信访条例修改在即何去何从出现两种声音

改革前夜的针锋相对

11月7日，社科院研究员于建嵘在赴外访问的前夜致信温家宝总理。他在信中表达了对即将通过的信访条例修改稿的担忧之情：“目前有关部门提出的《信访条例》修改稿，虽然较原条例有进步，但没有真正体现信访制度的改革方向，信访问题关系到国家政治稳定，切不可为了应急而草草出台。”

据记者了解，这一被于建嵘建议谨慎对待的新条例修改稿原定于11月底讨论通过。知情人士介绍，“基本上已经板上钉钉，就等着通过了。”11月4日，本报《国内首份信访报告获高层关注》的文章见报后，根据中共中央政治局委员周永康的批示，国家院法制办《信访条例》修改小组专门听取了于建嵘的意见。

几乎是在同时，四川传来消息，引起巨大争议的《四川省信访条例》(草案)经过一年多的起草、修改，有望在11月下旬的人大常委会上表决通过。四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全透露，该条例旨在加强信访机构的权力，赋予信访机关交办权和督办权。

“信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信访制度是无法做到的。而通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化解办法。”陈双全主任以此反驳了此前于建嵘提出的弱化信访权利救济功能的观点。

而事实似乎已经表明，由国家信访局主导的信访条例的修改，其方向也将是走强化信访机构职权的路子。信访机构将有可能承担更多解决问题的功能，“不再只做二邮局”。而这恰恰是于建嵘急切希望阻止的。

信访制度到底该弱化还是强化？到底该走向何处？尽管强化信访制度的改革信息似乎已趋明朗，但社会各界却远未达成共识，还在争论之中。

关门还是开门

信访条例的修改是在悄无声息的情况下进行的。它继续沿袭了以前部门立法、关门立法的传统习惯。在中共中央总书记胡锦涛的直接关注下，国家信访局在这一时期一直着手考虑修改现行的信访条例。直到11月4日，部分专家被邀请至信访局时方才得知，他们手中拿到的新条例草案预计在本月底通过。

据记者了解，相对老条例，新方案最明显的变化是部分扩大了信访机构的权限，增加了一些“实权”。此前，国家信访局研究室负责人在接受记者采访时就表露，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因。但由于严格的保密措施，记者无法获知更多有关扩大权限的具体内容。

有鲜明对比意味的是，与国家信访条例修改的低调不同，四川的信访条例制订工作却十分高调。

2003年8月，四川省人大常委会将信访条例纳入立法计划，并成立了条例草案起草小组。“整个条例采取‘开门立法’，”陈双全介绍说，“起草小组除了听取部分市、区法院对信访工作的意见外，还将条例草案送到四川省各市、州人大常委会和省级有关部门，并在人大网站、《四川日报》等媒体上向公众公开征求修改意见。”

在解释何以如此重视信访条例的时候，陈双全直言不讳。他介绍，2000年至2003年，四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下，权力机关信访量增加43.9％。“从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字。”陈双全认为，抛开社会稳定等因素不说，仅从这一点来看，上访带来的经济压力就非常巨大。

此前，四川一直参照现行国务院颁布的信访条例行事。但条例只是规范行政机关的信访工作，对于人大、法院、检察院的信访工作，并未纳入。随着老百姓对“一府两院”的监督越来越熟知，“参照原有信访条例已经不能适应目前的形势”。

比照四川省的做法，众多学者由此对国家信访条例的修改程序提出异议。于建嵘在给总理的信中语气恳切地表示，“信访政策的修改，应当预先组织专家学者和实际工作者进行充分论证，并可以考虑组织公民广泛参与讨论，切不可为了应急而草草出台。”

“当新鞋子没有到手时，不要扔掉旧鞋子”

四川信访改革大胆之处在于，信访机关被授予交办权和督办权。这使信访机关这个曾经的“传声筒”变成了一个“实权单位”。更鲜明的是，明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任，并在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。

这似乎正代表了目前主流的信访改革方向。国家行政学院教授杜钢建在接受本报记者采访时表示，信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化。他认为，信访说到底就是体现了公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中非常重要的一项。

