【摘要】21世纪是社会飞速发展和重大危机并存的时代。人类社会的发展是不平衡的，与发达国家引领和主导的经济、法治和社会生活的进步相比，发展中国家并未真正进入新世纪的轨道；然而人类面临的危机却是世界性的。在这样的大环境下，中国法律制度必然要肩负起实现社会建设的现代化发展和解决全球发展带来的危机的双重任务。首先，政府推进型模式是我国法制建设可行有效的模式，法律制度本身应当具有社会回应性的品质；其次，要使法律制度建设富有成效，不仅要扩大立法的规模，还要加快立法的速度；最后，我国法制建设应以维护人权和生态权为价值核心，以社会法和环境法为立法重心，并参与到法律全球化进程中去。

【关键词】21世纪时代特征；法律制度；社会建设；规模和速度；价值和重心

引言：21世纪时代特征提出的法制建设问题

19世纪德国伟大的思想家和诗人海涅曾说，每一时代都有它的重大课题，解决了它就把人类社会向前推进一步。[1]站在新世纪的起点上展望未来，世界和中国所面临的重大课题是什么呢？如果说19世纪和20世纪是发展和扩张的时代，那么21世纪则将以社会飞速发展和重大危机并存、世界文明多元化和竞争并存为其时代特征。如果能够和谐地解决发展和危机、共存和竞争之间的关系，追求并实现社会和谐发展，也许是解开世纪课题的一把钥匙。

回顾20世纪百年历程，人类在两个方面取得了伟大的成就，同时在两个方面造成了灾难。[2]一个方面的成就是科学技术取得突飞猛进的发展，[3]这直接开拓了人类经济活动的新领域，人类从农业经济到工业经济，再进入信息知识经济；另一个方面的伟大成就是建立了现代市场经济体系，基本上形成了三种形式的市场经济模式，即英美模式、德日模式和中国的社会主义市场经济模式。20世纪人类遭受了两次巨大灾难，一是两次世界大战带来的灾难；另一个是人类生存环境遭受巨大的破坏，它不仅严重制约经济的发展，而且正在威胁人类的生存。

过去的成就缔造了未来的发展，但人类取得的成就不是全球化的，人类发展并不平衡。伴随着信息革命和市场经济体系的形成，人类文明进入新纪元，在经济、社会、文化乃至人们的生活方式等方面都发生着一系列根本变化。同时我们也要看到，这仅仅是世界文明发展的前沿、趋势和主流。这一主流代表了21世纪的时代特征之一，也就是以网络和信息革命为始端而带来的经济和社会空前快速的发展。但是这股潮流主要是由欧美发达国家为主体所引领和参与的。世界上还有许多欠发达国家和地区，虽然它们在时间上同样步入了21世纪，但在经济、科技、法制、社会发展方面并未真正实现21世纪的文明，它们仍然处于前现代的发展阶段，或者正努力追随这样的发展趋势而试图迈入新世纪的文明之殿。它们的科学技术仍然贫乏落后，市场经济体系尚需完善，法制和法治建设才刚起步，人们的生活水平和现代社会的文明程度亟待提升。也就是说，世界各国的发展具有各自不同的时间表，有的已经进入了新世纪的发展轨道，还有许多仍然落后于时代发展的进程。两者的差距不可谓不小，但也绝非不可逾越。因为世界正经历着全球化的浪潮，肇始于经济领域的全球化引发了包括法律在内的众多领域的全球化趋势。这一运动“可能是一首史诗，也可能是一场梦魇”， [4]它是一柄双刃剑，既可能将人类取得的各种成就迅速地普及于全球，也可能成为实质的西方中心主义或者美国中心主义，从而造成对弱势国家资源和人力的掠夺。问题的关键在于欠发达国家如何处理好在时间上已经进入21世纪，而实质上并未进入21世纪这两者不能同步的关系，找到解决社会建设和进步的有效途径，分享全球化带来的利益，逆转全球化带来的侵害。

近二百年工业化的社会发展模式表明，人类社会硬件系统日臻完善的代价是社会的软件系统出现严重危机。经济的发展一则引发了社会制度和结构上的种种问题，社会公正和普遍幸福并未实现，二则导致了人类生存环境和生态系统的全面恶化。通过韦伯所说的理性，世界被“除魅”，人类在科学技术的巨肩上赢得全新的社会发展之后却面临着“信仰危机”，但这只是就精神层面而言的，在“除魅”的过程中，人类还要应对自然和社会的“生存危机”。科学先驱爱因斯坦可能早已洞察了这一切，他曾说：“手段的完善和目标的混乱，似乎是—照我的见解—我们这时代的特征。如果我们真诚地并且热情地期望安全、幸福和一切人们的才能的自由发展，我们并不缺少去接近这种状态的手段。哪怕只有一小部分人愿为这样的目标努力，最后也会证明这些目标是高超的。”[5]手段日益完善和目标混乱之间的不和谐所造成的严重后果，不仅在整体上影响着人类的全局利益和长远利益，也影响了世界各国家、地区和民族的生存和发展。这一全球性问题亟待21世纪的人类去认真反思、对待和化解。也就是说，21世纪的问题和危机是发达国家和欠发达国家都必须共同面对的。由此欠发达国家的任务是双重的，既要解决本国社会建设的现代化发展问题，又要解决全球发展带来的危机问题。

