三、低度民主也是中国民主化的历史必由之路
虽然欧美诸国都是通过低度民主走向高度民主的，但后发国家似乎并不尽然。首先是韩国等地是在实现了经济现代化的基础上从威权政体直接转变为现代宪政民主政体的，而不是先搞低度民主、后搞高度民主的，尽管他们在初步建成现代宪政民主政体之后它还要一个成熟期。其次是还有更多的发展中国家也都仿照现代宪政民主政体实行了本国的民主变革，似乎是在经济文化落后的基础上直接地建成了现代宪政民主政体，尽管它们的宪政民主的实际实现程度又都是差强人意的，而且在实践效果方面也大多存在着不同程度的问题。这就或明或暗地提出了一个重要问题：低度民主究竟是不是历史必由之路？中国是否仍然应走先建立低度民主、后实现高度民主的发展道路？
在更深的层次上，这个问题实际就是民主条件的问题。在这个问题上有两种极端的观点，这两种观点都是不妥当的。
一是民主无条件论，即认为在任何情况下都能实现民主。但天下任何事物都是有条件的，民主怎么可能是无条件的呢？在有民主条件时不推进民主是保守，在缺乏民主条件时推进民主则是冒进。冒进的民主变革不是不可能，而是随后就会退回到条件许可的范围内，形式上是高度民主，实际上是低度民主。而且冒进还会伴有相当程度的负效应，甚至会欲速而不达。所以真正稳健的民主化道路仍然是先发展低度民主、再发展高度民主。
二是民主高条件论，即把现代宪政民主赖以实现的高条件视为任何民主政体赖以实现的必要条件，进而认为我国至少也应达到韩国民主转型前夕那样的经济社会发展水平才能开始实现民主政治。但这种观点首先就无法解释西方低度民主的历史事实。美国建国时90％的人口都是从事农副业的，不也是建成了尽管是低度民主的政治体制吗？又有论者说只有首先基本消除贫富分化，使中产阶级成为大多数，才能开始实行民主改革。但这也是违背历史常识的倒为因果之说。事实上，除西班牙外，西方任何国家的历史都是与之相反的。一般说来，不是中产阶级占多数才能民主改革，而是只有在民主发展的基础上和过程中才能逐步消除贫富分化，进而使中产阶级占多数。这是因为，愈益大众化的宪政民主本身就是一种公平分配机制，而且是一种日益有力的公平分配机制，而这也正是我们所迫切需要的。
由此可知，民主无条件论要求民主大跃进，民主高条件论又要求民主改革停滞不前，这些在学理上都是没有根据的，在实践中也都是不妥当的。
诚然，韩国等地确实是在经济现代化的基础上直接转向宪政民主的，也就是确实是在较民主高条件形成后再转向宪政民主的，但这实际只是一种历史特例，并不是普遍规律。而且这种特例也只能在条件特别有利的较小共同体的范围内出现，而不可能在中国这样的超大型国家出现。
这里的关键在于，共同体规模的质的差别导致了一种时间差，进而又导致了两种不同的要素组合和政治前途。
首先，较小共同体有可能在特别有利的条件下以较短时间实现代化，超大型共同体则不可能做到这一点。韩国从最后的经济起飞算起，只用了二、三十年时间就实现了现代化。中国大陆从“文革”结束后开始经济起飞，则需七十多年时间才能实现现代化。欧洲的规模与中国相近，它的原生性现代化之路就更长。超大型共同体实现现代化的过程必然相当长，这也是一种历史规律。
其次，虽然实现现代化的时间有倍数之差，但威权政体下的腐败速度却是大致相等的。韩国搞了二、三十年现代化就严重腐败了，中国随后也以同样的速度严重腐败了。
由此，也就产生了两种不同的要素组合及其所导致的两种不同的前途。在韩国，严重腐败与经济社会现代化相结合，后者又是民主化的高条件，于是严重腐败就成为了直接导致现代宪政民主的催化剂。在中国大陆，严重腐败则与半现代化相结合，后者并未提供民主化的高条件，这就使严重腐败或者是导致大动乱和现代化中断，或者是成为低度民主的催化剂，除此之外，别无他途。换言之，在这时，如果不能以必要的民主改革遏止严重腐败及其所导致的各种严重的社会不公，那就必然会导致大灾难，而不是走上所谓“先民生、后民主”、“先现代化、后民主化”的梦幻之路。
所以说，中国也必须象欧美诸国那样，在现代化的半途中就开始推进民主化，并从低度民主逐步发展到高度民主，以使现代化与民主化相得益彰。中国不能幻想重走个别较小共同体的特例之路，而是必须以与自己规模相当的欧洲作为主要参照系，首先遵循普遍规律，老老实实地走历史必由之路。而这也正是邓小平理论的根本主张：现代化必须与民主化相结合，而不是先现代化后民主化；否则，那就只能是死路一条。[1]
