1. 斯泰恩原理：民主运动的悖论
一九八九年底震撼世界的东欧人民民主运动已经不可磨灭地载入了人类史册。但是，民主运动的胜利并不等於民主政治的开始，专制国家的倒台也绝不意味着民主国家的诞生。事实上，人们普遍忽视的一个问题就是，「民主运动」与「民主政治」乃是性质根本不同的两件事。通常所谓的「民主运动」说到底主要是一种反对政府、反对国家权力的活动，但「民主政治」则首先意味着一种组织政府、行使国家权力的活动。换言之，前者的目标在於削弱、破坏、以致颠覆一种「政治秩序」，而後者的首要任务就是要奠定、捍卫、巩固一种「政治秩序」。两者的作用力可说正好相反。
实际上，我们很容易看出，民主运动与民主政治本来就有某种相互排斥性：如果有充份民主的「政治」，那也就很少会有大规模的民主「运动」，因为「民主运动」之所以爆发，恰恰是因为没有「民主政治」。换句话说，「民主运动」乃是「非民主政治」的特有产儿。但是，正因为如此，我们乃不能不注意，「民主运动」几乎必不可免地本身就带有非民主的特点。用著名比较政治学家Adam Przeworski的话说就是：An opposition is a product of the regime it opposes (一个反对派乃是它所反对的体制之产物)。－－这里我愿顺便指出，有些人把「非民主政治」下所爆发的民主运动与「民主政治」下的所谓Civil Disobedience (公民尊宪不遵法活动) 相提并论，这是完全错误的，因为这首先就严重混淆了「民主政治」与「非民主政治」的根本区别，从而进一步混淆了「民主运动」(抗议缺乏基本宪政) 与「公民尊宪不遵法活动」(抗议某些法令违背宪政) 的本质不同。
民主运动与民主政治的这种相互排斥性，实际表明「民主运动」本身包含着一种深刻的自我矛盾性 (paradox)。确切地说，民主运动具有两个目标，一是反对「非民主政治」，一是推进「民主政治」。但关键的问题就在於，这两个目标并不是同一的。托克维尔说得好：恨专制绝不等於爱自由！－－旧制度的破坏者绝不必然就是新制度特别是民主政治的建设者，恰恰相反，他们同样可能继续成为新的民主政治的破坏者。最近以来的比较政治学研究已经将这种矛盾概括为所谓「斯泰恩原理」(Stern Principle，得名於研究魏玛共和与纳粹德国的着名学者Fritze Stern)，这一原理可以简单表述如下：对於转化或颠覆一个专制政体所必不可少的因素和力量，并不是建立新体制－－特别是民主体制－－所必不可少的因素和力量；相反，这些力量和因素常常可能危害颠覆新的民主政体。
举例而言，经济危机、天灾人祸，常常是导致旧体制瓦解和倒台的重要因素，但是，这些因素无形使民主政体的建立同样极端困难，这是从客观因素方面讲。另一方面，更重要的，从主观力量上讲，由於民主运动首先就意味着对「非民主政治」基本秩序的否定，因此民主运动必然首先是一种反秩序的力量；但是，建立「民主政治」则意味着奠定一种新的政治秩序，在这里，民主运动固有的反秩序惯性冲动无疑同样使民主政治基本秩序的安排变得极端困难。首先，不难想像，民主运动中必定有一部分人特别是无政府主义者和极端民主论者，会始终拒绝进入民主政治的基本秩序和民主「国家」的轨道，因为根据他们的「民主理念」，任何「秩序」，特别是「国家」政权，都不可能是民主的，因此必须反对，事实上在他们眼中搞民主几乎就是反政府、反国家的同义词。民主运动中的这股势力将始终严重阻碍「民主运动」走向「民主政治」，从而使过渡时期民主政体的建立极为困难。其次，既使民主运动的主导力量有志於走向「民主政治」，亦即走向建设民主「政府」和民主「国家」，但由於它原先固有的「街头运动」本性以及基层组织和群众的巨大压力，也仍然随时可能退出建设民主「政府」和民主「国家」的轨道，重新退回到「民主运动」的水平 (台湾民进党不久前之退出议会正是一例)。
因此，从「民主运动」走向「民主政治」，乃是一条极其艰难、随时可能中断的道路。因为它实际上要求，民主运动的主导力量必须有能力把两股相反的作用力统一起来，必须有能力把反对旧秩序的破坏性力量随时转化为奠定新秩序的建设性力量。民主运动是否成熟是否能走向「民主政治」的标志正是在这里。不成熟的民主运动之特点就在於，它只是「运动」一下就了事。换言之，它实际上从来没有认真考虑过如何建立民主政治的问题，而只是满足於反对旧体制而已，亦即它只有恨专制的本能，却没有爱自由的能力。只要民主运动还停留在这种水准，那就表明它离民主政治还差得很远。充其量它可以颠覆旧体制，但也只不过是为新专制作准备。