在21世纪的时代特征下，社会愈加瞬息万变，要解决好发展和危机的双重社会建设任务，国家势必加强对经济、社会和环境等各领域的干预，这将导致法制在规模和功能上的扩张，法律制度日益成为社会建设不可缺少的重要内容和手段，成为社会组成结构和治理方式的一个必然选择。在这样的世界背景下，中国作为一个发展中国家，作为法治建设中国家，作为一个还没有真正步入21世纪文明发展前沿的后进国家，我们应当采取什么样的法制建设模式来迅速有效地缩小差距，尽早进入新世纪发展的前沿；我们所着力建设的法律制度本身又应当具有什么样的特点或品质；我们可以从哪些方面来开展有战略、有重点的法律制度建构以回应中国社会建设的需求。这些问题是值得人们反思和探索的。

我国法律制度对社会建设的回应之一：模式和品质

在时代和国情的背景之下，政府推进型模式是我国法制建设有效可行的模式。21世纪瞬息万变的世界使我们必须认真审视和平衡法律稳定性和变动性之间的关系。在日新月异的世界中维持法治，要求法律本身随着现实世界的改变而变化，因此21世纪的社会进程决定了法律的发展将呈现更多建构型特征，国家将成为法制建设的核心力量，政府在法制现代化进程中起主导作用。有学者认为，从世界历史进程看，有两种类型的法制现代化：一种是西方发达国家早期的自然演进型或社会演进型法制现代化；另一种是发展中国家目前正在进行的政府主导型或政府推进型的法制现代化。[6]事实上，西方发达国家在21世纪的背景下也大都注重政府在治理国家、发展经济和促进社会进步方面的主导作用，因为他们认为经济发展与社会进步需要一定的前瞻性和指导性。特别是在现代科技与经济快速发展、充满挑战的国际社会中，要快速地对变化着的新形势及其趋势做出反应，政府的洞察力及其相应的指导将起到关键性作用。[7]法制作为治理国家、发展经济和促进社会进步的内在要求和外部保障，也自然将更为依靠国家的力量来推进其制度的发展和变革，通过立法来自觉地、有计划地构建一种与变化中的社会建设需求相吻合的法律秩序模式。

中国的情形更是如此。尽管现代市民社会的日益成熟为我国的法律制度提供了丰富的营养和生长的基础，但是仅仅依靠市民社会自发机制远远无法满足现代法律制度发展和变革的需要。我国法制建设面临着改变落后局面和应对21世纪发展的双重挑战，任务十分艰巨。这就需要依靠一个现代的、理性化的、法治化的政制架构来推动法制的发展，要求国家和政府来承担引导法律发展方向的责任。实际上，三十年来我国正是朝着这个方向努力实践并已取得重大成果和进展的。西方关心第三世界国家法律和发展的学者们也是如此看待中国的发展模式的。他们在与中国的学术交流和对中国的法制实践援之以手的过程中，试图向我们展示制度主义立法理论和方法何以作为一种有效的向导，来指引在法律和法制秩序下，成功运用政府权力，实现对旧有的、继承而来的制度的有效转型。[8]也就是说，他们希望通过政府推进型的立法来循序改良和变革我国社会中存在着的落后、低效、不利于实现人民幸福和普遍正义的旧体制。

这里需要说明的是，法制建设的政府推进和市民社会的培育演进不是对立、矛盾或者相互分离、互为取代的关系，而是各有重点和倾斜，它们在法制和社会建设中各自扮演着不同角色和起着不同的作用，两者的良性互动往往相得益彰。在中国，理性且高效的政府推进模式有利于培育自主发展和充满活力的市民社会；而市民社会的成熟繁荣也将敦促国家在更高的价值和理念层次上推进法制建设。但无论如何，政府在社会和法制的现代化推进过程中，被赋予的主导角色和管理职能在本质上应当体现为一种服务理念，即为经济发展和社会进步创造一个良好的环境。在21世纪时代背景下，我国的法制建设应继续采取政府推进型模式。