四、中国的低度民主必然有其特殊性
在既定的历史背景和国际国内环境中，中国大陆的民主化道路及其低度民主又会有其相当的特殊性，而不可能、也不应当是欧美道路的简单翻版。也就是说，它一定会是普遍性与特殊性相结合的道路，而不会是只有普遍性而无特殊性、或者是只有特殊性而无普遍性的发展道路。
它的特殊性至少有三个方面。
一是不能实行19世纪式的限制阶级权利的低度民主，只能实行适当限制民主化程度的低度民主。在普选制已经成为了世界主流和我国在法律上也早已规定了普选制的条件下，再以财产和受教育程度等等限制选民资格，退回到只有少数富裕阶层人士享有选举权和被选举权的“资本主义民主制”，显然是行不通的。从实际出发，中国应当实行的是另一种类型的低度民主，这就是自上而下的集中控制与自下而上的自由民主相结合的低度民主。以选举权来说，这种低度民主就在于不是选举权的享有范围受限制，而是选举的自由度受到某种程度的限制。这两种低度民主的共性在于它们实际都是与威权政体要素（“资本主义民主”面对普罗大众时就是威权政体）相结合的不完整的民主，都是威权政体要素与民主政体要素相结合的过渡性的混合政体，它们的发展方向也都是威权政体要素与民主政体要素的此消彼长，但它们的具体类型和具体道路又是各不相同的。
二是不能实行政府只是充当“守夜人”的低度民主，而是必须同时实行发展公共财政的低度民主。从经济角度看，西方低度民主时期的国家职能主要是充当廉价、廉洁、高效的守夜人，也就是主要保护资产阶级的利益，同时缺乏面向普罗大众的公共财政。这在当时是行得通的，因为广大的海外殖民地既提供了广大的海外市场，又能使之以丰厚的海外利润给本国工人长工资，而且西方的技术和管理优势也在带动着工资上涨，这就使之在扩大市场和增加收入两方面都具备了相当于早期公共财政的实际功能。二战后，西方殖民地逐步丧失殆尽，内部民主又获得了高度发展，公共财政也随之替代了殖民地的功能，而且有过之无不及。中国现在和未来都不可能有海外殖民地，国际金融危机后继续主要依靠国际市场拉动增长、增加收入尤已成为不可能，这就使中国现在就必须通过发展公共财政提高普罗大众的实际收入水平，切实有效地扩大内需，而且这是决定命运的中心环节。所以，中国的低度民主必须是在保护产权的基础上着力发展公共财政的新型低度民主，而不能再是仅仅充当“守夜人”的旧式低度民主了。要发展公共财政，那就必须有相当程度的大众民主，而不能只是少数人当家作主。所以这种低度民主必须是具有相当社会主义性质的低度民主，而不应再是19世纪式的“资本主义民主”了。
三是不宜实行多党制的低度民主，而应实行共产党执政的低度民主。实际上，至少在某种程度上，上述两个特征也为名义上实行了现代民主、实际却仍处于低度民主阶段的发展中国家所共有。中国、越南等国独有的特殊性则在于，由于共产党居于法定的执政党地位，又由于这种体制既有可能是一党专政，也有可能是一党民主，所以，如果这些国家在这种制度前提下发展和实行了低度民主，这种低度民主就将是共产党执政的低度民主，而不是多党制的低度民主。又由于循序渐进的民主化需要自上而下的持久、有序的推动，低度民主化时期也都需要某种形式和某种程度的威权政体要素，所以，只要共产党承担起领导和推动民主化的历史责任来，这种民主化道路更将是成本最低、最稳妥、最顺利的发展道路。由此，我们也就应当向着这个方向去努力，尽量避免出现大灾变。大灾变之后，在实际条件的限制下，仍然只能实行某种形式的低度民主，但那样的代价就太大了。所以，中国理应发展和实行共产党执政的低度民主，尽管这还需要相当的制度创新，而不是一条现成的发展道路。
由此可知，中国的低度民主必然会是新型的低度民主。这种低度民主既有世界低度民主的普遍性，也有其时代和国情的特殊性。这是中国现阶段民主化进程的最基本的历史定位，因而也应是我们思考有关的理论问题和对策问题的最基本的出发点。
