听证制度是当前我国推进政治民主改革的一种创新形式。通过建构一个容纳普通民众与行政主管部门进行相互协商的平台，民众获得了参与某项公共政策制定的权利。这一制度设计为广大民众越来越强烈的公共参与愿望提供了一个有效的疏通渠道，是当前推进社会民主的有力举措。但在现实中，不可否认的是听证制度的基础仍然没有充分巩固，多种制度设计上的漏洞以及外力的抵制仍然导致它无法发挥应有的作用。
近日，广州为召开自来水调价听证会，令人匪夷所思的事先公布了调价听证的两套方案，而更令人惊愕的是两套方案中水价均将上涨，不同之处在于一套涨了7毛钱，一套涨了6毛钱。本来将涉及民众切身利益的水价问题进行听证是一件“得民心、顺民意”的好事，结果听证会没开始， “基调”已经设定，听证会成了“涨价会”。先不讨论涨价有多少合理性，这种预设“基调”的行为因为限制了民意的完全表达，本身已经违背了听证会 “平等”、“协商”的制度特性，变成了政府主导下的“举手会”。
民意代表与行政机关作为听证会的双方，其地位是完全平等的，双方将各自利益诉诸公开场合，通过对等的协商以达成共识。尽管对民众而言不涨价甚至降价是理性的选择，而对行政机关而言则恰相反，如此的意见对立表面上看似乎永远无法达成最终的一致结果，让人对听证会能否听出效果存疑。但事实上，政治学家奥尔森在其协商理论的研究中早已得出于此相反的结论。奥尔森在批判阿罗的投票不可能性定理中曾提出，三人及以上的投票表决并不会形成投票循环，因为投票前期的广泛协商起着一个强化信息对称、提升主流价值，形成相互妥协，凝聚多数共识的作用。在协商、谈判中人们会分享更多信息，深化对主导价值的认同，不断促成相互妥协，拉近双方利益之间的差距，最终能够形成一个比较多数的观点。由此，协商的过程能够产生一个多数的意志。同理，民意代表与行政机关尽管拥有不同的利益诉求，但在深入的协商中，基于广泛的信息共享，出于对增进公共利益的不断认同，双方能够相互妥协，进而达成一致的协议。而这种协议因为源自双方理性选择下的自愿妥协，实际上促成了双方利益的最大化。
很显然，听证会是为了通过协商达成方案，而不能预先设定方案，框住讨论范畴。广州水价听证会预设两套方案的行为使得官方的“涨价”意志占据听证议程，民意代表本身无法完全将民众诉求纳入听证过程中，双方的地位是完全不对等的，民众只能接受涨价的现实，最多也只能在两种涨价方案中选择涨幅不那么大的一种。起始已不平等，又如何能够保证听证过程中公权力者不会改动议程，削弱民意代表的呼声呢？
事实上，听证制度建基于“公正”原则之上，其目标在于将民众的公共利益诉求纳入体制化的轨道。预设官方内定的听证内容，限制民意代表的协商权利，不仅严重削弱了“听证制度”的作用发挥，损害了公众利益，也抹黑了行政机关的公众形象，让民众无法对公权力抱持足够的信任，这对构建社会和谐与稳定也是一个巨大的负面影响。
因此必须强调，只有不设前提，不附加条件的协商才是完全公平的协商，也只有如此的协商结果才是能够促成社会福利最大化的。
作者单位：浙江大学公共管理学院
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