首先，政府推进型模式符合21世纪社会建设对法律制度自身的形式特点提出的要求。法律在不同的社会有不同的表现形式，主要的有判例法和成文法的形式之分。21世纪将是制定法的时代，各国法律制度将以成文法占据绝对优势地位为特征，判例法将作为对成文法的一种适当补充和实际应用而协同发挥作用。实际上，这一特征在20世纪已经产生，在21世纪将继续这样的发展趋势。政府推进型的法制建设模式，主要就是以成文法的制定来构建法律体系和法律形式，这与21世纪高速发展的时代精神相吻合。从农业经济到工业经济再到知识经济的经济发展模式的变革表明，与古代社会平稳演进的发展方式相区别，现代社会已经进入高速发展的阶段，基于信息革命的21世纪可能将以超出现代人预想的速度向前发展。各国法制实践表明，判例法这种主要以时间积累和自然演进为基础，并有赖于深厚的司法传统的法的形式，在“当代”的时间概念下显得力不从心，不足以应对时代对它提出的效率和内容两方面的要求。也就是说，它已经无法独自作为一国主要法的形式来担当调整社会关系、应对社会新问题、全面维护社会秩序的重任。英美法系各国已经将法制建设的重心扩展到通过国家立法机关和政府制定法律、法规来及时和迅速地应对大量频繁出现的社会新问题，从而使国家的法律制度得以追随时代的步伐向前推进。在判例法传统最深的英国，学者马丁·夏皮罗指出，由议会确立法院的组织结构、法院的程序和法院应适用的实体法，作为法官自治性的真正基础—普通法具有的令人费解的特性已被议会的制定法打破了。这一改变最终将导致在英美这两个国家中，制定法具有高于普通法的支配地位。在20世纪，英国已经越发成为了一个行政国家、一个管理型的国家、一个福利国家和一个社会化的国家。在这样的一个国家中，法律和政治的真正核心是中央政府这一机构。[9]在美国，判例法长期以来是其法律体系的主轴，但这种状况自1930年罗斯福新政后逐渐改变，美国国会和联邦政府开始以大量立法来规范经济、社会各领域的活动。现在美国的法律在多数情况下是以成文法为中心，判例法为重要补充的。美国学者卡拉布雷西说，20世纪的后半期，美国法发生了一个根本性的变化，从一个由法院所宣示的普通法主导的法律制度，进入到一个由立法者所制定的制定法成为首要法律渊源的法律制度中。[10]上述学者指出的法律和政治的真正核心是中央政府机构，恰恰指明了政府推进型的法律制度建置是未来的方向。

其次，政府推进型模式符合21世纪社会建设对法律制度的体系内容提出的要求。随着21世纪知识经济的飞速发展，社会和环境领域出现的众多新问题，对法律制度建设提出了一系列全新的要求，法律制度亟需建构调整和应对新型社会关系的能力。如同经济领域经历了一个自由主义到政府干预的变化一样，在21世纪的发展和危机面前，许多法律领域已经无法依据哈耶克所说的“自发秩序”缓慢形成，而必须通过政府的构建或修正来完成和完善自身的体系和内容建置。在20世纪出现的传统私法领域社会化的倾向就已经表明纯粹基于自由主义和个人主义而形成的法律关系难以实现普遍正义和多数人的幸福，政府必须对此作出修正和调节。在私法外，公法本身就是一个由国家政权机关予以构建的法律制度集群；社会法是国家为平衡自由发展社会中的各方利益冲突中显失公平的社会关系而发展出来的；环境法就更不是一种自我生成而是有赖于国家创设的法律制度了。

最后，政府推进型模式符合我国法制建设的国情现状和传统文化。一方面，当前中国的现代化建设和法治建设都是由政府启动的，这是一个不争的客观事实。在未来社会建设和改革、法治进程的方方面面，仍然需要倚重于国家力量的推动。就我国当代法律制度本身而言，它们主要是在参照西方国家的基础上，根据我国特有国情建立起来的，而不是本国历史上的法律制度和法律传统的自然延伸和发展，也就是说我国现行的法律制度主要是移植的和根据当前国情创设的。由此自然演进型的法律制度在我国缺少客观基础，只有以政府为主导的法律制度建设才是最直接、最高效、最可行的方式。另一方面，由政府主导的法律制度创设与我国的法律文化传统一脉相承。一则我国作为一个有着悠久封建帝制的集权国家，未曾形成过成熟发达的市民社会，法律历来是君主法随口出的治民之具，而从没有像在欧洲那样被看成是根据人民的意识或传统而形成的“道德的自然补充与社会的重要基石之一”。[11]因此即便有充裕的时间条件，我们也难以形成一个自下而上的法律自然演进机制。二则我国法律制度历来由中央政权创设，并且与之相适应的成文法传统也是我国法律文化传统中最大的一个积极性因素，对当代中国立法仍然保持着深远的影响。在制定成文法律、法规特别是编纂成文法典方面，中国人曾经具有的技能，是当年西方人尤其是英国法系的人们所不及的。当然这种技能还需要当代中国人进一步予以研究、开掘和古为今用。[12]可见，无论是传统文化中的消极因素还是积极因素，都说明了政府推进型模式是我们的必然选择。

我国构建的法律制度应当具有什么样的品质或特性才能符合21世纪社会建设的要求呢，或者说我国法律制度与社会建设应当处于怎样的互动关系才能达致比较理想的状态，使法制不仅不固步自封，还可预测筹划，并能面向世界，与社会建设和国际发展相和谐呢？

美国学者诺内特和塞尔兹尼克曾就法制和社会的关系提出理论对策，其目的在于改造法制，设定一个符合社会变革需要的规范性模式。他们用理想模型的方法建立用以分析和判断社会中不同法律制度的工具性框架，即把法分为三种类型：“压制型法”、“自治型法”和作为改革方向的“回应型法”(Responsive Law)。在压制型法律制度下社会秩序可能呈现出“凝固的非正义”，法律过于柔顺，它仅仅作为一种工具服从于权力，而无力实现法律调整的基本功能—使权力正当化，因此这一阶段很容易导致国家与民众的对立和分裂，从而引起社会的不安定。自治型法的出现就是为了救治这种法律上的无能，从人治走向法治。在自治型法律制度下，通过设置一套专业化的、相对自治的法律制度，可以把权力限制在一定职能范围之内，从而使法律秩序获得权威，但其缺憾是由于把过多的能量消耗在维持法制的纯洁性方面而牺牲了其它一些目标的实现。这种制度蜕变的结果就是回应型法的诞生。回应型法注重由目的来引导和变革法律制度，法律更多地回应社会需要，而不是拘泥于形式主义，从而使法制具有了开放性和弹性。因此它既是一种社会变革的法律模式，又是一种法律变革的政策模式。[13]