由此出发，我们就还可以看出，由于这种低度民主与欧美诸国的低度民主有类型性的差异，所以它们的形成标志和发展阶段也是有重要差异的。在欧美诸国，只要建立了少数人当家做主的“精英民主”，那就是形成了低度民主。在中国，则是只有到了形式化的普选初步地成为真正的民主选举、但选举的自由度仍然受到相当限制之时，那才是形成了低度民主。
五、从新权威主义转向低度民主
中国未来改革的现实起点是“权力过分集中”、“民主太少”的客观现实。邓小平当年的这种基本判断至今依然适用。这一点也为全国的主流民意所公认。温家宝总理最近还曾多次讲过要解决“权力过分集中”这个核心问题。无论是按照邓小平的亲自解释，还是按照政治学的逻辑，“权力过分集中”都意味着“民主太少”。由此，政治体制改革的根本目标也正是邓小平所说的：逐步实现“社会主义国家的民主化”，最终建成以“普遍实行直接选举”、“高层直接选举”为主要标志的“高度民主”。[2]
毋庸置疑，“民主太少”本身就意味着民主还只是我国政体中的一个因素，而不是全局性的支配性政体。由此，邓小平也才会有“解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度”，“现在我们要认真建立社会主义的民主制度”[3]之说。
毋庸讳言，在国家致力于现代化的时期，这种政体实际就是新权威主义政体。对此，邓小平也曾给予过明确的肯定。1989年3月6日，当时的中央主要领导向他汇报思想界流行的新权威主义思潮时，他就斩钉截铁地说：“我就是这个主张。”[4]
新权威主义政体在整体上当然还不是民主政体，低度民主则就已在整体上是初步的民主政体了，所以“民主太少”本身就意味着我们现在仍未发展到低度民主的程度。但这并不意味着实行新权威主义政体就是错误的。实际上，在一定阶段内，新权威主义是基本符合我国的国情的，也是基本适应我国快速现代化的客观需要的。在这个阶段内，即使是说中国现在实行的已是民主制度，实际也是有其稳定大局的正功能的。
那么，这是不是说中国也应当象韩国那样，直至经济现代化基本实现后再从新权威主义政体转变为民主政体呢？那也不是。邓小平所说的“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”[5]，实际就是“民主”在先，“社会主义现代化”在后，即必须先有民主化，而后才会有社会主义现代化。这就是他对这个问题的明白无误的回答。所以，从总体上看，邓小平的主张实际是：在现代化的过程中，首先应当实行一个阶段的新权威主义，然后就要逐步实现民主化，进而最终实现高度民主，这样才能最终实现现代化。邓小平的这个思路无疑是富有远见和洞察力的，也很是英明的。
近年来的现实已经充分证明，我国现在就是已经进入到了必须从新权威主义政体转向民主政体的过渡时期了，也就是必须开始“认真建立社会主义的民主制度”了，而这种根本转变的第一步，应当就是从新权威主义政体转向低度民主政体，第二步才是从低度民主转向高度民主，而不是从新权威主义政体直接转向高度民主。
走这种“两步走”的改革之路，实际也是符合邓小平理论的精神的。邓小平指出：“实现民主和法制，同实现四个现代化一样，不能用大跃进的做法”。“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。”[6]
邓小平早在新权威主义时期就主张，在这种体制框架内也应当适当地发展民主政治，十三大报告的精神实质就是如此。现在我们既已进到了必须从新权威主义政体转向民主政体的过渡期了，那就更加必须以更大的力度致力于发展低度民主了。
我国大约还需要20至25年时间，才能最终形成这种低度民主。在这种过程中，只要充分利用换届选举的机会推进选举改革，每次换届都使一部分形式化的选举转变为初步的自由竞选，并在这个基础上进行相应的系统改革，那就可以每隔五年就迎来一个改革新阶段，每隔五年就上一个民主化的新台阶，直至建成低度民主政体。
在这个基础上，我们就可以再用15年左右时间“逐步”实现高度民主，即到本世纪中叶基本建成现代宪政民主政体。这对我们这个超大型国家来说，实际已经就是很快、很顺利、很理想的发展道路了。
六、中国急需推进和实现低度民主
