对于地方人大立法，地方政府立法也表现出了扩张的态势［4］(p166)。同时，我国的地方立法在权力主体、数量、调整内容和制定权等方面都呈现膨胀趋势。这种多层次、全方位的扩张趋势，直接引起了立法领域的多方冲突，而中央与地方的立法权限冲突正是其中之一。因而研究地方立法权扩张的原因，实属中央与地方的立法权限争议问题所不可回避的一个重点，我们认为有以下几个因素应当予以重点关注：
首先，我国现行立法中中央与地方立法的边界过于笼统，缺乏明确的界定。我国《立法法》第64条规定，为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，以及属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，可以由地方性法规作出规定。这种不明确列举地方立法权范围、不严格限制地方立法权的做法，使得所谓的“地方性事务”变得弹性过大，为地方政府在权力的“灰色地带”寻找扩权提供了机会。比如说，地方政府完全可以对“地方性事务”作利己解释，当这种解释与中央意志发生分歧时，必然会导致地方立法权与中央立法权产生冲突。类似的《立法法》第8 条对“下列事项只能制定法律”、第 73 条第 2款对“本行政区域的具体行政管理事项可以制定地方政府规章”等规定，都对央地立法权限划分不清，严重脱离了现实情况，从而助长了地方立法权力扩张和对中央立法权侵犯的有恃无恐。
其次，市场经济下地方利益凸显是造成地方立法权扩张的又一诱因。从经济学的角度看，作为市场经济体制的重要主体，地方政府会以理性“经济人”的身份出现。为了在市场竞争中取得胜利，为地方争取到尽可能多的资金支持、项目资源等，地方政府必然运用最安全、最有效的保护方式———法律规则，来赢取并保护其利益所得。“不同法律的供求状况不同，以及法律规范在不同地区、行业、组织中的不同规定，实际上就是法律权利围绕不同主体所形成的不同关系组合。地方政府和地方立法机构从中央获取更多特许权和政策优惠，其实质也是一种权力博弈。”［5］
第三，WTO 规则为地方立法权扩张提供了发展机遇［4］( p220 －223)。在加入 WTO 的国际背景下，中国的地方获得了更多的自主权。WTO规则要求给予地方政府和地方企业更多的自主权，充分调动和发挥地方的积极性，从而使它们能够通过合理竞争和灵活机制顺利进入国际市场，并通过地方立法建立正当的竞争秩序，保护合理合法的各种利益。中央立法和地方立法都是国外判断中国是否履行世界贸易组织规则的因素，所以地方立法既要符合法律、行政法规，又要考虑到世界贸易组织的规则要求。
除上述原因外，地方立法的扩张趋势还肇因于紧急状态下地方性事务的复杂性、地方性事务的差异性、随政府职能调整而勃兴的行政、社会领域有限的理性和自治能力以及国外地方立法的扩张趋势等。因此，不应对地方立法的膨胀发展持绝对否定态度，而应该加以引导、疏通，保障其最大限度发挥积极作用。
三、中央与地方权限争议深层问题分析———以能源矿产争议为例
之所以单独对能源矿产争议进行分析研究，是因为能源矿产资源的开发在我国国民经济发展过程中具有十分重要的地位，从某种程度上能够决定中央和地方博弈的对比力量，深刻反映出中央与地方关系中深层次的问题，即地方利益崛起背景下中央与地方权限的冲突问题。而且，通过对矿产领域中央与地方权限的探究，我们可以清晰地发现中央与地方权限冲突的根源所在———社会转型对利益关系的影响。
( 一) 能源矿产争议的表现形式及其原因分析［6］
1． 能源矿产争议的表现形式
在我国，尽管矿产资源的所有权属于国家，但随着地方利益的觉醒，地方政府在能源矿产资源开发过程中也渴望分得一杯羹，这就导致中央与地方在该领域出现了激烈的矛盾与冲突。这一矛盾与冲突主要体现在以下几个方面：一是中央企业与地方企业在勘察、开采方面的权限冲突。二是中央政府与地方政府及其主管部门在矿产资源开发过程中监督管理权限的冲突。三是隐蔽在以上冲突背后的中央与地方在经济发展、利益分配、安全生产、环境保护等方面的权限冲突，这其中也涉及地方人民群众生存权、发展权与国家矿产资源所有、勘察、开发等权限的冲突。
