保障国家粮食安全，首先是保障粮食供给的总量。在总量达到平衡后，还有一个粮食品种结构的问题。我们讲的粮食，在我国至少包括稻谷、小麦、玉米、大豆等主要品种，前三者产量占粮食总产的近90%，大豆占到约4%。这四大品种都算作粮食，但相互之间不能完全替代，因为各自在消费用途、目标市场等方面存在着较大区别。粮食总量够，但不见得每一个品种的需求都能得到满足，有的多了有的少了,粮食市场同样可能出现波动。改革开放以来的多次粮食供求失衡，多是由局部地区个别品种供求失衡引发的。个别品种价格上扬，经某些因素放大后造成全国性的农产品价格上涨。从一定意义上说，在粮食连续8年增产、总产稳定在1.1万亿斤后，短期内总量问题对我国粮食供求平衡的影响正在显著地趋于减弱，相反，结构问题的影响则显著趋于增强，甚至诸多总量问题就是由结构问题引发的。在总量问题得到缓解后，结构问题需要逐步理顺，要把保障国家粮食安全的各项政策进一步细化落实到各粮食品种，并分门别类地采取有针对性的措施，提高政策效率。
一、要更加重视作为口粮的稻米和小麦的供给问题
一般而言，粮食按用途可分为口粮、饲料用粮和工业用粮。在这三者中，口粮直接用于满足人类的食物需求，更具有不可替代性，对粮食供求失衡的影响更具有先导性和敏感性。稻谷和小麦都主要是用作口粮。稻谷是消费量最大、比重最高的粮食品种，1985年之前，稻谷消费量甚至高于小麦、玉米消费量之和。目前，稻谷消费仍占粮食消费总量的1/3左右。从用途看，85%以上的稻谷用于口粮，不到15%用作饲料或工业原料。小麦是稻谷之外口粮消费的第二大品种，同时，口粮消费占到了小麦消费的80%。
口粮中，大约30%为小麦。因此，稻谷的地位显得更重要一些。一方面是因为我国以大米为主食的人口占到60%，这一比重还在不断提高，大米直接食用的比例仍在上升。另一方面，全世界大米贸易量只有2700万吨左右，仅占当年产量的7.0%，相当于我国每年大米产量的17%。大米国际市场空间较小，并且，供给主要以东南亚国家的籼米为主，而我国需求主要以粳米为主，因此，很难借助国际市场来实现国内大米供求平衡。20世纪90年代以来，历次粮食供求失衡，无论是供给严重过剩还是供给严重不足，往往都是先从稻谷开始，再波及其他，最终形成全局性的粮食供求失衡。在此方面，稻谷的影响往往是其他主要品种远远不及的。改革开放以来，因稻谷减产而导致整个粮食市价出现较大幅度上涨的情况已多次发生。
对于稳定稻谷市场而言，主要的努力方向是稳步扩大供给，以跟上不断增长的需求。首先要稳定水稻耕种面积。不仅要从粮食安全的角度认识保护稻田的重要性，还要从生态保护的角度来认识。稻田本身是生物多样性的重要载体之一，是一个重要的物种库和土壤种子库；此外，稻田可维持近10厘米的水层，每公顷稻田比旱地可多蓄水1500立方米，长三角地区稻田蓄水量相当于两个半太湖。其次，要通过保护种粮农民积极性来提高复种指数。对近10年来的数据分析显示，对我国稻米产量影响最大的因子是播种面积，影响播种面积最主要的因素又是复种指数。提高复种指数的根本，则在于调动种粮农民的积极性。要逐步提高最低收购价，提高水稻种植补贴标准，逐步建立农资综合补贴、灾害直接救助和农业保险并重的补贴机制，增加农田小型基础设施建设补贴，并对各种补贴进行有效整合；建立保护农民种粮积极性的长效机制。第三，提高稻米单产水平。在当前粮价水平下，每亩增产100公斤，相当于农民增收240元～260元，比补贴政策的激励效果强得多。常规稻、普通杂交稻和超级杂交稻平均单产水平分别为370公斤、460公斤和600公斤，而我国仍有一半为常规稻，推广良种的空间还很大。要认真落实今年中央1号文件精神，加快农技推广体系的改革与建设，推动科研成果产业化。同时，加大有关投入，加强农田水利建设、农田生产能力建设和农田生态基本建设，并把资金集中到商品粮基地，体现向粮食主产区倾斜的原则，改善粮食生产条件。
