城镇住房制度改革的成就及问题

经过近30年的城镇住房制度改革，我国基本建立了与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度体系框架。城镇居民住房基本实现自有化和商品化；商品房、限价商品房、经济适用住房和廉租住房等住房供给供应体系初步建立；住房多元化的投资、持续化的融资、专业化的生产和服务、市场化的交换、货币化的分配和家庭化的消费主要由市场调节的体制基本建立。住房制度改革使住房资源配置实现优化，住房扩大再生产能够实现持续，房地产业迅速崛起；使城镇居民住房面积、住房质量和住房成套率大大改善；基础设施、公共服务和居住环境显著改善；减轻企业负担，促进了企业经营机制的转化；缓解了财政沉重的投资建房和维修管理费用；撬动了住宅需求和住房投资，带动了国民经济的发展，增加了财政收入。

尽管城镇住房制度的改革取得了巨大的成绩，但由于对房地产业定位不准，以及住房制度与整体市场制度设计的不完善和不配套，导致近年来住房发展以及国家经济社会发展的失衡，问题主要表现在以下方面：

在对房地产业的定位方面：过度赋予了住房的经济发展功能。住房具有准公共产品性质，以社会发展的功能为主导，同时兼顾经济功能制定政策，可以促进经济社会的双赢发展。但在1998年新的住房制度确定时，在扩大内需的背景下，房地产被作为新的经济增长点，住房作为了新的消费热点，被赋予了重大的经济使命。

在住房供应体系方面：商品化过度而保障化不足。尽管1994和1998年国务院有关住房的新制度设计提出了清晰而完整的保障化与市场化相结合的整体住房供应体系。但在实践中，廉租房、经济适用房建设在许多城市进展缓慢甚至停滞，形成了商品化过度而保障化不足的住房供应体系。

在住房开发制度方面：第一，开发公司制度导致开发市场的垄断。按照目前有关法律和制度规定，城镇无论商品性或保障性住房均需由住房开发公司开发；城镇居民合作建房与自建房、郊区农民经营性建房事实上被禁止，导致住房新房销售市场上的供给高度垄断。第二，商品房预售制度使得开发商可以主要利用银行贷款和购房者的预收款从事房地产开发，一方面对开发企业自有资产和资金的要求比较低，另一方面将融资和销售融为一体，银行与消费者是开发资金的主要来源和风险的承担者，开发企业投资风险小。

在住房交换方面：租赁市场严重滞后。由于缺乏健全的租户利益保障制度，多数居民不愿租房。预售制度使房地产开发一本万利，房地产租赁利润相形见绌，难以形成持有产权的专业化的住房租赁公司。对多占住房和住房闲置没有相关的经济惩罚，拥有住房者缺乏出租动力。受土地制度制约，大量小产权房出租处在非法和黑市状态。

在住房分配方面：住房改革改变了住房实物配租或配售，建立了住房分配货币化制度，但没有建立货币化分配随房价增长自动同比增长的机制。在住房价格较平稳时，住房分配货币化目标较易实现，但在住房价格一路上涨时，工薪阶层的住房补贴难以跟上住房价格的上涨步伐。此外，分配制度不够完善，导致收入差距扩大和中低收入家庭收入增长缓慢。

在土地制度方面：第一，城乡土地分割。第二，管理体制不顺，土地国有制度变成“地方政府的多部门实际占有”。第三，政府垄断土地，在一级“市场”上，政府集管地者、用地者和裁决者为一身，形成“买方垄断”，地方政府极力压低征用补偿标准；在二级市场上，政府集唯一的管理者、出让方和监管者为一身，形成“卖方垄断”，加上不完善的招拍挂制度，导致土地价格迅速攀升。

在住房金融制度方面：第一，商业性住房金融体系单一。由于资本市场不发达，证券、信托、基金等融资体系较为弱小，商业信贷成为住房融资单一渠道。商业信贷的利率非市场化制度导致商业银行存贷差较高，使得银行具有强烈的住房信贷冲动。大规模的住房信贷商业银行主导为主体住房金融体系带来巨大风险。第二，政策性金融与住房保障体系不匹配。住房保障金融体系主要是公积金制度，这是适应住房供应体系以经济适用房为主体而设计的，但目前政府已放弃经济适用房为主体的保障性形式。另外，公积金无法覆盖全部城镇保障家庭，尤其是低收入家庭，城镇个体户和外来人口；只有缴纳到一定额度，公积金对缴纳家庭才能真正发挥作用。第三，公积金制度设计不合理。住房公积金作为直接的货币补贴，与收入成正比，收入低的群体因为住房公积金缴存少甚至没有缴存，获得的补贴就少。住房公积金与其他基金隔绝，使用率低。

