序言
政治体制改革，既是邓小平生前所提出的我国改革开放总体方略的一个重要组成部分，也是自中共十三大以来历届党的全国代表大会报告中所重申的重要议题，更是我国社会科学诸多领域内的学者多年以来所持续关注和讨论的一个重要话题。应当说，在要不要进行政治体制改革的问题上，社会各方面的共识是：改。
然而，在怎样改的问题上，共识则一直难以形成。执政者更看重社会稳定、政令畅通和执政地位的重要性，强调在现有体制大框架内的调整和完善；而学界则更看重权力制约、民权保障和对执政党监督的重要性，强调对现有体制的突破和变革。由于此，我国的政治体制改革虽也取得一定的成就，但几十年来在总体上讲则是左右摇摆、进进退退，尤其是现在更处于一种徘徊、观望、不知所措和相对停滞的状态；也由于此，我国政体改革问题所面临的这种困境，不是仅靠激情洋溢地空喊几个理念性的口号、强调其必要性、重要性、紧迫性就能克服、摆脱和前行的，而是需要冷静地、理性地、深入地面对我国政治制度和政治生态的现实去思考、去探索、去寻找，尽可能地换位思维、相互理解，以找到能最大限度地为社会各方面所接受的方案来，方可获得希望、转机和进展。
在这种思维路径的约束之下，除了偏执的左右两极型观念的定势之外，执政者与学界在政改问题的认识上其实是有很大交集的。这不仅表现在执政者多年以来对来自学界的各种思想和建议的不断吸收，也表现在学界相当一些人开始软化先定的制度模式的理想标准，转换视角，立足我国的现实国情，从改革和完善两个方面而不仅仅是改革一个方面来思考我国的政改问题。不难预见，只要抱着建设性而不仅仅是批评性的态度，只要从经验理性而不仅仅是观念理性出发，政改方案的共识就是可能的。
诚然，由于政治体制在整个国家体制中的中枢地位，每一步改革都涉及到较多的人和事，在一定程度上甚至可以说是牵一发而动全身的，因而政改是一项复杂的工程，其方案的形成很难一蹴而就。在实践中，它极有可能是一个又一个在解决具体问题的探索过程中所形成的一个又一个具体方案在时间序列上的不断试错、修正和累进，而不是一个预设的大而全的宏观蓝图。
但是，这并不是说，对我国政治体制在宏观上的思考、研究和设计没有必要。在一定程度上甚至恰恰相反。正由于政治体制改革涉及较多人和事的复杂性，正由于它具有“牵一发而动全身”的整体性，因而对政治体制改革的宏观研究，就有助于站在一个制高点上、理清政治体制改革的宏观思路，把握政治体制改革的整体协调机制，缩短探索的路径、减少失败的次数，增加试错的成功概率，提高及时修正错误、避免重大损失的机会，使我国的政治体制改革在稳定、和谐、有序的环境中进行。
基于以上考虑，本文拟结合自己既往的研究成果，在我国现行宪法所确定的人民代表大会制度的前提之下，从法理的角度，就我国政治体制改革的宏观思路从以下三个方面作以简要的介绍，在供学界批评的同时，以期抛砖引玉，为推动我国政治体制改革共谋出路、共绣蓝图、共寻切实可行的方案。
一、制约机制的塑造
（一）国家机关的分权体制
政治体制改革的首要动因，是治理权力、规范其运行、防止其腐败和滥用。无疑，在如何治理权力的问题上，教育、惩罚和制度都各有其意义、不能相互替代：教育解决“不愿为”问题，惩罚解决“不敢为”问题，而制度则解决“不能为”的问题。显然，政治体制改革要解决的是制度问题，而不是教育和惩罚问题。
制度包括两个方面：一是制约，即，将公共权力划分成不同的权能，分别交给不同的机关去行使，使这些机关之间形成一种相互牵制的链条和平衡的机制，以防止集权所带来的专制；二是监督，即，将掌管某一类型（或具体事项）的公共权力，交给某个特定机关、部门或者个人独立去行使，再设定一个专门机关，或者建立一些必要的机制，让其他机关、媒体和普通百姓，来观察其是否按照授权的既定目的、精神和具体规定合法、合规、合理地在履行着其职责。因此，分权是制约的前提，也是监督有效性的前提。
谈到分权体制，人们常将其等同于西方国家、尤其是美国的“三权分立”体制。其实，这种理解是片面的。作为共性，分权体制，都是将政体职能划分为几种基本形式、分别赋予不同的机关去履行，以防止权力的过于集中；但作为个性，由于历史和文化背景的不同，分权体制并没有固定的模式。即，同样是分权体制，可以侧重于分立，也可以侧重于制约。
我国的人民代表大会制度，由于人大代表不可能直接行使国家的日常治理权，也由于人大常委会、人民政府、人民法院和人民检察院在人事上不能相互兼任、职能上相互分开，因而并非学界主流观点所认为的那样、是“议行合一”的体制，而是人民代表大会之下的立法、行政、审判和检察四种权力的分立和制约体制。所不同的是，人大常委会的性质定位还不十分清楚。为此，需要首先在理论上划清人民主权与国家治理权的界限。在此基础上，建议将人民代表大会明确定位为人民行使主权的机关，将人大常委会与一府两院定位为行使国家日常治理权的机关。这样，人民代表大会制度下的分权与制约体制就会完善起来。