对于小麦来说，供需状况基本上还是平衡有余的，只是品质结构矛盾较为突出。近几年我国小麦生产连年丰收，供求关系已由产不足需过渡到总量平衡有余的阶段。2010—2011年度库存消费比已经达到99.85％，是2003—2004年度以来的最高值。小麦连年增产，主要得益于单产水平的提高。我国小麦的单产水平虽已高于世界平均水平，但与农业发达国家相比还有一定差距，约相当于英国的65％，法国、德国的76％左右。而且我国小麦单产的区域差异性较大，中低产田数量较多，今后一个时期实现均衡增产是开发小麦单产潜力的关键。北纬33°左右的地区是提高我国小麦单产、确保总产潜力最大的地区。江苏、安徽、河南、湖北、四川等省处于北纬31°～35°区域，面积约1亿亩。未来随着我国在良种、配方施肥、地膜覆盖、节水灌溉、病虫害综合防治等方面的技术进步，这些地区小麦单产还有很大的增长空间。在解决总量问题的同时，还需要注意小麦供需的品质结构问题。当前最主要的矛盾是普通小麦供给过剩、优质麦供给不足。特别是近两年小麦生长和收获期间遭遇极端恶劣天气，品质受到严重影响，小麦供应结构矛盾进一步激化，优质小麦价格自2010年6月开始明显上涨，进口小麦需求也大幅升温，小麦进口量达到2006年以来的最高水平。虽然我国优质专用小麦种植面积不断扩大，2009年秋冬种小麦优质率达71％，比2004年提高30多个百分点。但由于我国小规模农户分散种植的生产模式短期内难以改变，多品种混杂、单个品种数量少的问题将长期存在。一些国产优质麦品种在某个单项指标上可与进口麦媲美，但混收混储等现象造成优质麦整体品质下降，难以满足企业加工需求。因此，在保证小麦供应总量的同时推进品质提升，是今后我国小麦产业发展的主要目标。
二、要采取综合措施稳定玉米供求平衡
在各粮食品种中，玉米的供求缺口最大，单靠扩大播种面积是不行的。从国家粮食安全战略考量，首先要保证口粮供应，不能把更多的耕地资源分配在玉米生产上。近期玉米种植面积只能有小幅度增加，来源主要是东北地区。玉米种植面积还能否有进一步扩大的空间，要取决于玉米生产的比较收益。在外延性资源越来越少的条件下，内涵发展必然是实现玉米增产的根本出路。内涵发展的路径可以归结为两个方面：一是通过育种和施肥手段以及先进的栽培技术措施，提升玉米生物体的能量转化效率；二是改善农田生产条件，包括土地整理、农田水利设施建设等，为作物创造良好的生产环境条件。目前东北玉米主产区中低产田约占玉米种植面积的2/3，其中干旱是主要限制因子。玉米主产区内部的单产存在明显差异，低产田是高产田产量的2/3，按目前的单产水平分析，在未来的10年内，在改善农业生产条件上进行较大的投入，同时改良玉米品种，加大综合栽培技术措施，中低产区的单产有希望比目前提高50%。
同时，要进一步调整优化玉米内部种植结构。20世纪80年代以来，玉米内部的种植结构较为单一，普通玉米之外的专用品种很少。近些年来，专用玉米陆续发展，但总体看，玉米的供给结构与需求结构还存在一定差距。目前我国畜牧业对玉米饲料的利用还不尽合理，青贮玉米所占的比重还比较低，饲料的转化率不高。在玉米加工业领域，高油、高淀粉和支链淀粉的玉米种植比例仍很小。伴随着畜牧业和玉米加工业的发展，市场将对玉米生产提出多样化的消费需求，玉米品种必须向专用化方向发展，玉米品质结构也存在着一个优化升级的过程。