在税收制度方面：第一，税收体系尚没能很好地发挥调节收入分配的作用。第二，房地产税费制度不合理。流转环节税费种类多，税费负担重，重复征收；保有环节税种少，税负轻；课税范围过窄、免税范围宽，农村住房不征税，计税缺乏差别和累进性。第三，缺乏针对保障房投资、融资和消费等税费减免政策。

在户籍与社会保障方面：第一，城乡分割的二元户籍管理制度使福利待遇与户籍绑定的制度没有太大变化。第二，外来人口无法将户籍地的福利待遇带向城市，也无法享受与当地市民一样的福利待遇。

在中央与地方的关系方面：第一，自1994年分税制改革以来，一方面地方政府承担越来越多的行政事务，另一方面地方的税收分成比例不断下降。第二，在房地产宏观调控与市场监管方面，在住房保障的规划、投资、融资、建设、分配和服务方面，中央和地方政府还没有作出十分明确的分工，形成清晰、具体、合理的制度性安排。第三，长期实施以财政增收、吸引投资和GDP增长等为主要指标的政绩考核制度，缺乏对住房市场监管和住房保障等社会事业的硬性规定。

未来中国城镇住房需求预测

从中国与主要国家经济发展历程比较看，我国目前的经济水平大致与上世纪美国40年代、英国50年代、日本60年代中后期、韩国80年代中后期的发展水平相当；在2020年将达到上世纪美国70年代、日本和英国80年代中期、韩国2000年左右的收入水平。

从长期来看，住房需求是由消费需求决定的。在未来城市人口收入水平快速提高、城市建设快速发展的背景下，中国城镇住房需求仍将呈现快速上升趋势，表现在以下几方面：

其一，未来人均收入与人均住房。估计2020年我国城镇居民家庭人均可支配收入将达36189元（2009年价），2030年达到58764元。2020年城市人均住宅建筑面积应达到35平米，户均1:1套；2030年应达到44平米，户均1:1.2套。

其二，未来人口总量与住房总量。估计2020年中国总人口峰值可能达到14亿左右。城镇人口将达8.4亿，3.5亿个家庭，考虑0.5亿暂住人口需求，2020年我国城镇住宅存量将达到312亿建筑平方米；2030年城镇人口将达到9.8亿，不考虑暂住人口，住宅存量达到431亿建筑平方米。

其三，未来人口结构与住房结构。未来家庭平均人口将继续减少，预测2020年城镇家庭平均人口2.4左右，家庭将增长1亿，老龄化人口将超过16%，由于可能的家庭合并，一个大家庭拥有两套房的比例将提升。与此同时，新迁徙居民（流动人口，迁徙时间5年以下）的比例也将进一步增加，2020年将占城市人口的40%，这预示着公共和私人租赁房的比重比例将进一步提升。

其四，未来新增住房需求及其增长。按照2010-2030年城镇人口每年人均增加1平方米计算，从2011到2020年净增住房面积108亿平方米，2021-2030年净增119亿平方米。

城镇住房制度体系的总体思路

在科学发展观的指导下，将住房定位为国计民生的支柱产业，坚持四个原则：即“局部与整体协调，统一与分散兼顾，政府与市场结合，保障与调节并举”；通过建立三大住房体系的基本途径：即中等以上收入家庭“政府调节、市场配置”的乐居住房体系、中等收入家庭“政策支持，市场配置”的康居住房体系和中等以下收入家庭“政府主导，市场参与”的安居住房体系；深化城镇住房制度综合配套改革即：建立“产权多元，自有为主”的产权制度，“基金主导，多元开发”的开发制度、“租售并举，先租后买”的租售制度，“一户一房，抑制投机”的消费制度，“以钱为主，钱物分离”的分配制度，“梯度保障，政府兜底”的保障制度，建立对应三大体系的住房金融、土地、财税制度、收入分配等相关配套制度；建立住房发展的长效机制：即“货币分配，补随价长”的分配机制，“累进征税，遏制投机”的调节机制，“溢价补贴，随市浮动”的支持机制，“梯度保障，政府兜底”的保障机制，以及配套的土地、金融、财政、税收调节机制；建立中央和地方“责权对称，分工负责，科学问责”的宏观调控、市场监管和住房保障的三大管理体制，分阶段逐步实现城镇居民“住有所居”的目标，确保房地产健康发展，改善社会民生，促进经济发展及发展方式转变。

（作者单位：中国社科院财经战略研究院课题组）