一、政府行政机关之间存在利益冲突
马克思曾说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。利益反映着特定历史阶段上人与人之间的社会关系。人们结成社会关系的基本动因是为了实现自己的需要，“把人和社会连接起来的唯一纽带是天然必然性，是需要和私人利益”。因此说，人与人的关系本质上是利益关系，这正如恩格斯所指出的那样：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”由于社会的物质生产是其他一切生产的基础，人们的经济关系是其他一切社会关系的基础，因而以物质利益为主要内容的经济利益也就获得了相对其他利益的基础地位。物质利益是人们进行社会活动的物质基础，其他各种各样的包括非物质的利益形式，归根到底都是由物质利益派生出来的。在一切历史变迁和政治变革中，促使广大人民群众以及阶级、民族和国家行动起来的根本动力，都在于它们的物质利益。《共产党宣言》公开申明：“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”
由此可见，利益是人类生存和发展所必须具备的资源和条件，是人们赖以进行社会活动的物质基础，它表现为个人、群体、阶级、民族和国家的物质利益形式的有机联系和矛盾统一。从哲学意义上讲，利益是需要主体以一定的社会关系为中介，以社会实践为手段，使需要主体与需要对象之间的矛盾状态得到克服，即需要的满足。
但在过去高度集权的计划经济体制下，特别是由于“左”的思想影响，理论上虽讲国家、集体和个人利益三者兼顾，而在实际操作上却往往只强调国家利益的一致性，否认企事业单位特别是政府机关有独立的利益取向，认为政府的存在就是为人民谋利益，政府工作人员应毫不利己、专门利人。这在当时的社会历史条件下有其合理之处。因为计划经济是建立在社会利益一致的假定基础之上的。它包含着两层意思：一是所有的微观主体，包括一切个人、企业和经济的某一局部，都不存在与社会整体利益不同的独立利益，他们在任何时候、任何情况下都会忠实地执行中央下达的计划。二是作为计划者的国家或政府机构也丝毫没有自己独立的利益要求，无论在什么情况下都会自觉地尽其所能按照社会整体利益来制定经济计划。尽管这种假定在理论上有重大缺陷，在实践中也带来了许多问题，但政府确实没有自己的独立利益取向，无论是中央政府、地方政府、还是政府的各个部门，都基本上保持了利益的一致性。
随着社会经济的发展，特别是社会主义市场经济的逐步完善，以及所有制机构、经济成份、分配方式的变化，形成了多种利益群体利益关系发生了机构性的变化。社会分层和社会交流加剧，导致了社会利益的逐步分化，具有相同利益的群体，为了表达其共同的利益要求，形成了多元利益需求的社会组织。这些多元利益组织的存在和发展，为特定社会群体提供了稳定和有效的利益表达机会和场所，成为了连结社会个体和人民政府的合法桥梁，既有利于人民群众影响、参与政府的决策活动，又有利于政府决策的民主化和科学化。但也有可能造成负面影响。由于各种复杂的原因，也有可能出现某种特殊化的利益群体，导致利益的侵占和剥夺，甚至利益冲突，从而挫伤人们的积极性、甚至危害全体人民的共同利益。
处于社会利益分化的大背景下，政府机关无疑会形成自己相对独立的利益。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中指出：“这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量，就是国家。”也就是说，马克思主义承认国家一产生就具有其自身的独立于社会利益的特殊利益。然而恩格斯所讲的国家，指的是历史上的剥削阶级的国家。根据马克思主义的设想，社会主义革命胜利后，国家将不复存在。但在事实上，由于社会生产力发展水平不够，作为共产主义第一阶段的社会主义社会，特别是作为社会主义初级阶段的当代中国社会，国家的存在还是不可避免的。社会主义国家按其本质来说，应该与社会融洽在一起，它既不应该凌驾于社会之上，也不应该游离于社会之外。既然社会主义国家已经不和社会相脱离，因此按道理它不应该再有自己的独立利益。我们的国家机关建立的宗旨正是遵循这一原则：不仅强调共产党除了人民的利益之外，没有自己的特殊利益，而且强调我们的国家机关除了为人民服务，代表人民的利益外，也没有自己的特殊利益。但现实上却存在着政府机关及其行政人员拥有独立利益的条件。一是生产力发展相对落后，与共产主义高度发达的生产力相比，现实社会生产力相对落后，物质财富还不能充分满足人们全面发展的需要。二是社会分工不同。由于社会分工不同，资源的占有和分配条件不同，由此而带来的劳动收入也不同，必然会形成相对独立的利益主体。这样，理论与实践之间便产生了矛盾。