谈到现行千分之二的信访解决问题率，杜钢建认为，没有权威性是现在信访机构遇到的最大问题。“信访部门所能解决的问题实在有限。我知道他们的工作人员其实也非常辛苦。”

所以，一直以来都有声音要求加强信访部门的实际解决问题的权力。

杜钢建认为在这个问题上，政府的理念到位不够。现行信访部门和其他部门一样，只是政府之下的一个普通机构。很多人并未意识到，信访机构实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。“它级别不高，又没有实权，面对问题没有处理性和强制性手段，怎么可能解决什么问题呢？”这位学者认为，必须要强化信访在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。

作为一名政治学者，中国科学院国情中心研究员康晓光认为，信访部门的功能无非两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。”因此，作为强化信访的支持者，他提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。康晓光非常认可四川的做法，他认为行政问责制必须与信访结合起来才可发挥真实的作用。

谈及可能伤害到司法救济性的问题，一些学者并不以为然。杜钢建认为，中国目前的权利救济方式不是太多了，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。

康晓光则提醒记者，不要无视中国的国情。“我们是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”正如一位普通老百姓对现阶段传闻可能取消信访表示强烈不满时说，当新鞋子没有买到手的时候，先别忙把旧鞋子扔掉。

“上访洪峰不是一个新条例能解决的”

显然现在的信访改革讨论鲜明地分成了强化派和弱化派，于建嵘在这场论争中是比较孤独的一个。他的“弱化信访权利救济功能”的观点遭到了强有力的质疑。有人认为是不考虑中国国情的理想主义，更有人认为是迂腐。但他依然在作最后的努力。“我实在不希望看到权力得到扩张的信访，这和信访的改革方向背道而驰。”

他对本报记者说，目前有关部门提出的《信访条例》修改稿试图强化信访机构职权，并且规定了许多明显违反宪法的禁止性条款。

于建嵘认为目前不是修改《信访条例》的最佳时机。信访量连续十一年增长，信访问题已经变得十分敏感，各级政府和信访公民都处于信访的高压之下。“中央几次有关信访的新举措都带来了新的信访高峰。在这种形势下，出台新的《信访条例》，有可能引发新的信访问题和新的社会冲突。”

“上访洪峰不是一个新条例能解决的。”农民学者李昌平提出了他对条例修改的三个担忧：如果授予信访部门太大的权力，信访部门解决的问题越多，依法行政的可能性就越小，引发的问题会更多；如果上访规范越严，老百姓上访的成本越高，下情更难以上达，底层的问题会更多；如果新条例规范的对象实际只是老百姓，那后果更难设想。

通过对信访制度长期细致的调研，于建嵘向国务院法制办及温家宝总理提出了一套完整建议。

于建嵘建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。他认为，短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，用以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。首先是，中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；其次，中央信访部门不再给省市开信访移办单；不对信访公民的信访级别作特别的限制。另外，由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。

于建嵘解释，这样做的理由是：减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访。“给地方政府减压，才能给中央减压，才能加强和巩固中央的政治权威。”

法律层面的治理被于建嵘认为是中期步骤，即强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。显然，这一作法的目的是通过树立国家司法机构的权威，把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民的政治行动。

于建嵘坚持认为，信访制度的长期政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作。

“这样，不仅使信访工作获得一个权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性，即向人民负责的特质。”于建嵘始终强调应该加强人大的职能，“把信访集中到人大后，可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。”

于建嵘提出依靠“法治”和“人大监督”的终极解决方案，被很多人认为过于“天真”。质疑的声音认为，很多人就是因为在当地的司法机关和人大机构苦告无门之后，才转而上访的，现在又把他们推回到这些机关面前，不是又回到矛盾的起点吗？

于建嵘并非不清楚，信访问题的背后是一个需要进行系统改造的体制难题。但他认为，“即使给信访放权，我相信千分之二的解决率不会提高多少。”强化信访并不是解决问题的根本方向，而以此为契机，促进司法救济功能和人大监督作用的发挥，才是改革的正途。

争论还在继续，新条例可能即将通过。这个与中国政治体制、公民生活息息相关的信访制度到底如何去从？也许不久就会有答案。（南方周末）