许多西方法治国家的法律制度正是沿着这样的途径走过来的，但这并不意味着一国法制必须沿着这三种模式一一进化而来。对于中国而言，我们正努力从人治的困境中走出来，法律正在确立其应有权威和发挥其基本功能，形式主义的自治型法治对于我们而言还很遥远。这虽然意味着我们的发展还很初始，但我们可以站在历史和理论的基础上自觉回避自治型法治的弊端，而以回应型法制建设和法治发展为目标，使法律制度与社会建设相互呼应，和谐发展。这样的法律制度，具有自身的特点：一是，法律制度整体应当呈现一种动态的能力，具有能够随着社会条件而修正和发展的内在特性；二是，法律作为一种正式制度框架来促进社会发展，它可以用来促进期望的行为或者限制、约束不受鼓励的行为或后果，在社会建设中起到“加速器”和“刹车”的作用。[14]

我国法律制度对社会建设的回应之二：规模和速度

采取政府推进型的法律制度建设模式，对政府提出了更高的要求，赋予更重的责任，政府在法制建设中应担当起统揽全局、把握方向和具体实践的角色。政府能否在这一历史重任面前成功履职，取决于很多因素，其中一个关键就是应当对法律制度建设有全局性的宏观把握，在考察21世纪社会发展状况和法律发展趋势的基础上，做好法制建设预测，调整法制建设战略，并认真付之实践。我国立法学专家周旺生教授曾指出，战略问题对于法律制度建设和法治国家建设都是非常重要的。一国的法律制度建设或法治国家建设，总是循着一条路径运行的。这条路径会折射出法制和法治战略的影子。历史的经验表明，一国法律制度建设和法治国家建设若想成功，需要有适当和高明的战略，有了这样的战略，其法律制度建设和法治国家建设就会富有成效地发展。[15]在21世纪发展和危机并存的时代特征下，富有智慧的立法战略会使我国较快地跟上时代的步伐，并有可能在某些领域与法治发达国家相比肩。反之，没有自觉的战略设计，法律制度建设就总会处于被动的状态，难以真正进入21世纪的发展路途。

为了应对21世纪社会建设的需要，就法制建设的外在形式而言，我们应当在规模和速度方面审慎思考，重新定位。法制建设的规模也就是立法规模或立法数量的问题。建成现代法治国家的一个前提是要有适当数量和良好质量的法的集群。法的数量必须适当，要能全面反映社会建设的需求。法的数量不宜过多，法不能深入到不宜由法来调整的领域；法的数量更不能不足，否则谈不上法治国家。

根据官方数据的统计，我国现行有效的法律共229件，涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、程序法七个法律部门；现行有效的行政法规近600件，地方性法规7000多件。[16]曾经有人认为我国已经拥有了“数量可观”的法律、法规，法制建设已经进入立法膨胀阶段，所以应当放缓立法步伐。这样的观点一则说明我国缺少法治传统，人们仍然习惯于生活在权威和政策之下，而不是首先依赖于法律，所以法制建设才刚起步，就已经觉得步伐太快了；二则说明人们对现代法治国家究竟需要多少法还缺少认识和研究，事实上，我国目前的状况并非立法膨胀而是立法数量严重不足。

就法律而言，我国《立法法》第八条规定了十项法律专属事项[17]，这些都是关涉国家生活、社会生活和公民生活最重要的主干事项。我国现行有效的法律共229件，忽略其他因素仅以平均计，每个事项下只有23件法律在发挥作用，这个数量远远不足以全面涵盖和规范每个事项下的各类社会关系。况且在这十个事项以外，全国人大及其常委会仍然有权制定法律。实际上，全国人大及其常委会如果能把十个专属事项下需要以法律的形式加以调整的社会关系都制定出相应的法律，这个数量就已经很可观了，再加上专属事项外需要制定法律的，整个规模远非二百余件法律所能达到。由此可以看出我国的法律数量处于比较低的水平。

