【摘要】对东北平原小规模粮农调查发现，在现行粮食政策下，平抑粮价行为使小规模粮农的权益受到较大损害，而作为保护性政策的种粮补贴及最低收购价制度在实践中又不能发挥应有的保护作用。因此应当从完善少数人诉求表达渠道、强化政府政策工具选择能力以及建立受害者权益补偿机制等方面建立和完善少数人权利保障机制。

【关键词】宏观调控；平抑粮价；粮食补贴；最低收购价格；少数人权利

一、问题的提出及本文的目的

宏观调控是对社会资源的非市场化分配，这在市场经济社会中是必须的，虽然良好的宏观调控会导致社会福利的增加，但并不意味着社会各成员福利都会改进，现实中的情形也可能是部分人利益得到改善而少部分人利益恶化。在宏观调控过程中，少部分人损失的利益得不到及时补偿，不仅可能使宏观调控的预期功能受到影响，还可能引发新的社会问题。这是一个需要深入研究的问题。经济法作为弱势群体保护法，对于市场造成的弱势群体的保护有比较完整的体系，经济法学也有很多相关研究，但对宏观调控过程中少数人权利保障问题却较少涉足[1]。我国当下社会矛盾较为凸现，有效保障宏观调控中少数人权利不仅有助于更好地实现宏观调控的预期功能，对于实现社会稳定和谐也十分必要，这对经济法学的深入研究提出需求。本文以政府调控粮价对小规模粮农的影响为例，通过调查展现宏观调控损害少数人权利的原貌，在此基础上，对宏观调控中少数人利益受损原因及权利保障等进行一般化研究。

二、宏观调控与少数人权利：以现行粮食政策为例

在侵害少数人权利的宏观调控政策中，现行粮食调控政策对小规模粮农利益的损害较为典型。政府平抑粮价的行为对粮农直接造成了损害，虽然有对粮农的补贴制度及最低收购价制度，但这些制度的运行并不能很好地弥补粮农的损失。为深入了解粮食宏观调控中粮农的利益状态及弥补政策对粮农利益的保护程度，笔者对家乡东北某村的30户粮农进行了问卷调查，并对包括笔者父母在内的三个家庭进行了详细访谈。在对资料进行整理分析的基础上从以下几方面探讨粮食政策对粮农的影响。

（一）平抑粮价对粮农收益的损害

我国政府调节粮价的主要方式是通过拍卖国家储备粮来增加市场粮食供给量，从而使粮价维持在政府欲调节到的水平。多年来，这一举措较多地被采用。如2008年1至6月，安徽粮食批发交易市场就向市场抛售粮食348. 7万吨[2]。问题在于，通过增加市场供给量而平抑粮价，保障了全国众多粮食消费者的利益，使宏观经济更趋于平稳，但却剥夺粮农通过市场获得收益的权利。尤其近三年，种粮的生产资料价格上涨剧烈，劳动力价格也不断增长，种粮成本大幅度提高，但粮价并未有较多上涨，粮农种粮的收益呈逐渐减小趋势。据笔者对东北某村种粮户的调查，2007年到2008年间，种粮每亩投入的成本增加了223.75元，而每亩收益仅增加105元，相当于每亩地净损失117.75元（见表1)。表2详细列举了近三年每亩稻田种粮成本的增加情况，从表中可看出，2007年比2006年种粮成本增加了14.6%，但粮价没有增长；2008年比2007年种粮成本增加了25.3%，粮价仅增长了11. 1% 。

　　表1近三年种粮成本收益比较

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　　│ │2008年 │2007年 │2006年│

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　　│平均米价（每斤）│15元 │1.35元 │1.35元│

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　　│每亩产量 │700斤 │700斤 │700斤 │

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　　│每亩销售收入 │1050元 │945元 │945元 │

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　　│每亩投入总计 │1107.25元 │883.5元 │771元 │

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　　│每亩净收入 │-57.25元 │61.5元 │174元 │