检验「民主运动」是否成熟，是否在走向「民主政治」，根本的标准就是看民主运动是否在向「立宪政治」(Constitutionalism) 的方向发展。因为唯有朝「宪政」方向发展的民主运动，才可能把反对旧秩序的破坏性力量与奠定新秩序的建设性力量统一起来。一方面，非民主政治的根本特征就在它的「任意性」(arbitrariness)，亦即不受法律的约束性，因此，推动宪政恰是对非民主政治的最有效挑战；另一方面，推动宪政恰恰同时也就是对民主运动本身作出约束，亦即把民主运动的各种力量都纳入宪政的轨道之中－－民主运动如果不须受任何约束，那与非民主政体又有何区别？－－换言之，「立宪政治」意味着对叁与政治的各方各派都作出一视同仁的规则性约束，亦即制订出明确而不可违反的政治游戏规则。这正是民主政治的本质所在，从而也就应该是民主运动追求的最高目标。
从这个意义上，我们可以说，「修宪」(Constitution - amending) 与「制宪」(Constitution - making) 乃是从「民主运动」走向「民主政治」的关键转捩点。因为「修宪」与「制宪」的程序如何，结果如何，不仅意味着旧体制能在多大程度上得到根本的改造，而且更意味着，民主运动力量本身今後是否愿意接受「宪政」的约束，是否愿意按照宪法所规定的程序和规则去进行今後的政治活动。一句话，修宪和制宪的过程与结果，可以最清楚地告诉人们，民主运动力量本身究竟是在走向真正的「民主政治」，还是只不过在建立一种新的非民主政治。
2. 东欧制宪- 新的考验
一九八九年以来东欧民主运动日益成熟的标志之一，正在於他们对「宪政」具有日益自觉的意识。在东欧的政治发展中，最具讽刺意味的事情之一是：在共产党执政期间从未起过实质作用的共产党宪法，恰恰在结束共产党执政时第一次发挥了作用。如果说，东欧民主运动一开始还只是把共产党宪法当作对抗共产党威权体制的武器的话，那麽随後他们就越来越认识到宪法与宪政本身的根本重要性。捷克民主运动在这方面给我们提供一个最鲜明的例子 (捷克是东欧国家中在共产党执政前最具宪政传统的国家)：哈维尔在一九八九年十二月二十九日当选为总统－－以共产党的宪法结束了共产党的执政。随後，捷克议会在一九九零年春修订宪法，颁布了新的选举法，并根据新选举法在一九九零年六月选出新的联邦国民议会 (Federal Assembly)，接着，再由新国民议会复选哈维尔为总统。同时，尽管今後捷克的议会任期和总统任期都将为四年，但目前新产生的议会和总统都只有两年任期，原因就在於目前所有这些政治安排的最终法律依据毕竟仍在於旧宪法 (尽管已经进行部分修正)，而不是新宪法。因此，目前新国民议会的主要任务就是要在两年任期内制订出新的捷克宪法。换言之，在新宪法通过之前，一切都将具有某种过渡性。惟有在新宪法通过後，根据新宪法所产生的议会和政府，才能具有充份的「受认可性」(Legitimacy)。这里请注意，捷克共产党宪法 (一九六六年，经一九六八年修正) 目前仍为捷克现行有效宪法 (尽管一直在修订)。
波兰的例子或许能使我们进一步看到问题的复杂性。一九八九年八月，波兰在共产党世界中第一次产生了一个非共产党的政府－－马卓维基领导的团结工会政府。按照瓦尔萨与其他许多团结工会领袖的意见，新政府完全可以靠新政府自己颁布的行政命令作为执政的依据，而不必太拘泥於议会的态度和宪法条文，因为宪法乃是旧宪法 (一九五二年共产党宪法)，迟早要被新宪法完全取代；议会也只是半新半旧的议会 (一九八九年六月根据团结工会与波党的圆桌会谈协议所选出的议会，统称「圆桌议会」，其中主要立法机构下院百分之六十五为旧体制人马)，重新选举只是时间问题。瓦尔萨等人的意见自然不是没有一定道理，但是素以崇尚「法律至上」「闻名的马卓维基却断然拒绝了瓦尔萨的提议，声称他自己所理解的「法治」就是一切政治变动都必须以法律程序为依据。