单纯提高产量、优化结构，还是不可能实现玉米市场供求平衡的，短期来讲如此，长期来看也是如此。和口粮需求比，加工需求的弹性很大，有很大的伸缩空间。如果不控制，只要能够赢利，就可以无限制地发展。因此，必须管住加工需求。2007年9月国家发改委《关于促进玉米深加工业健康发展的指导意见》规定，深加工用粮规模占玉米消费总量的比例要控制在26%以内。但目前实际加工用量早已突破此限制，导致玉米供求缺口不断扩大。在这种情况下，我们必须坚持玉米优先满足饲养业发展，控制粮食用于工业酒精、燃料乙醇等非食物链生产，禁止粮食深加工产品出口。
随着人民生活水平的提高，肉禽蛋奶等畜产品消费还会有一个快速增长的阶段，发展畜牧业是大的方向。生产动物性蛋白需要消耗4倍到9倍的饲料蛋白，完全靠玉米、豆粕做饲料是不可行的。未来一个大的战略就是，必须开辟新的饲料来源，寻找玉米饲料的替代品。和口粮消费不同的是，饲料消费的保障途径可以更加多样化。苜蓿就是一种很好的饲料，其蛋白含量高达45%～46%，是粮食蛋白含量的2倍～4倍，且含有18种氨基酸，是世界上最大的蛋白质资源，是公认的优质饲料。再如毛叶苕子，其干物质粗蛋白含量为46.7%。其他如油苋菜、氨基酸草，粗蛋白含量也分别达到了22.8%、29.8%。这些饲草可以广泛种植，我国南方地区有许多荒坡地和冬闲田，光热资源又充足，种植饲草的潜力还是很大的。而我国畜牧业的重心目前还在北方。今后要发展一些适合南方地区的畜禽良种，如奶水牛等，以更好地利用南方饲草。除此之外，在现有技术条件下，也可以完全实现饲草工厂化生产。饲草基质栽培、潮溪栽培技术都已经成熟，能够做到立体栽培、节地节水、常年生产、多次收获，每亩年产量可达到40吨到120吨。只要加以重视、大力推广，完全可以开辟新的饲料来源，依靠工厂化饲草生产和规模化畜牧养殖配套，减轻饲料消耗对玉米等粮食的依赖，并保证畜产品的充分供给。
三、要另辟蹊径扩大大豆供给
大豆是我国重要的油料作物和植物蛋白的主要来源，工业用和饲料用大豆占据了大豆消费量的九成。国内大豆消费快速增长,主要来自食用油压榨的需要及养殖业对豆粕等副产品的需求。2011年我国进口大豆5264万吨，大豆的对外依存度已经快接近80%。东北是大豆的主产区，黑龙江大豆种植面积约占全国的33%，总产量约占全国的37%。2000年到2010年黑龙江大豆播种面积占全省粮食种植面积的35%～42%。但即使在东北地区，大豆种植效益目前已显著低于玉米，据黑龙江农委对1250个农户样本调查，2010年该省玉米每公顷纯收益达到5122元，而大豆仅为2430元，两者种植效益相差一倍多。要在现有产区大幅度增加大豆产量、提高大豆自给率，既受到耕地面积的制约，也面临与其他粮食作物争地的矛盾，可能性不大。为此，必须拓宽思路、着眼长远，在新疆等地方积极开辟新的油料大豆种植基地，更直接、更有效、更大程度地缓解油料供给压力。