2． 能源矿产争议的原因
能源矿产争议领域矛盾频发、问题严重，既有制度方面的纰漏，也有传统和环境因素的影响。我们对该问题也进行了一定的探究，认为以下几方面的因素不容忽视：一是利益因素的诱导所致。对中央企业在地方矿区的开发活动，中央和地方实际上有各自的算盘。在中央政府和中央企业看来，它们代表全国人民的利益，代表全国人民行使位于国家某一个地方的矿产资源所有权；目前的开发活动和利益分配模式是这种代表权的具体体现。而对于地方来说，由于目前财税体制下地方从这些矿产资源中获利的比例较低，它们并不愿意中央企业从本地区一次性廉价输出能源产品，而是希望能在本地区进行高附加值的能源利用和深加工。而中央企业基本不会考虑地方的这些规划或要求，甚至一些石油、天然气产区想多争取一些油气指标都十分困难。此外，中央企业一般在开采或生产方面都实现了自动化，对地方用人很少，因而对地方的就业和繁荣贡献程度不高；而地方企业由于技术水平和设备的限制，则可以吸纳大量劳动力就业，成为地方群众致富的重要途径［6］。所以，利益的矛盾必然导致中央与地方权限冲突的加剧。二是中央对传统治理手段的依赖。在对中央与地方之间权限冲突的处理上，中央政府过分依赖传统的治理手段，如行政控制手段和人事控制手段的过分运用。然而，随着市场经济的发展，地方政府独立的利益主体地位愈加凸显，传统的“效忠服从”、“下级服从上级、地方服从全局”的治理观念已经缺乏生长的土壤。只有充分尊重地方政府的利益诉求，采用平等协商等多元手段才能更好地解决纠纷、化解矛盾。三是权限划分制度不到位。计划体制下，我国能源矿产开发实行的是以各专门工业部———如煤炭工业部、石油工业部、核工业部等———为主导，地质矿产部等有关部门配合的管理模式。在向市场经济体制转型的过程中，各专门工业部门被撤销，相关职能、权限划分到其他部门。由于处于转轨阶段，职能转变、权力配置等改革的不到位加剧了能源矿产开发管理方面的矛盾。另外，职责分工过于分散也使得政府在一些重大的政策和战略问题上缺乏深入研究和统一协调。以煤炭行业为例，有人把当前煤炭管理的现状戏称为“九龙治煤”：国有煤炭企业负责人由国资委或组织部管，社保劳资由劳动保障部门管，财务上由财政部门管，资源由国土资源部门管理，安全监察由煤矿安全监察机构管理等等［7］。这种治煤的制度现状，必然造成权限不清、争议层出。可见，权力不但要做到划分，还要做到明确的划分。
( 二) 能源争议引发的后果———以国有自然资源物权制度为视角［8］
中央与地方能源争议以国有自然资源物权制度的积弊尤甚，因而我们以此为分析视角探讨能源争议领域中的问题。我国国有自然资源物权制度从计划经济时代发展而来，带有浓厚的计划经济体制的烙印。但改革开放以来，随着经济社会发展压力的增大，全社会对自然资源需求的增加，围绕着自然资源配置以及相关的利益分配问题，各类主体的矛盾和冲突也日益明显，已经成为制约经济社会发展，甚至影响安定团结的重大问题。在中央与地方关系领域，国有自然资源物权制度主要存在以下问题：
第一，国有自然资源开发利用过程中利益分配不公平。中央对地方利益重视不够，地方收益不多。长期以来，作为大型自然资源开发的投资者和中央政府的代表，中央企业从资源产区低廉地输出大量资源，而作为自然资源产地的政府和人民群众却从中收益不大，一些地方甚至还背上沉重的包袱。以油气资源税为例，尽管我国目前海洋油气资源税归中央，陆上油气资源税为地方税，收归地方财政。但实际上油气资源税单位税额在总体上很低，使得资源产地的收益过低，不利于地方发展，也导致了非法开采油气资源、矿业秩序混乱现象的孳生。