因此，新政府一方面促成议会对旧宪法作出了一系列重要的修正案，以适应新的形势，一方面则坚持对下院负责。这样，有待取代的一九五二年宪法仍是现行宪法，半新半旧的下院也仍为最高立法机构。这种新旧交替之际的复杂矛盾在瓦尔萨於一九九零年十二月当选为波兰总统後，变得更加尖锐：一方面，瓦尔萨不仅是合法选出的总统，而且由於是以全民直选的方式选出的，因此具有无可置疑的坚强民意基础 (第二轮投票获票率几达百份之八十)；另一方面，宪法是旧宪法，议会也仍是那个半新半旧的议会。在这种状况下，瓦尔萨要不要尊重宪法，尊重议会？尤其当他与下院 (基本上由马卓维基派主导) 的冲突越来越白热化，而他作为总统甚至还具有宪法赋予的解散议会的巨大权力，他怎麽做才对？可以说瓦尔萨当选後这半年多来几乎一直处於极端矛盾的状态。今年六月十二日的一次公开讲话将他的困惑说得再明白不过：「我不知道该怎麽办－－违反法律？用总统行政命令置於法律之上？还是尊重法律？－－这就是我的困境。」不过到目前为止，尽管瓦尔萨已几次扬言要解散议会 (语气始终是‘I can if I want to……，’)，但毕竟还没有走出这一步。
从捷克和波兰的例子，我想我们已经不难看出，在从民主运动走向民主政治的过程中，宪法的修订或宪法的重新制订必将成为政治领域中最迫切、最中心的问题。因为严格说来，唯有一部被人民认可的宪法，才能赋予任何政治安排具有「受认可性」(Legitimacy)。这也正是立宪治的本来意义。
照此说来，广泛召集法律专家，尽快拟出一部完善宪法，交付人民迅速通过，不就万事大吉了吗？如果宪法的产生只是要起草一纸文件，那当然只要交给几个技术专家就可以了 (东欧一些民主领袖如瓦尔萨等一开始确实这麽以为从而相当掉以轻心)。但事实上，宪法的修订和制订过程不单是最迫切、最中心的政治问题，而且必然成为各派政治力量全力以赴，相互搏杀的一个中心战场。因为宪法的任何一个条款都可能会直接影各种政治力量今後的政治机会，甚至影响到政治组织的生死存亡。例如，目前波兰下院任命的立宪委员会所拟出的宪法草案，将大大限制总统的权力，瓦尔萨及其支持者们能接受这种安排吗？显然，一场较量是在所难免的。正因为各派政治力量围绕宪法问题的较量斗争是所难免的，各派政治力量也就必然都会全力活动，或寻找盟友，或孤立政敌，从而，修宪与制宪的过程几几乎必然是一个各种政治力量不断分化、不断重组的过程。换言之，制宪过程将是一个深刻影响政治力量分布，甚至急剧改变政治力量对比的极其复杂的政治过程。
制宪过程对於各种政治力量的这种利害关系几乎必然地决定了制宪进程通常不可能是一个很快完成的过程 (西班牙一九七七年六月开始的制宪历时十八个月，号称本世纪历时最久的，但目前东欧各国都不短)。有关制宪的几乎每一个程序－－首先就是制宪议会如何形成、与委员会如何设置、时间进程如何确定，由议会通过还是全民投票，等等，以及宪法草案的每一条文甚至每一短语，无可避免地成为兵家必争之地。在任何一点上达不成妥协，就都可能引起所谓「宪政危机」。在波兰，宪法草案还未开始讨论，仅仅围绕一个选举法草案，瓦尔萨与下院最近已经进行了一场名符其实的殊死恶斗。瓦尔萨於六月十日和六月二十六日两次动用总统否决权驳回下院选举法案，但下院领袖盖雷麦克 (Geremek)、库龙 (Kuron)、密克涅克 (Michnik)－－均为团结工会最著名领袖－－几乎以比当年抗击共产党更大的决心全力反击，最後瓦尔萨於七月一日认输签署了下院法案，但这无疑只意味着今後宪法草案上必将有一场更大的风暴。同样，在保加利亚，今年五月十四日围绕宪法的议会辩论引发近八十名议员先後退场，最後竟演变成七月十日反对派议员宣布「无限期绝食」以抗议宪法草案。在捷克斯洛伐克，哈维尔总统於去年底也向联邦议会提交一份特别提案，希望赋予他临时性的总统特别权力，以使他有能力防止在新宪法制订过程中可能出现出现的宪政危机，但哈维尔这一投案亦受到相当强的批评和抵制。