事实上，中央和地方政府之间，政府各部门之间以及政府工作人员至今都出现了利益的分化与差异，客观上存在着不同利益主体。具体表现在：（1）无论是作为一个行政区划的政府，还是作为一个部门的政府，都需要追求其自身发展的利益，它们都有自己的发展目标，制定自己的发展规划和方案，尤其是在市场取向的改革进程中，很多市场行为实质上是在政府的不同层次、不同部门和不同区划间进行的，这就势必形成许多追求不同利益的利益主体。（2）过去，党政机关按照一个系统的一致的原则进行管理，绝对谈不上利益差异问题。如今，不同地区、不推部门的党政机关至今，实际上也形成了利益差异，尽管这些机关仍然按照统一的规范和标准维持经费和工资待遇，但是由于其职能分工、管理领域不同，开展“创收”的渠道不一样，所以有多少个党政机关，也就可能形成多少个不同的利益主体。（3）作为政府工作人员的个人，在市场经济的冲击下，也可能毫无例外地变成经济人，而每一个经济人自然也就成为一个利益主体。
当然，政府利益与国家利益在根本上是一致的。但在政府行政管理的具体过程中，政府利益又确实是一种不以个人意志为转移的客观存在。政府利益是社会利益表现于政府行政管理中的实际利益形式。政府机构行政管理的实际利益形式，既有普遍性，又有特殊性。普遍性在于政府机构都是一般社会利益实现的载体，特殊性在于政府机构具有自身的独立利益。政府机构依靠正当的途径实现自身独立利益，是合法的，但对普通民众来说就未必是合理的。这与公民过高的心理期望值是有关系的。因为人们一直承袭着计划经济体制下的评政思想观念，认为政府应是全心全意为人民服务的，不应该有自身的独立利益。实际上，政府机构自身利益的实现同一般社会利益的实现之间并不存在必然的矛盾，并非是非此即彼的关系。政府自身利益的实现也同样有助于一般社会利益的实现，两者可以达到和谐统一。其前提是必须坚持一个基本原则，即坚持个人利益、群众利益和政府利益之间的协调统一。这正如邓小平同志所指出的：“必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系。”因为改革的过程实质上也就是利益重新调整的过程，改革能否取得成功，一个重要的因素就是要看它在多大程度上符合大多数人的利益要求，“不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大人民群众不行，一段时间可以，长期不行。”不重视各方面的利益，必将阻碍改革的顺利进行。过去二十年来的改革进程，充分地证明了利益相互递增对于推进改革的重要作用。
但是，随着改革的深入，遇到的阻碍亦越来越大。改革方案是由政府领导人和政府的相关部门制订的，改革政策的执行也要依赖各级政府机构，政府是改革的主要推动力量。同时，改革又是政府机构的自我改革，转变政府职能要求削弱一部分行政机构的影响和权力。在市场经济的推动下，政府愈来愈明显地表现出本地区或本部门利益代言人的作用，而不仅仅只是政府最高决策者意图的执行者或公共利益的代言人。事实上，各级政府机构积极工作人员已经具有了既不同于全局利益也不同于部门或地区利益的相对独立的利益取向，从而造成了利益格局的变化和矛盾，使得利益协调成为进一步推进和深化改革的迫切需要。一方面，政府机构及其工作人员如果无限制地追求自身利益，势必损害经济组织和社会主体的利益，引起人民群众的强烈不满，造成利益冲突甚至利益对抗，影响社会稳定。另一方面，如果无视政府机构自身的独立利益，各项改革政策和改革方案同样也会层层受阻。比如改革开放以来历次机构改革总是跳不出“精简――膨胀――再精简……”的怪圈，这就充分地说明了妥善处理各不同利益主体之间的关系，高度重视并认真加强利益协调的重要意义和作用。