中国目前急需启动和推进走向低度民主的有力改革，进而用20至25年时间实现低度民主。这种需要实际是一种深远的战略需要，而不是眼前的应急需要。从眼前看，即使是暂不实行这种改革，也不会马上出大问题。但若以未来5—10年左右时间为单位来考察，那就可以清晰地看出这种需要的战略紧迫性了。这种战略紧迫性表明，现在实际已是实行这种改革的最后战略机遇期了。一旦错过了这个战略机遇期，未来的形势恶化就将不可逆转，改革成功的可能性也将归零。所以，我们现在必须未雨绸缪，抓紧时机推动改革，以改革闯过难关，以改革赢得未来。
这种判断的基础是一项基于现实的未来研究。
我们首先应当来考察：如果未来10年不改革，或者是未来10年的改革没有足够的力度，结果将会怎么样？这种考察的结论就是：即使是没有马上出现大崩溃，也将是陷入无力回天的历史绝境，大崩溃前的最后危机已经到来，局势随时都有可能失控，大崩溃至少已是短期内的历史必然。
这种预判有三个关键性的支撑点。
一是如果没有必要的政治改革，那就必然会在未来10年内出现严重的经济危机和财政危机。目前主要经济学家已在这方面达成基本共识，尽管具体预测又有差别。
这里的关键是，依靠外需拉动已无可能，依靠内需拉动又有赖于分配制度改革，分配改革则又有赖于政治体制改革。虽然自上而下的分配改革并不是完全不可能，但在体制性腐败已经很严重的情况下，即使是有较强的领导班子强势推动，它也必然会在下面的贯彻执行中大打折扣，进而又会随着时间的流逝而虎头蛇尾。分配制度改革的逐步成功特别有赖于有力的政治体制改革，有赖于由此形成的日益有力的公共参与，这已是现阶段的一种基本的客观逻辑。
在这种情况下，如果没有必要的政治改革，内需就将无法实现应有的扩大，这就只能继续依靠投资拉动了。但在内外市场的扩大都很有限的情况下，这种“投资拉动”实际就是在制造生产过剩危机和财政危机，而且这种危机还将是以往积累下来的各种深层次矛盾的总爆发，它的破坏性将会非常大。而若既不搞投资拉动，又无法依靠内需拉动，那又无异于坐视经济严重下滑，也将导致严重的经济危机和财政危机。这就表明，经济较快增长的惯性即将耗尽，未来避免大的经济危机的关键只能是政治体制改革。
二是如果没有必要的政治改革，那就必然会在未来10年内出现人心向背的根本转变。
现代社会稳定的关键不在农民，而在市民。中国现在也已发展到了市民状况决定大局的历史阶段。所以，如果出现了人心向背的根本转变，它的主要标志就是大部分市民（包括农民工）对于中央政府的看法和态度发生了根本转变。
如果出了这种根本转变，它的根本原因只能是长期的和日益严重的腐败与分配不公。严重腐败不仅包括官商勾结、贪污腐败，而且还包括吏治腐败、行政腐败、司法腐败、财税腐败、国企腐败等等多种形式的腐败。严重的分配不公实际也是严重腐败的一种主要后果和表现。较短期的严重腐败和分配不公尚不足以从根本上动摇人心，但若严重腐败和分配不公的趋势长期得不到根本扭转，那就足以从根本上导致公众对于整个政权的基本看法和基本态度的否定性变化了。
实际上，在日益严重的腐败和分配不公的影响下，近十几年来，政府形象和政府公信力已在以加速度的方式严重流失已是无可争辩的基本事实。虽然目前大多数公众的基本态度仍未改变，要求改革而不是要求“革命”仍然是主流民意，但困惑、怀疑、观望、不满、不信任等等情绪确实已在日益广泛地漫延和加深，而且已经呈现出了明显的加速度趋势。特别是，各种信息都表明，人心变动实际已经日益接近临界点了。现在公众对于官方的肯定态度已经柤当薄弱和脆弱，很容易被更严重、更持久的政治腐败、分配不公和通货膨胀等等所摧毁。越来越多的人士已经是在抱有最后的希望，相当数量公众的认识和心态更已发生了根本性的变化。在这种背景下，如果未来五年再没有足够力度的改革的话，绝望就会笼罩全国，人心就会发生大面积的雪崩式的变化。如果未来10年也没有足够力度的改革的话，则就肯定会出现人心向背的根本变化了。所以，现在只有抓紧时间，大力推进确有足够力度的改革，才有可能安定和挽回人心。
那么，以怎样的改革才能安定和挽回人心呢？有论者认为，只要在解决民生问题上下功夫就足以了，民主改革还可以再往后推迟一、二十年，甚至是推迟二、三十年。不错，着力解决民生问题确实能够收到安定和挽回人心之功效，但若只重民生不重民主那就远不足以解决问题。