第二，中央政令不畅通。在经济社会不断发展的同时，中央与地方的关系也发生了微妙的变化。尽管地方与中央在政治上和意识形态上依然保持高度一致，但在具体的行政管理领域却往往是“上有政策、下有对策”。
在自然资源开发领域，地方保护主义显得较为突出。越来越多的地方政府开始向中央发起挑战。在这种挑战中，地方政府和企业似乎成为利益共同体，争夺只有中央企业才能享有的资源开采权。除了地方政府、企业与中央企业就大片未开发矿区展开大规模争夺外，一些地方也开始介入中央企业开采后留下的低品位矿藏。比如，2005年，新疆昌吉回族自治州下属的阜康市和吉木萨尔县政府就通过招标，将中石油新疆油田公司由于开采成本高、效率低下等原因在其所辖区域内留下的 500多口低渗透度和低丰度油田，交给民间资本承包利用。得知此事的中石油新疆油田公司随即向新疆维吾尔自治区政府和中石油总部汇报，在上级政府的干预下，地方企业的一系列开采活动被叫停；而与此同时，已投入巨额资金的私营企业也做好了起诉地方政府和新疆油田公司的准备［9］。一些地方政府在地方大中小企业甚至个人的乱采滥挖、环境破坏等问题上严重不作为，中央的三令五申遭到了地方的强烈抵制。
第三，浪费污染严重、腐败孳生。目前我国在自然资源开发、流转等过程中的浪费、污染现象比较严重。一些不具备相应开采资质的企业在开发自然资源过程中，由于生产工艺、技术等的落后造成了资源的浪费和流失。一些企业在把矿产资源开发完后留下大量矿山、矿井垃圾扬长而去，给周边地区的土地、空气、水源等造成了永久性污染而不履行相应的治理、补偿责任。而地方政府由于利益、资金或其他因素没有有效履行监管职能，也加剧了资源浪费、流失和污染的严重程度。
此外，在自然资源的开发、流转、配置等过程中，行政权力发挥了主导作用。利益关系的提升加上监督机制的缺失，为政府机关及其工作人员的寻租创造了条件。官商勾结、权钱交易等成为近年来反腐败斗争的重点。比如，在煤炭生产领域，一些政府官员要么在小煤矿入股，谋取非法利益；要么暗中自办或者庇护亲属违法开办煤矿企业； 要么违法违规滥用审批权限，纵容包庇煤矿的违法生产经营； 要么接受矿主贿赂，包庇隐瞒安全生产事故；等等。而在农村土地领域，一些基层官员的腐败和渎职也侵害了农民权益，成为农村不稳定的重要因素。
四、中央与地方争议解决的改革思路： 建立法律分权基础上的责任追究机制
中央和地方的争议解决是一个系统的工程，包括事前的预防机制、事中的解决机制和最后的责任追究机制，这三个阶段是一个承继的关系。法律分权模式就是这套系统思维和制度框架的基础性环节。法律分权模式，是建立在法治理念、法律规则和法律制度基础上，强调中央与地方各自的权利、义务和责任，并以立法、行政、司法等途径为基本手段的全方位、多层次、立体化的中央与地方分权模式。该模式主张法律权威的实现是中央与地方分权的基本要求，权力配置和调整的一切手段都要有法律上的理由，也受到法律的规范和保障［10］。法律分权取代行政分权是有效解决中央与地方争议的基本前提，不但能够避免以往中央动辄以维护中央权威的名义任意调整中央与地方的权力边界，也可以防止地方在利益随时都有可能变动的情况下做出短视的非理性行为。在中央与地方实现法律分权的基础上，中央与地方争议的解决也要采用法律手段进行，这主要依赖于中央与地方争议的法律解决机制，但以法律手段解决中央和地方的争议也只是为争议的解决提供了路径和平台。要使争议最终得到平息，还有一个过程，那就是责任的追究和落实，这是整个争议解决过程的最后落脚点。
( 一) 对现有中央和地方争议的责任追究机制的分析
“责任政府”、“政府责任”是近年来理论研究中的一个热点。党的十八大报告中明确指出，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，“健全质询、问责、引咎辞职、罢免等制度”。但是繁荣的背后却有很多被遗忘的角落，中央和地方争议的责任追究机制似乎就很少有人涉及。理论研究的不足，造成了实践中的一些特点。