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　　表2近三年每亩稻田种粮成本（单位：元）

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　　│ │2008年 │2007年 │2006年│

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　　│种子 │28 │20 │18 │

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　　│化肥 │90 │78 │75 │

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　　│农药 │15 │13 │13 │

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　　│翻地、耙地 │60 │50 │50 │

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　　│插秧 │90 │70 │60 │

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　　│收割 │90 │70 │60 │

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　　│水电费 │60 │60 │60 │

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　　│脱粒 │42 │35 │35 │

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　　│每日人工费用 │65 │50 │40 │

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　　│田间管理（平均需五天）│325 │250 │200 │

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　　│日常管理（需三十小时）│242.25 │187.5 │150 │

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　　│投入总计 │1107.25 │883.5 │771 │

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　　│成本比上年增加 │223.75(25.3 %） │112.5(14.6%） │ │

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很显然，粮价的缓慢上涨与政府的平抑粮价行为有相当的关系。多年来，政府平抑粮价行为基本上实现了粮价稳定，却剥夺了小规模粮农的市场化收益。事实上，粮农的种粮活动是一种市场行为，种粮所涉及到的投资成本基本上是市场化的；而售粮并不是一种纯粹的市场行为，对小规模粮农来说，粮食的市场化程度较低。亦即，政府对粮价的干预使处于生产过程市场化的粮农在销售过程处于低市场化，其利益受到损害。粮农实际损失了多少？通过对粮农调查发现，粮农估计的合理的加权平均价在每市斤1.82元（见图1)，而实际的市场价格为每市斤1.5元。实际市场价格比粮农认为的合理价格低17.58%，这应该也是平抑粮价对粮农造成的损失。问题在于，政府平抑粮价的受益者是全国人民，这种利益的绝大部分正来源于粮农的损失。虽然政府对粮价的宏观调控有其合理性，但这种合理性并不能使粮农利益的损害具有合理性。在宏观调控的框架下，政府对处于少数人地位的粮农的利益给予相当必要。虽然多年来，也有较多的制度保护粮农利益，但其保护并不能填补粮价非市场化给粮农造成损害。

（二）粮食补贴政策的补偿作用很弱

2008年初，国家发改委宣布进一步提高国家粮食直接补贴额，各省也加大了补贴力度。由于各地区粮补额度有所不同，笔者仅就调查地区粮补情况进行了两方面问卷调查。第一，当被问及“考虑到种粮成本的升高，如果米价保持不变或提升幅度不大，与您可能的其他工作相比，您认为政府对粮农每亩田的补贴应该达到多少？”时，1人回答50元以上，1人回答60元以上，2人回答80元，5人回答90元，14人认为100元以上，3人认为110元以上，2人认为120元，1人认为200元，计算加权平均为9.33元（对于数额以上数字按照本数计算，所以该值为最小值）。而目前粮农每亩田能拿到的补贴仅53元，仅占粮农心理预期的55%（见图2)。第二，当被问及“在知道政府补贴后，您如何决定种植粮食的面积？”时，对于补贴期望值较高的人，种植面积在5.6-8亩之间，选择了减少种植面积，有7人；对于补贴期望值较低的人，种植面积在27-30亩之间，选择了增加种植面积，有3人；有20人，种植面积在2-15亩不等，选择不变。

从上述调查可看出粮补政策效果不明显。在知道补贴政策后，66.67％的粮农选择不改变种植面积。另外不同群体对补贴的作用感受不同。政府按亩补贴粮农，对于小规模粮农来说，补贴作用较小。因为种粮存在规模经济，存在着边际成本递减效应，即每增加一亩粮食的种植成本低于前一亩地的种植成本，所以单位平均成本会随着种植面积的增加而下降。所以，种植面积大的粮农部分选择增加种植面积，种植面积小的粮农减少了种植面积。从整个市场资源的配置来说，规模经济当然更节约资源，是市场经济的追求目标。但是，小规模粮农的粮田在很大程度上承担着基本生活保障功能，无法实现规模经济。调查中发现，粮农坚持种粮主要基于两点：一是粮农倾向于粮食自给，二是为换取零花钱。所谓零花钱，也就是基本生活支出。对于没有其他稳定收入来源的群体，种粮首先可以解决温饱问题，其次用于基本支出，满足生活最低要求。