所有这些都充份表明，制宪的过程几乎必定是一个风波迭起、危机四伏的政治过程。正是在这个意义上，我们可以说，东欧国家今日的形势只怕比八九年底时更为关键、更为吃紧。如果说，八九年底的考验在於东欧各国民主运动是否有足够的力量和平地逼迫旧体制退出历史舞台，那麽今日的考验则在於，东欧各国民主力量是否有足够的自我能力去奠定和巩固「民主政治」的新秩序。目前，东欧国家中的六个国家－－波兰、捷克斯洛伐克、保加利亚、阿尔巴尼亚、罗马尼亚、南斯拉夫， (以及捷克斯洛伐克联邦中的捷克共和国与斯洛伐克共和国，南斯拉夫联邦中的克罗地亚和斯洛文尼亚)－－都处在紧张制订新宪法的过程中 (其中保加利亚已於七月十二日通过新宪法)。匈牙利是唯一的例外，至今仍未开始起草新宪法，而是在对旧宪法作全面的修订，但由於这部宪法已被修订得千疮百孔，一般都认为几年之内制订一部全新的宪法乃是势所必然。此外是东德，由於已与西德合并而未进行制宪工作。但应当注意，东德在与西德合德并之前，事实上已经创造了一部新宪法－－一方面给统一创造了条件，同时也给今後全德政治生活留下了一些伏笔。
3. 宪法宪政与民主
美国民主先驱托马斯•潘恩 (T . Paine) 曾有名言：「有政府而无宪法，就是有强权而无公理」。这话不够准确，因为潘恩似乎是把「宪法」(Constitution) 与「宪政主义」(Constitutionalism) 直接等同了起来。但严格说，宪法只是一纸写下的文件，而宪政主义则首先意味着一种公民精神和政治文化。这种精神和文化的灵魂就在於，公民们普遍认为，政治运作必须根据某些长期有效的规则或约定 (Standing rules or Conventions) 来进行，而且这些规则和约定是不能轻易变动的 (否则等於没有规则和约定)。只要有这样的规则和约定有效制约着政治运作，那麽既使没有写下的宪法，也绝不妨碍有坚实的「宪政」(英国为最突出例子，即所谓英国有「不成文的宪法」)。反过来，有写下来的宪法，未必就一定有宪政，东欧各国以及中国等四十多年来正是有宪法而无宪政的历史。因此，要考察东欧的宪政进展，重要的不仅仅是看它的宪法条文如何，而且更要看它是否能真正逐步树立起「宪政主义」这样一种公民精神和政治文化。确切地说，首先要看民主运动的各种力量是否愿意或能够真正把「宪法」当作政治运作的「根本大法」来对待，是否真正愿意去尝试「立宪政治」这样一种运作方式。
但正是在这里，我以为存在着从民主运动走向民主政治的最大困难。首先，如我在一开始所言，「民主运动」乃是「非民主政治」的特有产物，亦即民主运动的叁与者几乎都是从未经历过「民主政治」的群众，尤其数十年来有宪法而无宪政的历史事实上使人们普遍并不认真对待宪法。因此，要在民众中培养起「宪政主义」这样一种公民精神和政治文化，乃是极端困难之事。其次，民主运动长期来一直是所谓民间社会的一种抗议运动，即使像团结工会这样的民主力量也几乎从未想过它会执政的问题。但是，一旦民主运动进入「修宪」和「制宪」的阶层，那实际也就意味着，它必须从历来以「重组社会」为主的活动，日益转向「重组国家」的活动－－重组法律制度、重组议会、重组政府、总而言之是以「修宪」和「制宪」为手段重组国家生活的各个方面，更确切说，是以重组国家为中介来重组社会。然而，这实际也就是说，民主运动必须从原先的「群众运动」中摆脱出来，走向「议会政治」。因为在现代社会条件下，唯一切实可行的「民主」只可能是「代议民主」 (Representative Democracy)，而不可能是「直接民主」(Direct Democracy)。换言之，除了极个别的情况下会采用公民投票的方式来作决定以外，绝大多数决策必然将在议会中讨论并由行政官员执行。而这些议会成员和行政官员与群众的关系主要将通过定期选举这种方式来联结，不可能再像以往那样直接听命於群众运动。说到底，从「民主运动」走向「民主政治」，实际上也就是要求从「群众民主」(Mob Democracy) 走向「议会民主」(Parliamentary Democracy)。
但是，对於久已习惯了「群众民主」的民主运动力量来说，这往往是一种几乎难以接受的转向。因为在某种意义上，这恰恰意味着「民主运动」本身的瓦解与消亡。如本文一开始就指出的，「民主运动」与「民主政治」实有某种相互排斥性：如果有充份的「民主政治」，也就很少会有大规模的抗议性「民主运动」。事实上，民主政治的目的之一，正是要使所谓的「政治」纳入制度化的程序来解决，而不是事事都要诉诸於「街头」，诉诸於大规模的群众运动。从这种意义上我们可以说，走向「民主政治」的过程，也就是逐步扬弃「民主运动」的过程。