1．责任主体的认定比较困难。“责任政治最终归结为对责任问题的追究，也就是出现错误或失误时，找出责任人，让其对错误和失误承担责任。”［11］目前中央和地方争议的责任追究运行不畅，一个突出表现就是找不到“该打屁股的人”。
首先，权限划分不明造成责任主体认定困难。“我国目前的地方制度可以概括为有限行政分权制，即地方作为国家的分治区存在，没有独立的法律地位，但又有一定程度的分权，只是地方分权不充分，并缺乏法律保障。”［12］在行政分权体制下，中央和地方的“职权同构”现象比较严重，哪些权力属于中央、哪些权力又是地方专有的没有得到明确，这就给责任主体的认定带来了巨大困难，因为责任和权力是一对孪生兄弟，有权必有责，责任依权力设立，不明确的权限划分势必造成责任认定的困难。
其次，责任的“分担”色彩比较浓重。中央和地方争议的责任主体的认定可以界分为两个维度：一是以行政机关整体作为责任主体，比如地方政府侵犯了中央的权限，中央对整个地方政府的责任追究；二是对行政责任人的追究，各级政府、行政机关虽有管理公共事务的权力，却不具有执行公共权力的能力，其一切行为都需要拥有思想意识的政府公务人员代为执行，因此中央和地方争议的责任追究机制还体现在对有关官员责任的追究。目前普遍存在着集体责任分担个人责任，个人责任消弭集体责任的现象。首先是集体责任分担了个别责任，在追究责任时常常用政府或政府某一部门这种抽象而笼统的概念作为责任的主体，集体责任往往不了了之，无疑给个人责任提供了一个很好的保护伞。其次是个别责任消弭了集体责任，在行政法律关系中，责任的主体可以同时包括组织和个人。对个人责任的追究不能免除对集体责任的追究，而现实的情况往往是为了平息民愤，在一些有重大影响的案件中，找几个替罪羊以谢天下，集体责任并没有得到有效追究。
2．责任范围和承担方式复杂多样。实践中，中央和地方的责任形式有多种，包括行政监督责任、民事责任、刑事责任等法制化较高的责任形式，行政指导、劝诫等法制化程度较低的责任形式，以及政治责任等法律责任以外的其他责任形式。比如，就中央和地方争议中的官员责任来说，虽然我国宪法、法律并未确立起中央对地方官员在特定情形下的处分、罢免机制。但在实践中，经常通过党政机制来罢免、任命有关政府领导。如中央直接管理省级领导干部的考察、提拔、任免、审查等事项；在紧急情况下，中央直接决定省级政府主要领导干部的代理人选； 中央批准地方的代理领导职务。
3．责任追究的虚化。实体上的责任形式的落实离不开责任追究机制的完善，而责任追究机制的缺失正是我国中央和地方争议解决责任体系构建的难点和症结所在。现有法律中也规定了不少体现责任政府的制度。但这些制度基本上处于“沉睡”状态，在实践中很少发挥作用，还没有实现从“制度形式”到“制度规范”的转变。责任是否追究、责任的强度、形式和追究程序都具有很强的个别性、盖然性。比如，上文所说的中央对地方官员在特定情形下的处分、罢免机制，在我国尚未制度化，经常通过党政方式罢免各级政府领导、官员，这种机制与法律机制相比缺少常态性，程序设计也不完善。其次是责任追究的不完整性。责任追究是一个完整的体系，既包括内部追究也包括外部追究，责任承担方式也有轻重之分。我国目前的实践，一方面，比较重视行政监察等内部责任追究方式，外部追究方式的作用没有充分发挥出来；另一方面，责任承担方式的选择上，往往避重就轻，即使采用比较重的责任承担方式，往往也是为了在极个别情况下起到警示作用。
总的来说，目前中央和地方争议的责任领域，理论研究比较缺乏，实践的效果也不理想：表现在责任主体无法认定，责任种类和方式尚未制度化、体系化，责任追究机制运行不畅等方面。这也造成了，目前，一方面中央可以随意干涉地方事务，某些地方合法利益得不到有效保障；另一方面又存在某种意义上的“弱中央，强地方”的情况，中央政令不通，地方以对策消减中央政策的权威。
( 二) 改革思路： 完善中央和地方争议的责任追究机制