（三）粮食最低收购价格政策保障作用不足

为提高农民种粮积极性，国家发改委于2008年2月决定进一步提高粮食最低收购价格。笔者调查地区的主要粮食作物为粳稻，最低收购价是82元/50千克。由于粮农在市场上出卖的是粳米，出卖粳米与出卖粳稻相比，增加了碾米的费用，减少了出卖稻糠的收入。笔者通过对三个家庭的详细访谈得知，粮农对磨米房给付碾米费与给付碾米后的稻糠，两者价钱基本相等；粳稻的出米率为70%，这意味着按照国家最低收购价，35千克米为82元。据此，把国家最低收购价换算成米价为1.17元/500克。而在笔者调查的地区，近三年粳米的价格在1.35元/500克。这一价格差异粮农都能感觉到。在问及粮库收购价与市场价哪个低时，全部粮农都回答收购价低。当问到低多少时，26.67％粮农回答不知道，73.33％粮农回答结果在0.15-0.3元间。

综上调查和分析，在通货膨胀较剧烈的时期，政府为抑制通胀而加大调控力度以稳定粮食市场，这使粮农丧失在市场价格波动中获得较高收益的机会。对于这些损失，政府采用粮食补贴和提高粮食最低收购价的途径进行补偿。而调查发现，政府补贴的数额不足，对小规模粮农的补贴作用弱于对大规模粮农，政府补贴政策效应微弱；最低收购价格政策由于定位低，所能产生的效果也不明显。

（四）调查中的发现：弱者如何变得越弱

粮农种粮的成本中，有刚性部分，也有弹性部分，刚性部分是指种子、化肥等通过市场获得的不可控制价格的成本。弹性部分是粮农可以自己定价的成本（参见表1)，这个成本为粮农自身劳动的价格。在市场价格低而最低收购价格又低于盈亏平衡点时，粮农损失的首先是劳动力价值。调查表明一个一般劳动力每日市场价值为65元，而按照最低粮食收购价格计算，劳动力日实际价值为46元，因此，能够达到一般水平及以上的劳动力自然不愿意种粮，而可能转移到其他产业。但在调查中，当被问及您今年的种植面积与去年比的变化时，71. 3％的人选择没有变化。按常理，人的经济行为会受价值规律的引导和调控，笔者在调查前也曾预计粮食政策会导致出现大量抛荒现象。为何我们的预计与调查结果大相径庭？我们的常识错在哪里？市场中有很多种工作可以选择，为何小规模粮农会继续承受利益被剥夺的现状？进一步的补充调查发现，小规模粮农大多年老体弱或文化程度很低，在市场中就业的能力很弱，他们除了种植粮食外别无选择，农田成了他们的唯一保障，是他们能够参与投资活动的唯一领域。这决定了这一群体对因粮价调控而导致的损失的转移能力很弱，价值规律对他们来说不产生作用。从这里我们可以看出，在某些行业，政府的宏观调控可能使受调控影响的社会弱者变得更弱。因此在调控过程中，对这部分人的利益补偿变得更为迫切。

三、宏观调控过程中少数人权利被损害的原因

为何宏观调控中少数人的权利容易受到侵害？从少数人自身特点而言，他们社会地位较低，表达诉求的途径较少以及表达意识淡薄等因素，使政府在制定政策时容易忽视少数人利益。就政府方面而言，主要是政策制定者对少数人的了解不充分，对群体的差异没有明确认识，对他们的处境没有深刻体会。另外，社会政策目标之间矛盾也是少数人权利受损的原因。

（一）政策制定者制定政策时没有很好地考虑到群体中的差异因素

我们注意到，在宏观调控的过程中，政府对受调控影响的群体的利益还是予以考虑的，但事实上，这些群体内部也存在着较多情形的差异，正是这种差异使政府的相应措施产生不同的结果。在宏观调控中，往往是对政策反应能力弱的群体更多地承担政策施加的不利。如在现行粮食调控政策下，小规模粮农对宏观调控的反应能力较差。第一，部分小规模粮农对粮田依赖程度高。第二，小规模粮农对惠农政策的享受程度低。正是这些因素使小规模粮农在粮价管制政策下受害程度反而要高于种植面积大的粮农。因此，在制定粮食补助政策时，有必要对小规模粮农进行特殊考虑。推而及之，政府在宏观调控过程中，需要特别考虑特殊群体的境地及其利益。