首先，依靠现有政体推进分配制度改革已经远不足以解决问题。分配制度改革非常有赖于政治体制改革。只有政治体制改革释放出来的强有力的公共参与，才能从根本上解决问题。这就表明，民主已是民生的政治基础，没有民主就不可能解决民生问题。
其次，给公众分蛋糕并不等于解决腐败问题。严重的腐败问题不解决，公众利益就将继续受到严重伤害。即使是分得了一些蛋糕，也跟贪官污吏的富有不可比，而且跟自己所受到的伤害不可比。这就会使分得了一些蛋糕的公众仍然愤愤不平，以至于根本就不领情，认为大的利益仍在向特殊利益集团倾斜，因而腐败和分配不公导致人心流失的趋势也就仍然不可遏止。
最后，随着经济发展和民主意识的觉醒，人民对于自由民主和人格尊严的需要已经发展成为了一种相对独立的重要需要。这种需要并不能简单地归结为民生需要，因而自上而下地解决部分民生问题也不可能满足人民的这种政治诉求。民主需要只能以民主发展来满足。所以，如果民主无望，也会导致人心的严重流失。
由此可知，安定和挽回人心的关键，就在于着力推进政治体制改革。这就是邓小平在谈到政治体制改革时早已指出的：“只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”[7]
三是严重的经济危机与人心逆转向背的根本变化相结合，势必导致不可逆转的政治危局。
如果人心稳定，单有经济危机并不可怕。只要万众一心，众志成城，任何艰难险阻都是可以被克服的。即使是出现人心浮动，只要没有普遍出现否定现存制度的政治心态，危机也是可以渡过的。但若人心向背发生了根本转变，到处都是心怀不满、怨气冲天、并且认为只有改变制度才能摆脱危机和苦难的人们，则严重的经济危机及其所带来的新的痛苦就会与人心危机合并生成非常严重的政治危机。这种危机的实质就是大崩溃前的最后危机。一旦走到这一步，那就是已经走进了死胡同。
由此，我们也就可以更深切地体会到，邓小平关于“没有民主就没有社会主义现代化” [8]、“不改革就是死路一条”的观点是非常深刻的，也是极有预见性的。我们现在就是已经处在了这种走进死胡同的战略险境，因而现在也已是深化改革的最后战略机遇期了。有危未必都有机。“有危就有机”的前提是尚未走入绝境，否则危机的结果就只能是最后的终结。所以说，未来5年能否以重大改革和令人信服的改革宣示安定和挽回人心极为重要。否则以后的道路就将极为艰难。未来10年内能否切实实现足够力度的分配改革和政治改革更是极为关键。这在实质上已是决定命运的生死之战。未来20—25年内能否建成低度民主也极为关键，因为中国只有走到了这一步才能最终脱离险境，确保前程。所以说，中国目前急需尽快发展低度民主，未来还将急需最终实现低度民主。高度民主现在还谈不上，目前急需的是低度民主。
一切改革的内容都应取决于现实的实际需要。现实需要什么改革，那就进行什么改革。现实需要多大的改革力度，那就配套多大份量的改革内容。现实的改革需要实际首先就是对于改革功能的需要，而改革的功能需要又决定了改革的内容需要。所以，“中国急需低度民主”，实际就是急需低度民主的功能，进而急需相应的改革内容。
从功能角度看，“低度民主化”绝不是指任意的最低限度的民主改革，而是指有足够的力度、从而能够基本满足我们的社会对于“低度民主化”的基本功能需要的民主改革。这种最低限度的功能要求规定了最低限度的内容要求。如果改革达不到这种最低限度的力度，它就注定会失败。
这种最低限度的功能要求主要包括三个方面。
一是这种低度民主化必须能够遏止和扭转分配不公恶化的危险趋势。为此，它应能够在未来5年内切实遏止和开始扭转分配不公的恶化趋势；在未来10年内导致和实现分配制度的大改革；在未来20年内初步促成比较公平合理的分配制度。它需拥有这种力度才能满足实际需要。我们也应依此设计相应的改革内容。
二是这种低度民主化必须能够遏制和扭转腐败蔓延的严重趋势。未来10年内的反腐力度至少应能达到使大部分公众相信在党的领导下通过民主改革能够逐步解决腐败问题的程度。未来20年内更应能够通过改革初步建成廉洁、廉价、公正的政府。否则，日益严重的腐败仍将激起滔天巨浪。
三是这种低度民主化必须能够遏制和扭转公信力加速下滑的危险趋势。具体说来，它应能够通过发挥它的反腐败和促进公平分配的功能，首先在未来10年内大幅恢复人民对于党和政府的信任和信心，进而在未来20年内基本形成普遍稳定的政治信任，从而彻底避免大的历史灾变。
