信访制度的功能是什么？是救济，是监督，是解决争议，是听取民声、反映民意，是维持社会稳定？抑或是所有这些功能兼有？

无论信访制度是具有所有这些功能，还是具有这些功能之一，其发挥得怎么样呢？就救济而言，信访者的怨声有多少通过信访消失了？就监督和听取群众呼声而言，信访者反映的问题有多少在信访后被查处了，信访者提出的建议有多少在信访后被采纳和实施了？就解决争议和维持社会稳定而言，信访者们通过信访有多少不再重复信访，生活和情绪都安定下来了？对于这些，我们没有准确的量的统计，但是从目前全国各地、各部门仍在不断增长的信访和一些地区群体性事件频发的现实看，信访制度功效的发挥并不理想。

当然，我们说信访制度功效发挥不理想，并不是说它没有发挥作用或仅发挥了很小的作用。事实上信访制度在上述诸方面是发挥了重要作用的。如果没有信访制度，各种问题、矛盾、争议和纠纷肯定会更多，有些问题、矛盾、争议和纠纷甚至可能会激化而导致重大损失。我们说信访制度功效发挥不理想，只是说它本应该发挥更大的作用而没有发挥，它解决了一些的问题、矛盾、争议和纠纷，但却对大量的问题、矛盾、争议和纠纷无所作为或无能为力，甚至引发出新的问题、矛盾、争议和纠纷。

这是为什么？是信访制度本身设计不合理，还是我国整个救济、监督和解决争议机制(信访制度只是这个机制的一个环节)设计不合理？抑或是二者均存在问题？

我认为，恐怕是二者都存在问题。就信访制度本身来说，第一，信访机构庞大而分散，立法机关、司法机关、政府以及政府的各个部门大多都设有信访机构，但整个系统缺乏统一协调的机制，甚至缺乏统一的计算机联网，信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾；第二，因为信访机构分散，每个机构的工作人员即非常有限，有的几个人，有的十几个人，面对大量的信访案件，不要说件件亲自处理，就是件件亲自过问一下处理结果在很多时候都是不可能的；第三，信访机构没有独立处理问题的权限，一般实体问题(甚至某些程序问题)的解决均需请示行政首长，而行政首长的工作又是那么忙，一百个案件也许难以批示一二；第四，法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，有的信访机构对同一案件反复批转下级机关或其他有关部门处理，下级机关或其他有关部门往往拖着不办(有的甚至藉此惩治信访人)，信访人即没完没了的反复信访；第五，法律对信访案件的处理大多没有规定严格的实体标准，而行政首长对个案的批示、处理有时又太过随意，以致调起了其他信访者或非信访者过高的“胃口”，导致领导人解决了一个旧的案件，却引发出十个、百个新的案件，有时还误导一些人弃复议、诉讼等法律途径而找领导人批示，但这些人往往是折腾一年半载，领导人批示却下不来(领导人自然不可能对所有信访人都有求必应)，到时他们想再走复议、诉讼途径，但复议、诉讼时效已过，只得又回来再信访，如此往复。

就我国整个救济、监督和解决争议机制而言，其问题在于：其一，缺乏整体设计，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。例如，信访与复议、信访与诉讼如何协调和衔接，有时是复议、诉讼完了又信访，信访完了又复议、诉讼，有时是复议、诉讼不受理去信访，信访不受理又去复议、诉讼；其二，复议、诉讼门槛过高，限制过严，许多案件如通过复议、诉讼法律程序，问题本可获得解决，但当事人一旦被迫踏上信访之途，往往是不仅问题解决不了，人在信访路上还下不来。因为他们认为，再坚持坚持，似乎还有希望(因为有解决问题，甚至有问题解决得比复议、诉讼还好的先例)，以致使信访队伍越来越大，上访者越来越多；其三，在整个救济、监督和解决争议的机制中，有些环节基本没有运作起来，或者没有发挥应该发挥的作用。例如人民代表，全国各级人民代表恐怕有几十万，他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用，信访案件的大部分问题有可能解决。

由此可见，要解决目前信访制度存在的问题，使信访制度发挥其应发挥的功能，不仅要重构和创新信访制度，而且要重构和创新整个救济、监督和解决争议机制：首先，要对目前过于分散的信访机构进行整合，建立起统一的计算机联网系统；其次，要建立类似国外议会督察专员或行政督察专员制度，统一协调各地各部门的信访工作；第三，要修改《行政复议法》和《行政诉讼法》，扩大行政复议和行政诉讼的范围，使大部分行政争议能通过正式法律程序解决；第四，建立若干专门行政裁判所，处理诸如土地征用、房屋拆迁、工伤补偿、交通和医疗事故纠纷等专门性争议案件；第五，充分发挥人民代表的作用，人民代表(特别是全国人大代表)每月应设固定时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们自己难于解决的问题，或为他们解决问题提供咨询。　　

《中国改革•农村版》2004年11月