就地方性法规而言，虽然从总体上说7000多件的规模看似不小，但是深入研究，情况并非如此。根据我国《立法法》第六十三条的规定，省、自治区和直辖市人大及其常委会，较大的市人大及其常委会有权制定地方性法规。我国目前除台湾以外共有22个省、5个自治区、4个直辖市和49个较大的市，即地方性法规的制定主体有80个，平均每个有权制定地方性法规的地方所拥有的地方性法规不超过100件。那么，是不是我国地方性法规的立法权限较小，而没有制定法规的权能呢？回答是否定的。根据《立法法》第六十四条规定，地方性法规的立法权限是非常广泛的，可以是为执行法律、行政法规，根据本地实际情况制定，也可以针对地方性事务需要制定。同时我国地域辽阔、民族众多、地区发展极不平衡，这在客观上决定了许多中央层面的法律和行政法规仅仅是为某一事项或领域搭建法治平台和指明法律调整原则，在具体实施中往往需要各地根据本地情况予以进一步细化。当前我国有200余件法律和近600件行政法规，其中有很多需要各地根据本地实际情况制定实施性的地方性法规，同时还有许多没有法律、行政法规规定的地方性事务需要以地方性法规的形式加以解决。那么百来件地方性法规是无论如何也完成不了上述任务的。有些学者认为在地方立法工作中，与科学发展观的要求不符的突出问题是重立法数量，轻立法质量。地方立法数量不断膨胀不但直接影响了地方立法的质量，而且导致了重复立法增多，立法资源配置不尽合理；与此同时，片面追求数量的泛立法主义还将造成地方立法泛化。[18]这种说法是荒谬的。其一，在地方立法中立法数量仍然是不够的，无法在社会生活的各个方面做到有法可依；其二，立法质量不高绝不能归咎于立法数量，在我国一年只立两件法律的情况下，这两件法律也未见其达到很高的水准。

观察法治发达国家法的规模，更可以看出我国法治现状比较落后。先就感性认识而言，在西方法治发达国家，法律已经渗透到社会生活的方方面面，一位西方学者向学生介绍法律研究的一种方法时，要求他们阅读每天报纸的每一句话，并在所有他们认为涉及法律的或“有关法律”的段落上作出标记。他们在决定什么应标记而什么又不应标记的问题上几乎总是遇到困难。即使那些采取狭义的法律概念的人，在每一版上也会发现它。[19]可见在法治发达国家，法是如何细致入微地调整着人们的日常生活。

从具体数据看，邻国日本是亚洲各国中法制建设较为成熟的国家，有关数据显示，截止2008年1月1日，日本现行有效的法的规模情况大体是：宪法和法律2058件，条约680件，立法机关命令（指议院规则、立法府各机关的规则等）27件，司法机关命令（指最高裁判所规则）142件，政令2788件，府省令3583件，其他行政机关的命令337件，其他形式的法（如救令、太政官布告等）188件，总计9803件。20看到这样的数据，我们同时想到的是，日本是一个国土仅为我国的26/1、人口只有1个多亿、近乎单一民族的国家，它们尚且有如此规模的法律制度，相比之下，我们又当如何呢？此外，在德国，联邦一级的法律占国家法的大多数，现行有效的法律数量达4000多件。[21]

英美法系国家的法律制度是由判例法和制定法两方面构成的，在卷帙浩繁的判例法之外，制定法的规模同样不可小觑。以判例法传统最为深厚、对法律持极为保守态度的英国为例，该国现有法律法规四万二千余件，包括中央和地方各种形式的立法，其中自1996年至2008年间制定的法律和法律修正案就有3680件。[22]美国作为世界经济的领跑者，很大程度上得益于其法律法规体系的完备。美国自罗斯福实施新政大规模立法以来的80年间，所制定的法律法规可谓多如牛毛。以联邦法律为例，近年来美国国会一般平均每年通过约200件法律、法律修正案或法律性文件，[23]这些法律的正式版本公布后由“法律修改顾问办公室”在一年之内编入美国法典。美国法典的商业版一般比较庞大，含有对条文的注解，有200多册。美国联邦行政法典的规模更为庞大，不含条文注解的官方版本就有200多册。美国各州都有比较完善的地方立法，如各州基本都编纂一部州法典。以密苏里州为例，1994年版的州法典共7册，另有4册补充卷，每册编入上一年度国会通过的法律，大约每年200件。[24]另外，美国还有大量判例汇编，以每年三百五十卷的数量递增，法官们从中可以找到先例。[25]可以想见，在英国和美国，制定法和判例法是如何细密周全、有条不紊地规范着国家、社会和公民生活的各个方面，从而成为一个真正的在法的统治下的国度。

一个法治国家的基本特征在于：国家生活、社会生活和公民生活的各个基本方面或绝大多数环节，都依法运行；国家一切权力的存在和行使都必须有法的根据；社会生活的众多方面都必须接受法的调整；社会成员以公民的身份进行活动，其各种行为都必须以法为规范。[26]就我国现行有效的法的数量而言，根本无以达到上述法治国家的标准。如果以法治发达国家的立法规模为参照，保守地估测，我国单就法律的数量而言，1000至1500件的规模是不算大的。那么在21世纪的时代背景之下，我国法律制度建设既要填补由于落后而产生的巨大空白，又要应对新世纪发展和危机带来的层出不穷的新问题，任务是相当繁重和艰巨的。我们必须站在了解全局和把握时代精神的高点上，认真研究和预测我国法的规模，重新规划我国在立法数量上的战略问题，以便从全局上大力推进法律制度建设。

