执政党要把自己管理的领域重新界定，只有这样，它才能把该由自己管理的事情管得比以前更好；不该自己管的事情，开放给行政部门、民间社会去做。

《21世纪》：前不久，中共十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》。在你这样做国际比较研究的学者看来，《决定》是基于什么样的社会形势和历史判断？

丁学良：从国际比较视野看，中国新一届领导人提出执政能力建设，是因为中国改革开放25年来，取得举世瞩目的成就的同时，也积累了某些问题；而这些问题，如果只是按照传统的那些思路、办法去做，成效不大。所以，执政党希望找到新的思路和方法，以解决过去没有解决的问题，并能够应对不断出现的新问题。

抓好体制资源，提升执政良效

《21世纪》：提高执政能力牵涉面很广，你认为关键何在？

丁学良：从发达国家的历史经验看，它们在长时段里政治稳定、主要靠技术进步促进经济的持续增长，这正是后发展国家有作为的政治领袖执政的目标。

中国必须把三大关系放在新视野下来处理好：第一是要处理好执政党同政府之间的关系。执政党领导政府，但执政党不等于政府。第二是要处理好政府同国内社会之间的关系。第三是要处理好中国政府同国际社会之间的关系。在急速变化的大环境之下，处理好这三种关系是提高执政能力的关键。

要处理好这三种关系，特别值得重视的，是要抓好三种资源：首先是制度的或体制的资源（insti－tutional　resources）。这是第一位的，因为制度的资源决定着其它种类的资源能否获取，获取后能否运用，运用后的效果如何。第二个是人才资源。有了好的制度，若没有足够的人才去实施，制度也就缺乏持续演进的生命力。第三个是信息资源。相对而言，财政资源倒不是最重要的；给定中国政府现在从社会汲取财源的能力，若没有前三种资源的保障与配合，财源最后也只会大量浪费掉。

《21世纪》：我仍想追问，你刚才提到取得了大成就，但也积累了某些问题，那么现在最主要的问题是什么？

丁学良：像中国这么一个超巨型的社会，每日每时都可能出点问题，在这个意义上说，出现一些问题甚至中小程度的危机，都是常态。

从我的处境观察———作为一个中国知识分子，我是站在东西方的交接点上、以国际比较的视野来研究中国的———我想说，在国内问题中，最根本的是：执政党连续执政55年，前30年基本上是以革命为主，后25年主要是以建设为主；在这个搞建设的过程中，当中国社会里产生的财源越来越多的时候，执政党如何处理好自己同身边急剧增多的财源的关系，这个问题异常重要。

从世界现代史的经验看，如果处理不好，执政党就会因为自己手里掌握了庞大的财源而发生普遍的腐化。一个多世纪以前，比较社会学大师韦伯就揭示了：革命成功之后的政体，面对的是常规化（routinization）的管理任务，因此最容易发生两个普遍倾向：腐化和丧失创新能力。

在管理一个日益开放的市场经济的前提下，今天执政党想做的事情，诸如深化改革开放、发展市场经济、提倡宪法政治等等，符合世界发展的潮流，也符合国内多数人的意愿。不过，要提高执政能力，头一位的任务还是要“抓”好体制资源。

抓好体制资源，须得在思路上有一个新定位，执政党要把自己定位成一个“有限的领导机构”。就是说，要“有所为有所不为”，要分清哪些事情是自己要做的，哪些事情不是自己要做的；哪些事情要脱手一半出来，哪些事情要全部脱；哪些事情要尽快地脱，哪些事情可以慢慢地脱。

参考HDI指标，考核政府官员

《21世纪》：也就是要解决公共管理上的错位、越位和缺位的问题？

丁学良：执政党要把自己管理的领域重新界定，只有这样，它才能把该由自己管理的事情管得比以前更好；不该自己管的事情———这里指的主要不是经济活动，而是公共管理———开放给行政部门、民间社会去做。

从技术角度讲，提高执政能力的一个重要方面，是对施政目标作出更科学的界定。把自己活动领域的新边界划好以后，才有可能把有限的资源用在最必需的地方。具体来说，中央领导部门现在应该请各方面的专家，制订一套指标系统，用来衡量和评鉴各级政府及其主要官员执政的效果。目前的问题是，过一段时间就会有新的提法，却没有一套相对稳定均衡的指标系统。