利益一直是人类孜孜以求的目标，政府利益更是一个敏感性的话题。在计划经济体制下，一直不承认政府有自身的独立利益，在当时有其合理性。但时至今日，不顾经济和社会环境的发展变化情况，仍然一味地坚持和承袭这样一种观念，不但不合情理，而且也是不切实际的。尤其是随着社会主义市场经济体制的逐步完善，社会利益主体日益多元化，政府虽然与国家在根本利益上一致，但也存在自身的独立利益取向，这是由政府利益实现方式的普遍性与特殊性所决定的。既然政府有其自身相对独立的利益，那么不同政府机关必然成为不同的利益主体，在行政管理活动中，不同行政机关之间必然发生一定的利益关系，因而势必引发一定的利益矛盾。一定的利益矛盾可以发展为一定的利益冲突。政府行政机关至今存在着事实上的利益矛盾和利益冲突，这是转型时期我国需要高度重视和加强行政协调的根本动因。
政府行政机关的利益冲突是利益群体之间的利益冲突，这是一个客观事实，呈现了以下四个特点：（1）原有的经济利益关系均衡状态被打破，经济利益日趋分化，新的利益格局尚未形成；（2）利益群体的形式由隐变显，利益需求和获得途径逐渐多样化和复杂化；（3）利益冲突的状态由暗变明、利益差距和矛盾明朗化；（4）利益群体的社会影响和作用由小变大，群体意识和利益观念由弱到强。
利益是人民生活中最敏感的神经，一切改革的实质就是对利益关系的调整。随着这种调整，必然导致新的利益格局的出现。政府行政机关的利益冲突，有的表现为国家利益的科学划分的问题，有的则表现为上层建筑阻碍经济关系变革的反映，制约着先进生产力个发展。无论是哪种情况，都是影响我国改革、发展和稳定大局的因素，必须高度地关注。
二、行政法规形成的过程是协调行政机关利益冲突的过程
在现行的行政法律规范中，普遍强调行政机关的审批权、许可权、处罚权、检查权、监督权，实际生活的乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派、乱设许可、垄断性经营等等不合理的行政干预常常就是由行政机关的“法”的形式使其“合法化”的。行政机关借“法”扩权，以“法”争利，“法”成了强化本位利益，推行“行政意图”的工具。行政立法已成为一些行政机关扩张权利，一些地方搞保护自身利益的主要手段。
行政立法的过程是制度建设的过程。在影响利益内容和实现手段的社会条件中，制度是最关键的，对于单个人的行为来说，具体的制度也许影响不是很大。但从社会整体来看，制度作为一种变量，具有举足轻重的地位。在不同的制度环境下，人们的行为会有完全不同的表现，并导致完全不同的行为结果。如15世纪之后，西方国家在科学技术和经济等方面后来居上超过中国和阿拉伯国家，其决定性的因素是西欧在中世纪后期建立了一种有利于经济人不断创新的社会机制（即能使资源配置决策权和革新决策权分散化并使成功的革新能获得足够报偿的市场制度）。18世纪发端于英国的产业革命，也是以这种增长体制的存在为基础的。而美国硅谷之所以长生不衰，也是因为制度和文化环境对知识性创业人才形成不同影响使然。
所谓制度，是指那些规范人类偏好及选择行为的各种规则的总和，是人们所应遵循的各种行为方式的有机总体。它包括法律、规章以及政府政策等等。一种制度作为一整套固定的行为模式，可以视为特定利益关系的凝固化。也就是说，制度既是某种特定的利益关系的反映，也是对人们追求利益的方式的可能性的规定。有学者指出，制度对于利益关系的影响的一个根本的表现在于制度所包含的这一特征，即制度非中性。“所谓制度非中性是指，同一制度对不同任意味着不同的事情。在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的同志，而那些已经从既定制度中、或可能从未来某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之。”相同的制度对不同的人们意味着不同的事情，具有不同的利益；不同的制度对相同的人们来说，同样意味着不同的事情，具有不同的利益。可以说，对于利益来说，一种制度的特点就在于它能驱动或协调不同的利益，并从而影响人们追求利益的行为与方式。
制度具有全局性。相对于其他手段来说，制度的影响不在于一时一地的事件或利益，而在于长期的、整体的规范作用。譬如，一个行政许可的设立赋予了一个行政机关的管理权，这个机关在使用这个管理权时蕴涵着很大的利益，同时也提高了这个机关的管理权威。