与立法规模直接相关的是立法速度问题。事实上，我国法律制度建设的任务不仅是繁重的，而且也是紧迫的。邓小平提出的“三步走”发展战略目标中第三个目标是在2050年达到中等发达国家水平，基本实现现代化。这个目标中自然应当包括法制建设的方面，即达到中等发达法治国家的水平。如果以保守的立法规模计，我国自现在起的四十余年每年应当制定约200件法律，这恰与美国国会立法的速度大致持平。但是目前我国立法速度是相当缓慢的，根据有关数字显示，我国自1979年至2007年的29年间，其制定了包括现行的1982年宪法在内的221件法律，[27]平均每年7.62件。除在八届全国人大任期内的1993至1997年间，每年制定的法律超过10件以上，其余年份都在10件以下，2004年只有2件。以这样的立法速度，法治国家的建成只是一个遥远的梦想。

我国法律制度对社会建设的回应之三：价值和重心

在对法律制度的规模有了一定的宏观把握之后，我们还应当考虑法制建设的实在内容，即：一是其以什么样的价值观念为核心，以体现我国法律制度的精神品格；二是如何最优配置立法资源，有重心地展开法制建设。

法律制度建设应当以维护人权和生态权的二元观为价值核心，达到构建社会主义和谐社会的目标。我国改革开放三十年来一直以经济建设为中心作为立法指导思想，为我国法制建设和社会建设奠定了坚实的基础，起到了重大推动作用。在21世纪的时代背景下，单纯以经济发展为指导的法律制度建设已不敷需要。在构建和谐社会和科学发展观的指导思想下，法律制度只有具备正确的价值观念追求，才能够与社会建设的健康发展相得益彰。

首先，中国的法律发展应当以维护人权为价值核心。近现代中国社会孜孜以求的法治理想，是作为经济生活的必然需求而存在的，同时它所追求的精神和伦理价值体现于对人权的宣示和维护。在新的历史条件下提出的构建和谐社会的主张，其核心是建立协调和谐的社会利益关系，关键是以尊重和保障人权作为基本社会规范。因此，尊重和保障人权是和谐社会的基本特征，也是构建和谐社会的前提。我国的法律发展，首先要确认和保护经过长期的历史实践已为国际社会普遍承认的那些权利，将它们纳入法律保障体系，使中国的人权保障达到国际水平。除此之外，我们还应当关注新型的权利和自由保障。21世纪的世界处于一个急剧变革的历史时期，时代的变革和社会的发展给人权的保障带来了一系列新问题，如怎样在信息时代保护人们的隐私权，是否确认和保障新的条件下提出的人工代孕、同性婚姻这样的新型权利主张和要求等等。[28]这些都是我们应予考虑的。

其次，中国的法律发展还应以维护生态权为新的价值核心。人类过去几个世纪的法治现代化努力，是以人权为中心，追求人的权利和自由，以人权原则为社会秩序的合法性基础。因此传统的法律思维是一种以“人”为中心的思维方式，仅从人类的直接利益和需要出发发展法律制度和建设人类社会。然而在世纪之交的人类越来越意识到科学和经济的发展虽然使人类创造了前所未有的文明，但是人类也日益感受到会在物质丰富中灭亡的恐惧。人类在21世纪所面临的种种挑战和危机，起因于我们自己，是自我中心主义的后果。如汤因比所说，生命的尊严才是普遍的绝对的基准。但“生命”一词，不能限定为“生物的生命”，除人以外，宇宙全体以及其中的万物都有尊严性。[29]所以我们必须克服单一的人类中心主义，把生态主义自然观纳入社会发展的视域中来。与这种转变相适应，法律制度建设必须确立生态主义的思维方式，建立健全人与自然生态和谐相处的法律机制，以维护人权和生态权的二元观作为通过法制建设达到社会和谐的媒介。法律制度构建不仅要考虑同一代人之间的利益冲突，还要考虑不同代人之间的利益冲突；不仅要考虑人类社会内部的利益冲突，还要考虑人类社会与外在自然世界的利益冲突。

我国法制建设的内容，在横向的维度上应由强调经济立法转变为经济立法、社会立法、民事立法、刑事立法等全面协调发展，同时凸现社会立法、生态环境立法为重心的立法格局。在制定21世纪法律制度建设的战略过程中，我们不仅需要有赶上法治发达国家的理想，还要有在某一方面跻身法治先进国家行列的勇气。在立法的内容方面根据时代特征，调整好战略将是实现这一目标难得的契机。

首先，凸显社会法和环境法在立法战略中的首要位置是与我国构建和谐社会的国策和21世纪世界各国法制建设趋势相契合的。一方面，我国在经济持续高速增长、人均GDP已经达到1000美元的同时，社会内部各种利益关系的多元化、人际关系的复杂化、人与自然关系的紧张化也日趋明显，由此而产生的矛盾和冲突也越来越多，社会风险也越来越大。社会和生态的和谐发展是我国社会建设中的最重大的问题，因此也是法制建设的重要课题。另一方面，未来学研究为我们提供了评价全球和区域发展前景的基本框架，在学者们预测的新世纪全球面对的诸种重大挑战中，主要都是关于社会和生态方面的事项。它们之间是相互依赖的，任何一方面的进步，都将有助于其他问题的解决；而任何一个方面的恶化，也将会为其他方面问题的解决带来困难。同时这些事项又是跨国界的，任何政府和组织都不可能单独完成。[30]除了国家立法，在生态环境领域还要通过国际立法来解决这些问题是必然趋势。因此法治发达国家未来法制建设的难点和重点将会是社会法和环境法领域。我们要在这些领域参与国际协作，改善国际形象，就必须把社会法和环境法立法放在首要位置。