在新疆建设大豆基地具备一定的可行性。一是耕地后备资源充足。新疆农林牧可直接利用土地面积占全国的1/10以上，宜农荒地资源超过1亿亩，是我国最重要的土地资源后备区。二是水资源丰富。新疆境内共有大小河流570多条，地表水年径流量884亿立方米。新疆人均水资源量超过5500立方米，是全国人均数的2.25倍。三是气候条件适宜。新疆属于典型的大陆性气候，光热资源和水资源丰富，昼夜温差大，病虫害相对较少，无霜期长达103天～191天，年日照时数在2699小时～3158小时，有利于大豆光合产物的积累和提高大豆单产水平。就目前农业生产布局看，伊犁河、额尔齐斯河流域已经是新疆油料大豆的主要生产区域，具有进一步发展的基础。四是运输较为便捷。近年来，新疆不断加大交通枢纽及干线网络建设力度，阿勒泰—独山子—库车快速干线、精河—伊犁—霍城铁路、乌鲁木齐—精河铁路复线、奎屯—北屯铁路、兰新铁路复线电气化改造和多条国道省道公路已经完工或正在建设，为油脂油料运输提供了必要的运输保障。
建设新疆大豆基地，不仅能够有效扩大国内大豆供给，而且能够推进新疆农业经济结构战略性调整、构筑新疆现代特色农业产业体系。要立足长远，从战略高度认真谋划和切实推进，突出重点加强新疆大豆基地建设，并着眼全局解决大豆行业存在的问题。
第一，加大政府投入。对新疆土地开发和油料大豆生产问题进行专门研究和规划，统一部署，专项安排，加大投入，大力推进。按照每亩耕地3000元的投入力度，用于水利设施建设、整理改造、土地熟化等。每年投入90亿元，连续投入10年，在新疆新开发3000万亩耕地。发挥地缘优势，结合边境贸易，打造以新疆为龙头、辐射中亚的油料大豆生产加工基地。
第二，加大产业扶持力度。对新疆大豆种植实行良种补贴、农资综合补贴，对油料生产所需农机提供农机具购置补贴，并不断加大补贴力度，大力推进油料生产的良种化、机械化水平，提高大豆单产，降低油料生产的物化成本和劳动力成本。制定支持粮食部门收购国产大豆政策和企业利用国产大豆的有关优惠政策，采取综合调控措施，保证油料价格在合理区间运行，保证农民能够获得合理的收入。增加大豆主产区豆农贴息贷款额度，按大豆的生产销售年度调整贷款还款期限。探索建立压榨企业配比使用国产大豆制度，要求压榨企业每进口一吨大豆必须认购一吨新疆产大豆。
第三，强化科技支撑作用。制定我国大豆科技中长期发展规划，加大科研投入，解决大豆产业发展的关键问题。重点建立并完善我国大豆育种研究体系，鼓励发展具有自主育种体系的种子公司。针对油料大豆科研和技术推广力量薄弱的实际，在加大扶持当地科研工作的同时，多方组织力量进行攻关，尽快培育出适合新疆不同区域的油料大豆主导品种和主推技术，并加强新品种新技术的推广，依靠科技提高单产、降低成本、增强竞争力。应设立技术创新基金，对达到研发条件的企业列入政府扶持的企业目录，享受税收减免、人才引进等优惠政策；对符合政府导向的企业自立的科研项目，给予研发经费30%～50%的补贴；鼓励风险投资介入企业研发活动，建立公共研发机构和企业研发机构的互动机制，为新疆发展油料大豆提供技术支撑。
第四，推进大豆产业化经营。大豆是比较易于实行机械化栽培的农作物，目前农村劳动力向非农产业的转移、农村人口向城市的转移，为大豆实施规模种植提供了契机。要加快推动土地承包经营权流转，鼓励农户合作进行农田基础设施建设，变大豆粗放经营为集约化经营，努力使大豆生产向专业化、优势化、区域化方向发展，加快形成新疆油料大豆优势产业带。加快推进全国大豆产业社会化服务体系建设，大力发展大豆专业合作经济组织，大力推行订单农业，鼓励大豆加工企业和农民全面签订合同，鼓励企业和农户通过二次返利、入股分红等形式建立各种有效的利益联结机制。把大豆合作经济组织专用大豆储运设施列入粮食物流建设项目，支持大豆质量可追溯体系建设，将食品专用大豆纳入“农超对接”计划。
来源:《中国党政干部论坛》