新一届政府现在作出重要改进，把以前完全依重GDP增速的施政目标，转变为可持续发展的施政目标。执政党重新界定目标后，就得有一套合理的、相对稳定的指标系统，来考核各级政府部门和主要官员。没有这个指标系统，或者它不够均衡、科学、稳定的话，执政党就很难对下级进行透明度高的监管，各级干部的施政行为也缺乏参照系，当然就难以达到施政的目标。

《21世纪》：在你看来，这套指标应该包括哪些参数？

丁学良：应该参考联合国HDI指标系统（Human　Development　Index），译成中文就是“以人为本的发展指标系统”。联合国比较世界上170多个国家的发展状况，要设计一套衡量各国优劣的指标系统。起初联合国请了很多方面的专家，包括经济、法律、社会、政治、环境、人口、教育的等等，设计出一套指标系统，但是它太复杂了，非得是高级专家才会使用。经过来来回回的研究，最后定出了HDI。

我认为这套HDI把人文价值、经济水平等软硬要素均衡得非常好。它主要包括三项指标：第一是国民的平均寿命，第二是国民的受教育程度，第三是人均GDP，把一个国家的整体发展素质用简明扼要的方式表达出来。国家或地区的历史不同，社会制度不同，但你的施政绩效最后还是要落脚到这三项指标上，就是国民的健康、教育和财富。这就是以人为本。

要提高执政能力，就应该有这样一套以人为本的衡量综合发展的指标系统。考虑到具体国情，中国的指标系统还可以稍微复杂一点，比如加上环境保护。有了这套指标系统，才能对各级政府部门及官员确立一个客观的、令人信服的、也是当今世界文明普遍认可的考核标准。

《21世纪》：这是所谓的政绩评价吧？但是就业、贫富差距、社会治安也是很重要的指标啊。

丁学良：就业、贫富差距的指标能在人均GDP上部分反映出来。还有，如果社会分配严重的贫富不均，也会在婴儿的死亡率上体现出来，还会减少国民受教育的平均机会。比如说，如果单一注重GDP的增长率，就会牺牲环境、产生公害，而公害将影响到人均寿命。有些地方使用童工以增加GDP，但这会降低人均受教育的程度。这一类倾向，在发展研究中被批判为“growth　at　any　cost”（“不惜一切代价求增长”），它对中国的长远民族利益危害极大。

所以我们要赶快转到HDI方向上来，它的三项指标是基础指标，在此基础上还可以有第二层次的附加指标。中国的中央部门若有了这套合理的指标系统，对于各级政府执政能力的提高，以及衡量一个地区、一个负责官员的执政能力在哪些方面有什么具体的进步，能起到非常有效的监督、规范、鞭策作用。

我们要反思，在行政管理的技术面上，如何体现提高执政能力最后必须落脚在“以人为本”上，执政目标最后要落脚在每一个普通的公民得益了什么，不然就会沦为讲空话。

建立人才互动通道，鼓励歧见正面交锋

《21世纪》：刚才这些多属于体制或制度资源。你前面讲，有了好的制度，也要有足够的人才去做，那么人才资源跟提高执政能力的关系如何？

丁学良：提高执政能力，要强调的第二个关键就是抓好人才资源。执政党是一个大党，但也不可能囊括中国所有的人才。这里我要提出“人才圈”的概念：第一个是党系统的人才圈；第二个是行政系统的人才圈；第三个是中国社会里的人才圈，像大学、研究机构、专业团体等各界的专业人员；第四个是跨境的人才圈，也就是海内外不断流动的华人人才圈。

中国经济的对外依存度日益深化：到2003年底，中国吸收了近5000亿美元的外资，在新兴市场经济中名列第一；中国的进口率（进口额比GDP）2002年达25％，2003年达30％，超过日本的8％和美国的14％；中国已经是全球第四大贸易国。中国经济的对外关系从贸易扩展到更核心的金融业；中国的财政部长和央行行长于今年10月首次参加了西方七国（G7）的特别会议。而且，中国社会也跟国际社会更紧密交融：1994－2003年，内地居民出境累计达1亿人次，年增长率近14％；中国已成为全球第三大国际游客接受地。