其次，这样的立法战略还有可能改变我国整体法制建设落后的局面。一方面，20世纪70年代末至今的三十年来，在以经济建设为中心的指导思想下，我国法律制度建设把最大的注意力投放在民商立法和经济立法当中，这些领域在中国法体系建设中发展迅速，已形成了具有一定规模的民商法和经济法部门。尤其是在确定建立社会主义市场经济体制的目标后，立法战略以建设市场经济法律体系为重心，八届全国人大以来，市场经济法律体系的框架逐渐形成。[31]这些成就对我国经济和社会的发展起到了至关重要的推动作用，同时为下一步法制建设的发展奠定了基础。另一方面，在21世纪的时代背景下，如果继续贯彻这种立法战略，则不是高明之举。正如周旺生教授指出的，在法制建设的全局上，我们必须对自己在国际环境里所处的位置有所认识，应当有新的战略意识，寻求更富有成效的道路，否则我们就很可能永远处于追随者的地位。比如在民商法方面，我们很难赶上有着深厚罗马法和民法典编纂传统的欧陆国家。而在社会立法尤其是生态环境立法方面，西方法治发达国家仅有半个多世纪的研究和制度建设经验，生态立法还不算先进，我们在这方面的差距是有可能通过努力来扭转的。因此可以考虑把社会人作为法律调整的第一个对象，同时把生态人作为法律调整的第二对象，展开有规模且扎实的工作，同时在私法和其他部门法方面进行经常性的补充工作。经过一段时间的努力，我国的法制建设就会逐渐改变比较落后的局面。再经过一段时间，就可能逐步臻于比较先进的境况。[32]

我国法制建设的内容，在纵向的维度上还应当以自觉吸纳更多国际因素为重心，有节奏有条件地参与法律全球化的进程，在法律的层面上建立更多国际交往的平台，使未来中国法律发展与全球法律文明的通行规则相衔接，从而将我国的社会建设纳入全球网络和融入世界发展的大环境。

第一，在法律制度中纳入更多国际化因素是对法律全球化趋势的正面回应。肇始于20世纪八九十年代的经济全球化运动已经引发了法律、社会生活等诸多领域的全球化浪潮，并成为21世纪的一个重要发展趋势，法律全球化重构的进程循序展开。有学者指出，经济一体化和非国家化不单纯是经济的，它必然以国家的政策与法律的变革为先导，同时又进一步推动了国家政策与法律的变革。因此，当代世界各国法律改革，一个重要特点就是对经济以及其他领域的适度全球化提供法律制度保障，以分享全球化带来的利益。中国也不例外，尤其是加入WTO对我们在这一方向上推进法制改革是最大的契机和现实的推动力量。为适应加入WTO的挑战，中国法制必须尽快作出回应，这种回应是全方位，包括开放性的、防范性的和保护性的回应。[33]

第二，在法律制度中纳入更多国际因素，需妥善处理好国内和国际的关系。一方面，立法者应持有合理参与法律全球化的意识，在法的制定和修改中自觉地考虑国际化因素，对那些反映全球市场经济运行规律和人类共同价值的基本法律原则和制度框架，予以确认和固化。尤其是人类共同面临的有关经济、环保、人权、宇宙空间和国际犯罪等问题，很难凭借一国之力独自化解，这就需要在本国立法中吸纳国际习惯和国际规则的因素。另一方面，与国际准则接轨不意味着法律制度的西化，而是应在立法中提高对国际规则和理论进行转换性吸收的能力和技术水平，以本国的国情、利益和价值传统为出发点。我们应当意识到法律全球化发展进程，“不过是法律变革进程从民族国家走向国际社会的时空超越。在这一历史进程中，各个主权国家的法律制度必然要体现全球法律文明进步大道上的共同的基本法律准则。但是这一共通性的全球法律机制和国际规则，在不同国家和民族生活中有着不同的表现形式和重点，在各自的文化体系中起着不同的作用”。[34]

张羽君，单位为北京大学。

【注释】

[1][德]海涅著：《从慕尼黑到热那亚旅行记》，载张玉书选编：《海涅文集》（游记卷），人民文学出版社2002年版，第263页。

[2]参见汝信主编：《迈向21世纪丛书》，中国社会科学出版社1997年版，序言。

[3]比如以二战后的50年为例，大致每10年为一个周期，科学技术依次经历了核能、外层空间、生物遗传和生命过程、计算机大规模运用、信息革命这五次大变革。每一次变革不仅扩大和深化了人类对客观世界的认识，而且使人类掌握了强大的技术手段，从而使社会生产力的发展跃上一个又一个新台阶。参见汝信主编：《迈向21世纪丛书》，中国社会科学出版社1997年版，序言。