1．明确中央和地方争议的责任主体。首先，中央和地方都是当然的责任主体，既包括中央对地方承担责任，也包括地方对中央应承担的责任。长期以来，第一种责任并没有得到理论和实践的承认：
我国是单一制国家，地方的权限从本质上来说就来源于中央的授权，中央可以随时改变、收回其授予地方的权利。因此只存在地方越权、滥用被授予的权力的情形，谈不上中央对地方权力的侵犯；
争议的解决可以简化为“地方服从中央，下级服从上级”。但是市场经济把各级政府推到了竞争的前台，在促进当地经济发展、提供公共服务、解决就业等过程中，各级政府逐渐形成了自己的利益，多元利益格局日见雏形，中央政府和地方政府不再如人们想象的铁板一块，一些强势地方已经敢于跟中央叫板，在“上有政策，下有对策”的博弈下，有人甚至说“政令出不了中南海”。我们认为，在坚持中央统一领导、宏观调控的前提下，地方的某些利益应该得到法律的确认，中央对这些利益的侵犯需要承担相应的责任，这是通过法律途径解决中央和地方争议的应有之义。同样，地方政府侵犯了中央的权限和合法利益时，也应当承担相应的责任，这是坚持“全国一盘棋”的内在要求。
其次，责任的主体不仅包括各级政府机关还应当包括相关公务人员。目前“集体责任分担个别责任，个别责任消弭集体责任”所导致的责任虚化的问题必须得到解决。中央和地方争议的责任首先是集体责任，即中央政府或地方政府的责任，尤其是目前以集体决策为主的情况下，如何落实集体责任是问题解决的关键。而集体责任并不免除个人责任，尤其是对相关的领导人员、高级公务人员责任的追究。比如在地方保护主义思想的作祟下，某地方滥用职权，侵犯了中央的权力，这时作为一级政府的地方固然要承担相应的责任，地方的领导人员，尤其是直接的负责人员也难辞其咎，也应该为其过错承担相应的责任。
当然，责任主体的认定需要建立在权限划分明确的基础上，即以法律分权为前提，只有明确了双方的权力界限和责任范围，才能谈及责任的认定和落实。
2．建立健全责任追究的主体。我国现有的问责主体包括执政党的问责、民主党派的问责、国家权力机关的问责、司法机关的问责、行政机关的问责、公民与社会团体的问责、社会媒体等舆论问责。根据主体的内在关系不同可以分为同体问责和异体问责。中央和地方争议的责任追究主要是同体问责，即组织系统内部的问责。这种问责体制有其优点，比如高效、专业、易执行、易常态化，而弊端主要是缺乏公正性、程序不完善，等等。国外，比如日本和德国特别强调异体问责的作用，日本的中央地方纷争处理委员会争议解决和责任追究机制、德国的联邦宪法法院责任追究机制是异体问责制的代表。从公正性、独立性、民主性的角度，我国应当加强异体问责的研究和实践，在完善现有的行政机关问责的基础上，尤其要重视人大的问责、司法机关的问责、社会舆论和新闻媒体问责的作用。
3．完善责任追究的法律程序。中央和地方的争议解决，离不开程序制度的完善。“缺乏程序要件的法制是难以协调运行的，如果在没有程序的前提下推行法制，其结果也只能是‘法制’存而‘法治’亡。重视法律程序并在一定条件下把价值追求转化为程序问题来处理，应当成为中国法制建设乃至社会发展的首要选择。”［13］
中央和地方的责任追究程序设计要解决以下几个问题：一是公正性的问题。按照程序公正性的一般要求，任何人不得做自己案件的法官，在做出不利处分前要听取各方的陈述、申辩。异体问责从追究主体的角度解决中央和地方责任追究的公正性，而通过追究过程中的程序设计是保障公正的另一个重要方面，相关制度如回避、听证、说明理由等制度的作用应该得到重视。二是公开性的问题。如上所述，目前组织系统内的问责是中央和地方争议责任追究的主要方式，而内部问责的一大弊端就是不公开，“阳光是最好的防腐剂”，在法律、法规允许的范围内，内部问责需要公开，包括依据的公开、决策的公开、结果的公开、追责方式的公开，等等。三是平等性的问题。中央和地方在实体权利上是不可能平等的，尤其在单一制国家，地方的大部分权力都是中央授予的。实体上的不平等并不能否定程序上的平等，中央和地方在争议解决和问责过程中的程序权利是对等的，否则所谓的法律解决模式便无存在的必要和可能。