由此可知，在既定的现实背景下，即使是低度民主化，也是很大力度的民主化。“低度”包括功能上的最低限度。如果达不到这个最低限度，那就是还没有低度民主化，至少也是没有必要的低度民主化。而若达到了这个最低限度，那就必然是很大力度的民主化，而不是无关痛痒、修修补补的小改革，更不是修补和强化旧政体的假改革，但也不是过激的民主化。
中国的民主化无疑需要适度，而在现阶段，这种“适度”基本上就是这种“低度”。能否比这个“最低限度”再高些？如能做到，当然更好。但我们现在不敢奢望，只能要求“最低限度”，因为这也是各方利益的最大交集点。
八、现阶段推进低度民主化的主要内容
低度民主政体实际就是初步的宪政民主政体。如能实现阶段性与渐进性相结合的有力改革，我国大约还需要20—25年时间才能建成这种民主政体。但从世界民主史来看，这个速度已经是很快的了。
未来5年的走势将决定未来10年的走势。未来10年左右将是开拓共产党领导的民主化道路的关键期，也将是实现低度民主化的关键期。如能实现这种历史性的伟大开拓，未来10年以后的中国就将能够在新的道路上阔步前进。
在未来10年左右的时间内，能否充分发挥威权政体要素的积极潜能仍然是解决前述三大问题的一大关键。但仅靠正面发挥威权政体要素的功能已远不足以解决问题，这也是不争的基本事实。这就特别需要威权政体要素与民主政体要素相结合，需要由此形成新的合力共闯难关，因而也就特别需要通过有力的政治体制改革发展和培育目前仍然缺乏的民主政体要素。
在未来10年左右的时间内，这项工作还不足以最终建成低度民主政体，但它至少也应能够拥有前述最低限度的功能，并能决定性地开辟共产党领导的民主化道路，这就使这种改革必须是阶段性的重大改革，而不是无足轻重的小改革。按照这种功能需要和实际可能，这一阶段民主改革的主要内容理应包括：
1、实行以建设公共财政制度为中心的政治体制改革。民主的首要价值在民生，公共财政是民主与民生的最大结合点，所以，从功能角度看，我国理应实行以建设公共财政制度为中心的政治改革。公共财政就是具有民生性、公开性、民主性、法治性的现代财政。现阶段应能基本实现民生财政和阳光财政，同时有力推进民主财政和法治财政，从而大幅克服财政腐败，大幅实现公平分配。公共财政制度实际是最根本、最重要、最有效的反腐败制度，当然同时还应通过改革发展和强化其它各方面的反腐败制度。
2、实行“自由优先”的改革方略，首先在保障人权和公民权方面取得重大进展。未来10年，实行竞争性选举的选举改革基本上只能普及到县级政权。在选举民主尚未到位的广大领域，必须以保障人权和公民的自由权方面的重大进步弥补选举民主之不足。这对克服财经腐败、建设公共财政、实现公平分配尤有非常关键的意义。这是因为，分配制度改革的成功非常有赖于公众参与，而在公众尚不能通过自由选举参与二次分配的广大领域，普通公众就只有通过言论自由、新闻出版自由、集会自由、结社自由等等途径才能实现这种公众参与。这种公众参与实际就是通过自由实现的社会力的释放和政治参与，而还不是基于选举民主的参与式民主（这种参与式民主实际已在越来越大的程度上成为了民主选举结束后公共事务领域的决策民主）。但在任何民主形式都很缺乏的条件下，这种在其效能上类似于民主的民意表达就显得特别可贵和重要，因为它在功能上能在某种程度上成为尚未发展到位的选举民主的替代品，而且它的力度越大它的这种弥补功能和作用就越大。实际上，民主就是这些民意的比较制度化、程序化和更有约束力的表达，它们的共性就在于它们都是民意发挥作用的具体形式，这就使自由的民意表达也会具有民主的民意表达的相当功能，因而也就使我们可以在民主不足时依靠它的“民主功能”度过难关，特别是可以依靠这种自由要素与威权要素的结合形成的强大合力度过难关。而要做到这一点，那就必须在全局上采行“自由优先”的改革方略，首先在保障人权和公民自由方面迈出实质性的重大改革步骤，进而在未来10年内取得足以解决问题的稳定的重大进展。