在这个全球化的大背景下，刚提到的四个人才圈之间怎样进行互动，对于中国的长远国家利益关系极大。

对于前两个人才圈，我们暂不多论。但不要忘记，即使党政系统可以把很多人才吸纳进去，却不可能穷尽社会里所有的人才。而且要认识到，哪怕是个人才，只要进入党政系统，长期在里面做常规性的工作，就难免有思维定势和视野的局限，这是人之常情。所以，前两个党政人才圈，同中国社会的人才圈和跨境的人才圈之间进行制度性的互动，是提高执政能力最重要的条件之一。这里的关键是，国家要建立制度化的良性互动的通道。

《21世纪》：我们看到一些领导部门已经建立了学习制度，不定期请一些高校和研究机构的专家讲课。

丁学良：现在领导部门比较重视请专家去讲课，或在决策过程中听取他们的意见，这是近年来一个明显的进步。

但不要以为专家就是无可非议的权威，没有一个专家能把事情所有好的方面都综合在自己的研究里，而把坏的方面统统排斥掉。这不可能。而现在一些决策部门请专家，往往是找符合自己的倾向和观点的专家，这实际上是一种自我强化，而不是真正让相对独立的专家们交锋辩论，以便自己能够看到问题的更多被掩盖或忽视了的方面。这是一个很大的欠缺，解决不好，就很麻烦，因为你找去的专家是跟你观点差不多的，而在你决策的过程中，最有可能出现隐患的地方，你请去的专家跟你站在同一个角度上，看不到；等到摔了跟头的时候，那损失就挽回不了啦！所以，要创造一个制度化的环境，使决策者在决策之前，能够倾听一帮意见分歧的专家们进行辩论，那才是明智的集思广益。

重视跨境人才，争取国际机会

《21世纪》：你提到中国的经济已经跟外部世界日益融合；其实，中国自开放以来派出去的留学生也有好几十万人，这个跨境跨国的人才圈，该如何为中国的建设和民族复兴贡献力量呢？

丁学良：中国加入WTO，参加上海合作组织，与东盟建立自由贸易区等等，所有这些事情都使得中国的很多问题，不再是纯粹的内部问题，你想把它界定为内部问题也不行。许多问题已经变成了跨境甚至跨国的问题。

这个时候国家就要考虑，如何发挥第四个人才圈也就是跨境人才圈的作用，以便维护中国在国际社会里的利益，推进中国的发展。如果不能建立制度化的条件使他们回国工作或身在境外为国工作，那么，一方面是国内那些最与全球化相关的要害环节上人手不足，滥竽充数；另一方面是那些在境外的人才，渴望为中国的改革和发展贡献才智却无通道，不得已为别国做事。这当然是巨大的损失。

应该强调的是，中国经济和社会已经发展到了今天这样的局势，中国进一步发展所面临的机遇与挑战，已经使得中国最最缺乏人才资源的那些领域，就是中国以前常常忽视的那些领域。以前，中国总认为自己最缺乏的人才是科技人才，所以送出去的留学生大部分是去学科技；但是今天中国已经发展到了这一步，最最缺乏的人才不是科技人才，而是以前在国内被认为是没有实用价值的那些专业和领域，比如法律、公共管理、环境保护、社会医学、国际关系、战略研究等等。这些“软”的学科，尤其是牵涉到国家根本利益的方面，与国际规则的制定和修改的方面，对于日益开放的中国来说，命运攸关。

重视“软科学”跨境人才，争取国际机会

《21世纪》：改革开放25年来，中国发展经济，先重视的是技术人才，后来逐步重视经济人才，但是对公共管理、法律、政治学方面的人才还没有十分重视，是吗？

丁学良：中国的经济日益全球化，已是世界上第二大能源进口国，这必然牵涉到海权（中国进口石油多靠海运），牵涉到对有争议的海洋资源的开发，牵涉到跨境的生态影响等等方面的问题。这些都事关根本的国家利益，中国当然要利用自己的跨境人才资源，跟国际上形形色色的政府、NGO、国际组织打交道。其中的游戏规则怎么订、怎么修改，都决定着给中国带来的机会、压力或限制轻重大小。规则稍稍这样变动一下，中国活动的余地就会大得多、多得益；相反，稍稍那样变动一下，给中国带来的限制就会大得多，丧失很多的资源和机会。像这种牵涉到在国际大舞台上和多方参与者（international　players）交手规则的制订和修改的人才，中国最缺乏，在国际舞台跟人家打交道就会被动得多。