[4]於兴中：《自由主义法律价值与法律全球化》，载朱景文主编：《法律与全球化》，法律出版社2004年版。

[5][美]爱因斯坦著：《科学的共同语言》(1949年），载《爱因斯坦文集》第1卷，许良英、范岱年编译，商务印书馆1976年版，第397页。

[6]参见蒋立山：《中国法制现代化建设的特征分析》，《中外法学》1995年第4期。

[7]参见魏宏：《新加坡和瑞士两国治国模式的比较与启示》，载公丕样、刘瀚主编：《21世纪的亚洲与法律发展》，南京师范大学出版社2001年版。

[8]参见[美]安·塞德曼、罗伯特·塞德曼著：《发展进程中的国家与法律》，冯玉军等译，法律出版社2006年版，中译本序。

[9]参见[英]马丁·夏皮罗著：《法院：比较法上和政治学上的分析》，张生等译，中国政法大学出版社2005年版，第150-151页。

[10]参见[美]盖多·卡拉布雷西著：《制定法时代的普通法》，周林钢等译，北京大学出版社2006年版，第1页。

[11][法]达维德著：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海译文出版社1984年版，第157页。

[12]参见周旺生：《中国立法五十年（下）》，《法制与社会发展》 2000年第6期。

[13]参见[美]诺内特、塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版。

[14]参见[美]辛普森主编：《第三世界的法律与发展》，法律出版社2006年版，第8页。

[15]参见周旺生：《中国法理学的若干迷点》，载《法理探索》，人民出版社2005年版，第578页。

[16]什届全国人大常委会工作报告》，中国人大网：http://www.npe.gov.cn/huiyi/dbdh/11/2008-03/24/content_1423258.htm。

[17]立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权：（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度：（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”

[18]参见《从“后立法评估”看立法》, http://www.news365.com.en/wxpd/sp/whsp/200702/t20070209_1288318.htm。

[19]illiam Twinning, Globalization & Legal Theory, London: Butterworths, 2000．转引自朱景文主编：《法律与全球化》，法律出版社2004年版，第122-123页。

[20]参见日本国立国会图书馆编辑的“日本法令索引”。

[21] Facts About Germany, Cocietaets-Verlag, Frankfurt/Main, 1999, Seite 161.

[22]参见英国制定法数据库The UK Statute Law Database。

[23]美国国会两年一届，每届召开两次会议，每次会议为期一年。2007年第110届国会第1次会议通过了175件法律、法律修正案或法律性文件，2006年第109届国会第2次会议通过了321件，2005年第109届国会第1次会议通过了161件，2004年第108届国会第2次会议通过了299件，2003年第108届国会第1次会议通过了199件，2002年第107届国会第2次会议通过了269件，2001年第107届国会第1次会议通过了108件，等等。参见美国国会图书馆网站：www.loc.gov; US Government Printing Office Access网站www.gpoaccess.gov。

[24]参见[美]Philip Berwick:《美国联邦法律和行政法的法典化》；青锋、赵振华：《美国法律编纂制度考察报告》，载青锋、赵振华主编：《法律编纂研究》，中国法制出版社2005年版。

[25]参见[法]达维德：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海译文出版社1984年版，第407页。

[26]周旺生：《法理学》，北京大学出版社2006年版，第291页。

[27]根据《现行有效的法律》所作的统计，全国人大及其常委会每年制定的法律件数为：1979年（8件）：1980年（6件）；1981年（1件）；1982年（5件）；1983年（3件）；1984年（7件）；1985年（6件）：1986年（9件）；1987年（5件）；1988年（8件）；1989年（7件）；1990年（9件）；1991年（7件）：1992年（9件）；1993年（13件）；1994年（11件）；1995年（15件）：1996年（14件）；1997年（11件）；1998年（6件）；1999年（9件）；2000年（5件）;2001年（6件）;2002年（8件）;2003年（8件）;2004年（2件）;2005年（7件）;2006年（6件）;2007年（9件）。中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/2008-03/26/content_ 1421575.htm。

[28]参见黄文艺：《科学发展观与当代中国法律发展》，载陈甦主编：《科学发展观与法制建设》，社会科学文献出版社2006年版。

[29][英]汤因比、[日]池田大作著：《展望二十一世纪》，荀春生等译，国际文化出版公司1985年版，第428-429页。

[30]比如怎样才能在人类发展的各个层面都能实现可持续发展；如何才能使每个人都能享用充足的清洁水而不致产生冲突；如何才能保持人口增长与资源可持续利用之间的平衡：如何鼓励伦理市场经济以助于缩小贫富差距；怎样减少新生和复发的疾病及免疫微生物对人类的威胁；如何通过妇女地位的改变来改善人类的生存条件等等。参见《2005年未来展望（联合国大学美国理事会跨千年全球发展展望研究）》，中国财政经济出版社2006年版，第10-42页。

[31]参见周旺生：《中国立法五十年（上）》，《法制与社会发展》2000年第5期。

[32]参见周旺生：《中国法理学的若干迷点》，载《法理探索》，人民出版社2005年版，第578-581页。

[33]参见朱景文、程虎：《全球化和中国法制的回应》，载《21世纪的亚洲与法律发展》（下卷），南京师范大学出版社2001年版，第1331页。

[34]参见公丕祥：《全球化与中国法制现代化》，《法学研究》2000年第6期。