3、创造和大幅推广“选人不选党”的自由竞选制度，逐步建立一党执政制与普选制相结合的新型普选制度。这种普选制的特征主要是，在法律上规定人大70％的席位为政党席，专属中共和民主党派，30％的席位为非政党席，由公民自由选举产生。党籍人大代表候选人也要通过党内自由竞选获得提名，进而通过公民自由选举决定是否当选。政党成员要想成为政务官首先必须通过党内竞选和人大竞选成为人大代表，然后再通过进一步的竞选成为政务官。公务员实行任命制和常任制，不再通过选举产生。这种依法实行的“选人不选党”的普选制将能确保中共的执政地位，这就可以逐步放开自由选举了。
现阶段应当能够重点推进和基本实现的是县级行政区划单位的人大代表和政务官的自由竞选。目前我国共有2856个县级行政区划单位，其中县和县级市1831个，市辖区（县级）853个，自治县、旗、自治旗169个，特区和林区3个。为稳妥起见，改革的轻重缓急秩序主要应当依次为：县、县级市、市辖区、县级民族地区。未来10年左右应能通过试点和推广完成全部1831个县和县级市的选举改革，并完成半数市辖区的选举改革。本阶段暂不推广县级民族地区的选举改革。如能用10年左右时间使全部县和县级市、以及半数市辖区基本实现选举改革，那就意味着在全国半数人口中初步地实现了自由竞选，这无疑将是中国民主化进程中的伟大突破。
这里还应特别强调的是，现阶段还应在选举改革的基础上实施县级行政区的综合配套改革。这种综合配套改革应当基本上是全国各级政治体制改革的缩微形式。如能做到这一点，那就不仅可以遏止最危险的县级政权腐败，而且还能充分展现和证明共产党领导的民主改革的美好前景，从而收到全国人心大振之功效。
4、深化人大自身改革。实施自由普选是重塑人大的首要基础。恩格斯当年所说的“人民代表大会”指的就是基于普选的议会。对于尚未实行选举改革的县级人大可以暂不实行人大自身改革，他们的工作重点应当是筹备选举改革和综合配套改革。对于已经实行了选举改革的县级人大则应随即实行比较系统的人大改革。这种改革应当包括适当缩小人大规模、取消人大双层结构、实行人大代表专职化、大幅延长人大会期、落实质询制度、引进辩论制度、重塑和密切代表与选民的关系、建立人大党团等等重要内容。对于有待实行间接选举改革的县级以上人大也应积极推进包括适当扩大人大常委会、推进人大常委专职化、大幅延长常委会会期（以便认真审议财政）、改革和密切人大常委与选民的关系、逐步落实质询制度、开始试行辩论制度等内容的重要改革。虽因缺乏选举改革基础，这些改革都会有其很大的局限性，但这种阶段性的人大改革仍将有其颇大的现实意义，特别是对于财政改革和振奋人心将有很大的现实意义，而且它也是后续改革的重要准备。
5、深入落实、发展、完善分权制衡制度。中国现在实行的不是立法权、行政权、司法权三权合一的集权体制，而是三权分开、相互制约的分权制衡体制。人大不仅是立法机构，而且还是分权机构和分权环节。绝大多数行政权和全部司法权都通过人大这个环节依宪分给了行政机构和司法机构，人大本身并不掌握这些国家权力。所以，中国并不是要建立分权制衡制度，而是要通过改革进一步地落实、发展和完善这种分权制衡制度。
在这方面，现阶段应当依照宪法规定和精神，着重发展财政分权制衡制度，即尽可能地实行财政的决策权、审计权归人大，执行权归政府，司法权归法院和检察院；同时实行党政财政职能分开与结合，即由党委负责提出财政指导意见，再由各国家政权机关分别行使财政的具体决策权、执行权、审计权和司法权。在已实现了选举改革的县级政权应能基本实现这种改革。在仍有待实行间接选举改革的县以上政权也应积极推行包括尽快实现财政统一、实行党政财政职能分开与结合、加大人大财政审议力度、财政审计权划归人大、积极推进财政立法（包括有关的刑法）和司法介入财政、大幅压缩和规范财政转移支付等内容的重要改革。
6、司法改革取得重大突破。走逐步实现司法独立与对于司法的各种监督相结合的司法改革道路。较大幅度地推进司法体制的现代化，大幅扭转司法腐败的危险趋势，初步恢复人民对于司法的信任和信心，取消有违法治原则的上访制度和劳教制度。
大幅推进司法独立，重新肯定和强化司法专业化的改革方向，重建司法秩序和司法权威。实现司法独立的关键，一是实行司法垂直管理体制，二是改革党的领导与司法工作的关系。前者虽在某种程度上具有过渡性，但因需要实行较长时期，而且全国人大向全国各级法院和检察院直接拨付财政资金还应成为一项永久性的宪法制度，所以也应以适当修法保障之。后者应以邓小平充分肯定的十三大报告有关论述为指导，也就是以邓小平理论为指导。这两项改革都是近期可以大力推进的。