（二）政策制定者在制定政策过程中没有听取少数人的声音

政策在实施过程中很可能会被对策化，所以在制定政策时要掌握关于被规制者如何行为的充分信息。对于粮食政策来说，谷贱伤农，米贵伤民。首先，政府应该把粮价控制在什么位置或者什么范围内是政策出台前应知悉的信息。其次，粮食补贴数额如何确定也是个值得调查的问题。虽然数据收集可能会存在一些障碍，“实现政策目标所需的补贴的额度相关的信息搜集成本会比较高。通过试错寻找正确额度的做法是一条昂贵的政策贯彻路径。”[3]但补贴数额对补贴政策的效果至关重要，补贴数额过高是对财政资源的浪费，而补贴数额过低则不能实现政策效果，投入的补贴资金成为沉没成本，也是财政资源的浪费。再次，确定最低收购价一方面要对粮农的成本收益有充分了解，另一方面要对市场价格变动有合理的估计。前者可以通过调查获得，后者的获取比较困难。但是前者决定了最低收购价能否发挥作用，后者决定了最低收购价能否被执行。因此，在制定政策过程中，要充分获取被规制者对政策感受的信息，并反映在政策制定中。

（三）政府制定者没有充分评估可能的政策效果

政策能否实现预期目标是政府决策的核心问题之一。在粮食政策中，政府实行粮食补贴政策和粮食最低收购价政策以补偿粮价偏低给粮农造成的损失。但对这两项政策所达能到的效果，政府没有进行充分评估。政府在政策制定与预期目标之间的因果关系上存在着一定程度的认识错误。事实上，政策目标的实现是否会伴随某些副产品是政府在决策中必须予以考虑的问题{1}。在实现阶段性的宏观调控目标后，被调控者的后续行为将会如何，是否会引发新的社会问题等都值得政府关注。如对粮食调控政策，我们不能简单地认为实现了粮食价格的稳定就是成功的调控。如果不对利益丧失者给予适当补偿，可能会引发该群体通过其他方式转嫁损失的行为。对于弱势群体而言，他们通过市场转化转移损失的能力很差，可以选择的谋生途径很少，如果务农的利益被剥夺，一些粮农就会丧失维持生计的保障。而他们消化损失的途径可能是：一方面被动地放弃一些支出，如减少子女的教育费用，这会使一些地区的失学率升高；另一方面可能是非法地获取一些收入，如当穷人变得更穷时，他们的犯罪成本减小而受益增大，抢劫盗窃率可能会提高。这些因素在政策制定时应该予以充分评估。

四、宏观调控过程中少数人权利的保障

对于宏观调控中少数人权利保障问题，我们不能个案化，应该有良好的制度保障。具体言之，应当从完善少数人诉求表达渠道、强化政府政策工具选择能力以及建立受害者权益补偿机制等事前预防、事中优化、事后补偿三个方面建立和完善少数人权利保障机制。

（一）完善少数人表达诉求的渠道

“我们所面临的挑战就是要用穷人的眼睛和心灵来观察这个世界，从他们的现实出发考察、制定能够真正影响穷人生活的策略。”{25}这就需要立法者倾听他们的声音，体会他们的感受。在制度层面，我们应该完善少数人的诉求表达渠道，使得他们的意见在政策制定前被政策制定者充分了解，这是少数人权益保障的事前预防措施。党的十七大报告提出了保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，《政府信息公开条例》等法也规定了实现公民这些权利的制度。这是完善表达渠道的权利基础，抽象的权利要转化为具体的制度。如在涉及到具体的政策问题时，应该把针对少数人的调查制度作为政策出台的前置程序。如在粮食政策出台前，选择部分地区进行一定规模的调查和访谈，就涉及到的补贴和粮食最低收购价格问题进行详细调研后，再出台相关政策。在宏观调控领域，保障公民的知情权、参与权和表达权也就理顺了少数人诉求表达机制，从而在决策前对宏观调控可能造成的损害具有防范作用。