追求自身利益的最大化是立法活动中难以避免的客观现实。参与立法活动的主体拥有和追求自身利益本无可厚非，但如果没有制约，没有很好地进行利益平衡，就会产生很大的负面影响。许多行政法规中设立的市场准入、资质审批等，如果相互矛盾或重复设置，就会把很多资源浪费在相互的内耗之中，增加了大量的行政成本。部门之间、中央和地方之间的利益冲突不应该反映在法规之中，否则会破坏行政机关的工作效率，进而危及国民经济的发展。我们的行政立法，不能使某些行业、某些集团的利益得到了维护，而以牺牲社会公正与大众利益，甚至是国家利益为代价。
一般说来，任何一种制度，从它对人们追求利益的行为的影响来看，大致体现在两方面，一是利益驱动，二是利益协调。利益驱动即人们为了追求利益最大化而采取某种行为以达到特定目标；利益驱动机制就是针对人们的逐利行为，而规定的行为模式的规则的总和。利益驱动机制对个人说：你可以怎样做。利益协调即由于特定的利益在人们之间角逐时所发生的调整人们之间的行为的现象；利益协调机制就是对人们之间的相互作用的行为作出调整的规则的总和。利益协调机制对人说：你们应该这样做。利益驱动往往针对追求利益的主体，而利益协调则更多地针对利益主体之间的关系，特别是针对利益分化和利益矛盾。
从行政立法的角度来看，行政机关起草法规的动因既有利益驱动，也有利益协调，但更多的考虑是利益驱动，用大量的条文规定：我可以怎么做。从行政立法的审查机关来说，当然也要考虑利益驱动的因素，但更重要的是要考虑利益协调的因素，即主要协调利益主体之间的关系，追求利益之间的平衡，通过法规审查工作，大量条文规定的是“你应该这样做”。需要指出的是，利益驱动和利益协调的区别是一种学理上的分析。现实的制度设计――行政立法往往既有利益驱动的功能，又具有利益协调的功能。
立法是改革发展过程中，各种利益碰撞的焦点。有的行政立法的出发点，不是为某种社会关系提供解决机制，而是加以行政管制。大量的行政立法文本，可以发现千篇一律的标题都有“管理”二字。部门起草法规适应了客观社会发展的需求，但大多重行政主体的权力，轻违法行政应负的法律责任；重行政主体的审批、处罚，轻行政主体对相对人的行政指导、行政监督。这样，影响了行政法律规范的公正性和严肃性，使行政行为自身缺乏一种法律监督机制，不利于保护管理相对人的合法权益。
从现实中看，行政立法活动的基本流程是，先在各主管部门认为有必要的范围内，或在有重大利益调整的范围内确定需要完成的立法项目，然后由负责该事项的主管部门牵头开展立法调究和起草工作，草案基本成熟后报送到国务院或省级法制机构进行审查，审查过程中由法制机构负责听取相关部门和有关单位的意见，作相应修改后正式送审。可以说行政立法分为两个阶段，调究起草阶段以主管部门为主，审查送审阶段以法制机构为主。这两个阶段的工作是对立统一、相互协调的。法制机构的政治立场是中立的，是没有部门利益驱动的。法制机构不能人言亦云，对很多条款的设计都需弄清楚是什么？为什么？然后得出结论即应该是什么。法制机构的法律审查的过程是协调利益的过程。首先，要获取法规草案内容的大量信息，熟悉这个领域的相关知识，尽力起到制约部门利益扩张的作用。法制部门的法律技术能力比较强，对政府管理问题比较敏感，对行政权力行使的一般规律比较熟悉。但是，在行政立法越来越强调可操作性，越来越重视维护管理相对人合法权益的情况下，法制机构必须加强具体业务问题的研究，获取大量的信息资源，这样才能提出准确的意见和建议，才能对相关的法律草案内容作出相应的调整。所以，我们一定要邀请这方面的专业人员共同进行论证，一定要进行调查研究，一定要听取管理相对人的意见。我体会审查一项法规，首先要在部门借“法”扩权的地方动手，消除这方面的规定，减少立法协调的难度。其次，在利益多元化的社会结构下，要让所有受到影响的利益在行政立法过程中都能得到充分的反映，并且在相互竞争的利益之间达成一种妥协、形成某种共识，进而保证公众对最终立法结果的认同和支持。在利益多元化的现状中，国家的法制机构不能只为某一特定利益集团服务，更不能成为某一利益集团的利益工具。政府法制机构必须在各种利益集团的矛盾冲突中保持中立，超越局部利益，树立全局观念。“凌当会绝顶，一览众山小”。
张穹，国务院法制办副主任。