4．重视责任追究的法制化建设。中央和地方的责任追究必须纳入法制化轨道，依法行政首先要建立政府运行规则，政府间的关系要建立在法律规则之上，政府间的冲突也要采用法律手段解决。法治政府的内涵非常丰富，而中央和地方关系和争议解决的法治化是衡量法治政府的基本标准之一。我国在中央和地方争议的责任追究领域的法律制度仍十分缺乏，责任主体、责任形式、责任的追究都没有明确的法律依据。我们认为，中央和地方责任追究的法律依据是一个体系，涉及的法律包括《宪法》、《中央和地方关系法》、《立法法》、《行政诉讼法》、《国务院组织法》、《地方组织法》等几部中央和地方关系领域的核心大法。
5． 明确中央和地方争议解决的责任形式。根据责任形式是否由法律明确规定，我们将中央和地方争议解决的责任形式分为法定责任承担形式和其他责任承担形式。
( 1) 法定责任形式
首先是撤销和变更。我国《宪法》第八十九条第十四项规定：“国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。”其次是处罚、罢免机制。我国宪法、法律没有明确规定中央对地方的处罚、罢免机制，但事实上，中央对地方的违法违规行为的处罚、罢免机制是存在的，如通报批评、责令辞职，等等。相比较而言，国外的制度更加发达，法国有“人事的监护权”(Tutelle sur les Per-sonnes)机制，即通过法律赋予中央政府停止甚至撤销某些地方首长职务或者解散地方议会的权力。再次有民事赔偿责任。比如，英国地方政府可根据普通民事侵权法提起侵权之诉，要求中央政府承担民事侵权责任［14］(p397－398)。从本质上来说，政府并没有自身的经济利益，其财政收入来源于人民的税收，其存在也是为了人民的公共利益，对政府的金钱惩罚只不过是把人民的税收“从左兜掏出，放在右兜”。但我们认为不论是中央政府还是地方政府已经存在了自身相对独立的经济利益，可以对其进行金钱惩罚，但数额的多寡还有待仔细讨论。最后是公务员的行政责任即行政处分。行政处分是指国家行政机关依照法律和有关规章对有隶属关系的公务员违反义务、纪律的行为或者是对尚不构成犯罪的轻微违法行为所给予的制裁措施。在中央和地方争议的责任追究过程中，对有关领导职务公务员可以适用罢免机制，但是对于非政策制定者的一般公务员，其承担的责任形式主要就是行政处分。
( 2) 其他责任形式
首先是政治责任。政治官员制定和推动公共政策( 表现为政策、法律、法规、规章、重大行政决策等)必须符合人民的意志与利益。如果政治官员决策失误或虽制订正确却未有效推动实施而有损于国家与人民利益，虽不一定违法( 甚至有时是依其制定之不合理的法规、规章办事的)，不受法律追究，却要承担政治责任。在国外，一般指经公民直接或间接选举产生的政府首脑及其所属的政务官对选民所承担的政治上的否定性后果。
其次是财政责任。财政责任手段的实质是通过赋予、剥夺地方政府所能取得利益的方式，改变地方政府行为的成本 －收益结构，确认并追究地方政府违法责任。财政责任是有效的违法责任承担方式之一。比如，在英国，通过财政转移支付方式影响地方［14］(p398)。日本也把财政监督作为中央地方争议责任承担的重要方式。在日本被称为“财政责任制度”。类似的做法还存在于我国台湾地区。
再次有政绩评价体系。其做法为将地方政府行为是否合法作为对地方政府及相关责任官员的重要评价要素，以有效拘束地方政府单纯追求个别方面增长的非理性冲动。典型如英国的经验做法。英国强制性要求地方政府采纳一项由中央决定和控制的绩效管理体制，即“最优值”(Best value，BV) 政治体制，在英国各地方政府范围内实行［15］。
参考文献略。来源：《探索》2013年1期