（二）政府对多种政策工具的替代选择

在实现特定的目标时，政府有多种政策工具可以选择。迈克尔·豪利特按照国家干预的程度把政策工具分为自愿性政策工具、混合型政策工具和强制性政策工具。在如何选择政策工具时需要重点考虑两个维度：一是信息维度，二是群体维度。

不同的政策工具所需要的信息量不同，如依靠被规制者行为来实现政策目标的政策，需要对政策信息掌握比较全面。美国联邦大法官史蒂芬·布雷耶认为：“除非可以充分地肯定规制体系能够成功地实现其目标，否则就应尽量不要冒失去竞争市场优势的风险，去贸然采取经典的规制方式。”{3}政府在进行宏观调控时，一般会考虑在市场出现问题时对其进行干预。但是对于规制本身带来的问题常缺乏充分考虑。规制总要受到规制方法自身的限制，有其自身无法逾越的局限性。比如在补贴中往往无法获得合理补贴数额的信息，在制定最低收购价格中也很难确定具体的价格。另外，政府管制意味着对市场自发秩序的介入，可能会给市场带来一些无法预料的后果，因此，在管制前，首先应该论证管制会否让市场运行变得更糟等，尤其在政策可能会被被管制者对策化的情况下。

政府在选择政策目标时要充分认识到不同群体对政策的承受能力和反应能力。在制定经济法政策时，应区别对待不同群体，力求实现实质上的公平。例如，在宏观调控时，剥夺垄断企业的利益来提高社会福利是合理的，而牺牲小规模粮农的利益来提高社会福利是不合适的。两者比较起来，一强一弱，对宏观调控的适应能力完全不同。又如本文调查中发现，小规模粮农与大规模粮农对于粮食补贴的感受不尽相同。从效率上讲，后者更应该得到保护，从公平上讲，前者更应该得到保护，结合现实中面临的小规模粮农还不能实现规模化经营的现状，对小规模粮农的倾斜保护更加紧迫。

（三）完善少数人权利损害的补偿机制

宏观调控中社会总福利的提高常以少数人利益受损为代价，所以应当建立补偿少数人利益的机制。除了极少数情形下由获利群体付费补偿金外，一般都应该是政府主导的补偿机制。为保障及时、足额补偿，建立宏观调控财政补偿专项资金相当必要。如粮食宏观调控的例子中，受益者为全部消费者，很难让每个消费者按照具体的消费额度承担对粮农的补偿。所以采取政府补贴粮农的方式较为合理。此外，粮食宏观调控政策的目的就是让市场中的消费者负担得起粮食消费，以此来保障社会稳定，因此由消费者来补贴粮农违背调控政策的初衷。当然，政策的实现形式是多样的，如果让粮价由市场来决定，在粮食价格处于较高水平时，也可以通过补贴特定群体的方式保障他们的购买能力，这同样能达到社会稳定的目的。

柏慧，单位为深圳大学。

【注释】

[1]法理学者对少数人权利问题有些研究，如吴大华：《少数人权利辨析》，载《人权》2007年第5期；李忠：《论少数人权利》，载《法律科学》1999年第5期，但这些研究没有专门针对宏观调控中的少数人权利。

[2]根据国家粮油总局公布的调控市场的数据整理而成。

[3]相关研究参见应飞虎：《权利倾斜性配置研究》，载《中国社会科学》2006年第3期，第124-135页。

【参考文献】

{1}[加]迈克尔·豪利特，M·拉米什庞诗，等译．公共政策研究[M]．上海：生活·读书·新知三联书店，163.

{2}[美]迪帕·纳拉扬．付岩梅，等译．谁倾听我们的声音[M]．北京：中国人民大学出版社，315.

{3}[美]史蒂芬·布雷耶．李洪雷，等译．规制及其改革[M]．北京：北京大学出版社，272.