大幅强化和完善对于司法的各种监督，有效遏制和消除司法腐败，防范和克服司法误区。司法权也是一种公权力，如果只有司法独立而无对于司法的监督制约，司法权也会成为一种不受制约的权力，这就必然导致严重的司法腐败。所谓“对于司法的各种监督”是指新闻舆论、人民陪审团、人大、检察院等等对于司法实体和司法审判的监督。我们既要通过司法改革、新闻改革等途径使这种监督获得充分有效的发展并保持适度，又要使之切实走向制度化和法治化，从而形成对于司法机构和司法审判的切实有效的的监督体系。为此，我们就应废除妨碍新闻舆论发挥这种监督作用的各种不合理规定，建立和完善人民陪审团制度，着力解决检察院作为严重不足的问题，充分发挥人大对于司法的监督作用，这些也都是司法改革不可缺少的重要方面。
以上也表明，虽然我国最终只有在民主化的基础上才能建成法治国家，但现阶段也存在较大的改革空间。
7、逐步推进“党政分开”，渐行“以党领政”的新体制。首先，在全局上重新考虑实施邓小平和十三大提出的关于“党政分开”的改革方案，遏止和扭转党政不分、以党代政的趋势。虽然最终解决这个问题必须以民主化和法治化为基础，但在可能的范围内积极推进这种改革也是逐步实现民主法治的不可缺少的重要条件，所以也应在本阶段予以着力推进。
其次，在已经实行县级选举改革的地方实行“以党领政”的新体制。这种体制的基本精神是：既不继续实行党政不分、以党代政的旧体制，也不照搬西方的议会党模式，而是在选举改革的基础上实行十三大提出的党政关系的新模式。应当看到，这种新模式实际只有在选举改革的基础上才能比较全面地落到实处。
8、在所有已经实行了选举改革的地方实行区分政务官和事务官的新体制。政务官适用选举制，取消对于政务官的任命制。事务官适用任命制，取消对于事务官的选举制。事务官要上升为政务官必须通过选举程序。政务官年龄上不封顶，但任期受限制。事务官任期不受限制，但年龄受限制。党管干部改为只管政务官，即党负责提名各级政府首脑和部门首脑候选人，又依靠自己在人大中的法定多数党地位使之获得选任，从而通过党籍政务官执掌行政权，实现党的执政纲领。事务官应由政府和人大按照一整套考核、晋升、监察制度去管理，同时接受人民和媒体的监督。由于政务官和事务官只有在竞争性选举的基础上才能真正实现，所以本阶段只有在已经实行了选举改革的县级政权才能实行这种改革，但它同时也开辟了以上各级政权实行这种改革的发展道路。
9、深化行政体制改革。在上述诸项改革的基础上和过程中，深化以建设服务政府、责任政府、法治政府、阳光政府、廉洁廉价政府、信用政府、效能政府为目标的行政体制改革。行政体制改革既有赖于上述诸项改革所创造的重要条件，又有其一定的相对独立性。尽可能地着力推进行政体制改革，将使行政体制改革在本阶段内实现重大突破和长足进展，从而也使政府形象大为好转。
10、大力发展基层民主。应当明确，执政党是执掌国家政权的政党，而不是执掌居民基层自治权的政党。因此，党对农村的领导主要应是党的宏观领导，而不是村支部的具体领导。村支部不应再是村里的决策中心，而应处于相当于国企机关党委的位置，从而完全、彻底地实现村民自治。城市居民自治也应按此原则得到充分尊重和积极培育，而不是把居民自治组织变为一级政府。未来10年应能使城乡基层民主、居民自治基本定型。这也是一项大改革。
11、积极培育和发展公民社会。善待、发展和完善社会组织，改革有关制度，推进社会自治，发展政府与社会组织的合作，培育公民有序参与能力，激发公民社会的活力。虽然此举短期内尚不足以见大效，但却能够在较短时期内收到开辟新路、凝聚人心、活跃社会、加强监督、完善社会管理等功效，更能为10年以后的改革奠定重要基础，所以也应在本阶段重视之。
毫无疑问，即使是上述改革获得了实现，那也不等于建成了初步的宪政民主政体，但这些改革将能提供一种新的政体模式，将能开辟中国政治体制改革的光明之路，将能使时局转危为安，将能重振我们的事业，也将能够重塑和展现中华民族的光明前景，而这也就足够了。
来源：《探索与争鸣》2012年第1期