20多年前我们刚去美国的时候，发现越是落后的国家，派到美国留学的人越是集中在科技方面，越是发达国家的留学人才，越是集中在“软”学科的方面。当时我们觉得“学好数理化，走遍天下都不怕”。学到技术就等于拿到金饭碗铁饭碗，可是为什么发达国家的留学生不拿这个饭碗呢？后来才发现，发达国家的发展水平已经到了高级程度，使得他们社会里最有思想、素质最好的人才，更多地集中在“大脑”部分，应用技术不过是属“手脚”部分。他们去学如何用“脑”；我们去学如何用“手”。

今天，中国的经济全球化程度越来越高，社会全球化的进程也在加速，尤其是到了资讯流动的网络时代，中国现有的人才结构的深层不合理就凸显出来了；它将对中国下一步的发展和在国际舞台上的机会争夺，造成严重的拖累。

创造宽容人才环境，借策公共智慧平台

《21世纪》：无论是中国社会里的人才圈还是跨境的人才圈，若要发挥他们的作用，总涉及到国内人事体制的改革。现在虽然也出现人才市场、跳槽等等，但是几十年计划体制延续下来的人事、档案管理等管制人才的做法，似乎并无大的松动。您怎么看？

丁学良：这种管制人的办法就是往档案袋子里“放”东西，然后关起门来“鉴定”人。这种办法只适合于一个控制型的体制，它不是为了多出成就，而是为了不出事；而这个“不出事”只是就某些个人的利益而言，并非说是国家民族的根本利益“不出事”。其实，这种管制办法使国家或民族付出的成本是很高的，因为它限制了人才创新的自由。

人才天生是要自由的，越是自由宽松的环境越是适合人才的成长。2004年初，美国卡内基—梅隆大学提出报告，研究国家之间竞争力的强弱，特别强调三个T的重要性。第一个T是Technology（技术），就是看该国在国际上有没有创新的技术。但是创新技术是怎么来的呢？这就要靠第二个T，Talent（人才）。而人才在什么样的环境下才能发挥作用呢？因为很多人才可以在世界范围内流动，那么该国怎样才能把人才吸引过来？吸引来后还能把他留住，能让他出成果，这就要靠第三个T，Tolerance（宽容）。

所以，对于那四个人才圈，我特别强调外面的两个圈子与里面的两个圈子之间的互动，就是因为现在那种管理人才的办法，使得很多有创造性的人才要么难以进去，要么进去后也难发挥作用。那些比较有自由心、有独创性的人才，相对更愿意待在第三个人才圈，有机会就跑到自由度更大、独立性更强的第四个人才圈。若要提高执政能力，就应该解决好三个T中间的后两个T，否则第一个T也很难达到目标；特别重要的是最后一个T（Tolerance），有了宽容，才能把人才吸引过来，才能使人才留下来，并且创造性地工作和出成果。当然，宽容包括文化的、心理的和道德的因素，但更重要的还是法律和制度的因素，这是比较国家之间综合竞争力的核心因素。我正在设计一门研究生课，专门研讨国家之间竞争力的社会制度环境。希望有机会也回内地的大学开讲。

在任何一个社会，人才都是极稀缺的资源；而且，任何人才都是独立性强的。提高执政能力的关键之一，就是对于社会里面的人才资源及其独立性，给予充分的保护和尊重。这包含两层含义：第一，当他提出与你不同意见的时候，你要保证他的意见正常流通乃至进入决策参考渠道；第二，当他对你提出批评的时候，你得保护他不受压力。

《21世纪》：你提出要“抓”的第三个资源是信息资源，是不是说，要提高执政能力，需要借助发达的媒体资讯和新闻监督？

丁学良：除提供资讯以外，媒体还有一个重要的功能就是公共论坛，为公共决策提供多样化观点辩论的常规平台。在现代社会，严肃的高水平的公共媒体是帮助政府提高施政能力最重要的制度环节之一。

任何一个好的政府、好的决策者，都要有持续的反思能力。而高水平的严肃的公共媒体，就是为政府及官员提供反思的基础设施。政府自身当然也有收集信息的渠道，但是无论它是怎么有效，也无法取代严肃的多元化的公共媒体所起的作用。(21世纪经济报道)