可以想见，这将是一个充满了失望与沮丧，同时又充满了新的冲突与张力的过程。由於政治的中心舞台将不再是「街头」，而是在议会、在各级政府，於是，几乎无可避免，群众普遍会有一种上当受骗的感觉，闹了半天民主，只不过把一小撮新官僚送进了议会和政府而已。事实上，韦伯早就深刻指出过民主的内在矛盾：民众心目中的民主常常是官僚制的反面，但民主政治的实施却恰恰有赖於一套官僚系统。尤其在原共产党国家，人们理解的民主事实上常常是马克思那套巴黎公社式的「直接民主」，即人民可以如何当家作主、广泛叁与政治决策，可以随时撤换「公民公仆」，云云。但很不幸，这套动听的Democratic Clich`e (民主烂调) 与真正的民主政治不但风马不相及，而且是格格不入。所谓「宪政民主」的灵魂乃是「法律说了算」，而不是甚麽「人民说了算」(谁是人民？)；是制度化的程序、规则说了算，而不是「群众运动」说了算。也因此，「宪政民主」(Constitutional Democracy) 常常被称为是语词矛盾，因为「宪政」(Constitutionali sm) 与通常理解的「民主」常常有深刻的矛盾。例如，美国宪政的基础乃在所谓「司法裁量原则」(Judicial Review)，但这一原则的别名就叫「反民主原则」(或反多数原则)。原因就在於，作为宪政和法治之基石的法律制度必须绝对不受民众的直接控制和左右 (法官绝不能由选举产生，选民更无权罢免法官，法官任期终身制，等等)。
要言之，宪政的本质，不仅在於它以制度化的安排 (定期选举等) 来保证人民的政治叁与，而且更在於，它首先就必须以一系列「隔离」措施 (法官不由选举产生只是其中一例) 来保证这套制度化的安排本身绝不受民众一时利益和一时情绪的左右和冲击。以宪政的观点来看，惟有以宪法为总成的法律程序、规则、制度才是人民长远利益和普遍利益的最高代表，除此以外无人有权宣称代表人民。因此，民主政治与非民主政治的根本区别，绝不在於群众运动有多大，而在於能不能有一套长期的、稳定的、有效的法律程序、规则和制度来规范政治运作。如果有，那就是有宪政、有民主；如果没有，那就是无宪制、无民主，从而也就是专制的前兆。
著名政治学家Adam Porzewoski在其刚刚出版的重要著作《民主与市场》(Democracy and the market: Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America, 1991) 中，非常深刻地指出：民主政治与非民主政治的最大区别其实在於，民主政治是叁与政治的各方都「输得起」的政治制度，非民主政治则是任何一方都「输不起」的政治制度。－－在民主政治下，政治斗争的「输家」(竞选的失利等等) 决不会想到立即去发动大规模的群众运动来抗议自己「输」的事实，更不会想到去发动政变、搞暴动来改变「输」的事实；但在非民主政治下，几乎任何一方一旦在政治斗争中「输」，立即就会用其它的手段来改变自己「输」的结果，有军队的搞政变、有群众的搞示威、有敢死队的则搞暗杀，总之没有一方肯接受「输」的结果。之所以会有这种差别，根本的原因就在於：民主政治下叁与政治的各方都一致认同一套长期有效的程序、规则和制度，每方都相信，只要这套程序、规则和制度能稳定，今後就仍然有「赢」的机会，因此没有一方会因为自己今日「输」就想把整个「棋盘」都推翻。但非民主政治下的各方则都是首先把自己的利益凌驾於规则、程序和制度之上，因此他们只肯接受对自己有利，对它方不利的结果，也因此，只要一「输」，第一个念头就是掀翻棋盘本身。
所谓「向民主过渡」(Transition to democracy) 的过程，Przewoski看来，事实上也就是原先习惯於非民主政治的各种政治力量，逐步学会在政治斗争中，「输得起」的过程，因为只有各方都「输得起」，才可能逐步建立起一套长期稳定的制度、程序和规则，这也正就是我们所谓「宪政」。换言之，只要各方永远「输不起」，只要各方一输立即就去发动群众运动，那就永无「宪政」之可能。而修宪和制宪的过程，正是对各方是否输得起的最大考验。
一年多来的东欧，正是处於这一考验之中。
一九九九一年八月二十五日
芝加哥