（二）立法权的制约与监督
立法权的制约与监督不为人们所关注。其实，它是权力治理问题的一个源头。在这方面，主要应解决这样几个问题：
其一、根据现行宪法的规定，宪法和基本法律的制定、修改和废止都是由全国人大来行使。这样，制宪主体与立法主体就混同在一起了。为此，建议要么将国家层面的所有立法权都交全国人大常委会来行使，要么提高制宪的门槛，比如在全国人大通过修宪案之后，增加一个全国政协的参与机制，或者增加一个由地方人大会议审议的机制，再或者增加一个全民公决的机制。当然，就现实国情来讲，全民公决成本太高，而其他机制则具有现实的可选择性。
其二、现行宪法中关于基本法律与其他法律的概念不清，在立法实践中难以区别。为此建议：一是根据下级机关不能给上级机关设定职权与职责的法理原则，凡宪法规定全国人大职权范围的立法事项，只能由全国人大制定；二是根据自己不能给自己授权的法理原则，凡授权全国人大常委会职权的法律，只能由全国人民代表大会来制定；三是根据同级机关不得相互制定法律的法理原则，再按照人民代表大会制度下的四权分立制衡体制，凡涉及人大常委会和一府两院之间职权关系的法律，就只能由全国人大制定。此外，应全部交全国人大常委会制定。即，将宪法性法律交全国人大制定，将非宪法性法律交全国人大常委会制定。
其三、立法议案的提出、审议和签署。具体包括：一是全国人大会议主席团作为临时机构、全国人大委员长会议作为内部议事协调机构、全国人大各专业委员会作为内部业务机构都不具有法律上的独立人格，故建议修改《立法法》，取消其立法提案权；二是全国政协由各方面的代表人物组成，不赋予其立法参与权，确实是资源的巨大浪费。故建议在全国和省级这两个层级上、在人大常委会立法的范围之内、在涉及民族宗教问题、以及国家主权、领土完整和对外事务的立法方面，赋予人民政协一定程度的立法审议权。三是法案签署是法律生效的必要条件。为保持签署文本与表决文本之间的绝对一致性，并避免签署环节的纯仪式化，建议：对于全国人大通过的法律，应由国家主席当场签署生效；而全国人大常委会通过的法律，则应由全国人大常委会委员长当场签名后、交国家主席签署，并赋予国家主席有限度的否决权。省级和较大市级人大及其常委会制定的地方性法规，也应分别照此进行规定。
（三）行政权的制约与监督
什么是行政权？相对于人民主权而言，它是国家的一种治理权；相对于国家的议事权而言，它是国家的一种管理权；相对于国家的立法权而言，它是国家的一种执法权；相对于国家的决策权而言，它是国家的一种执行权。
在这样的法律定位之下，建议如下：一是用“政府立规”代替“行政立法”来统称行政法规、行政规章和其他行政规范性文件的制定，以维护全国人大及其常委会独享国家立法权的宪政地位；二是修改《立法法》，删除其赋予国务院在法律之外依职权立法的规定，以维护行政法规只能根据宪法和法律制定的宪政原则；三是修改《立法法》，明确赋予各级人民政府根据上位法制定行政规章的职权，以改变现在的无序状态、使其规范化。
此外，就重大事项的决策而言，赋予人民政府参与性、执行性和应急性的决策权，是很必要的。然而，由于宪法和法律上的漏洞，在实践中，这种决策参与权却变成了决策享有权，执行性决策权变成了创制性决策权，应急性决策权成了终极性决策权，进而使人大和人大常委会的实际决策权旁落，而人民政府则成为实际上的决策机关。比如，各级人民政府的国民经济和社会发展计划、国家预算以及政府工作报告，在未经人大常委会预审的条件下，就直接提交人民代表大会审议，而人民代表大会由于人数多、会期短、以及代表兼职等特征、又不可能对这些议案进行实质性的深入审议。故建议修改宪法和地方组织法，明确规定上述议案应在提交本级人大审议之前，先提交本级人大常委会预审，并规定人民政府的其他日常重大决策事项也应提交本级人大常委会审议通过之后再执行。
（四）司法权的制约和监督
相对于立法权和行政权而言，司法权是国家权力结构中较弱的一个分支。由于历史和现实国情的不同，司法权的概念也不尽相同。在我国，从内涵上看，它是贯穿于解决具体案件的整个诉讼过程中的国家权力；从外延上看，它以审判权为中心，以审判权和检察权为主体，向两端扩展到侦查权和司法执行权，从而构成司法权的完整链条；在价值目标上，它是在立法机关的造法、行政机关的执法（管理性）职能之外，设定的一个以守护法律为己任的国家职能，以维护社会的正义。
1、审判权。审判权作为一种在具体案件的争议中居中判断是非的权力，决定了法官只能服从法律、案件事实和自己的职业良知，而不能受其他非法律、非理性因素的干扰。因此，恢复1954年宪法关于“人民法院独立进行审判，只服从法律”的规定、确立审判权独立的原则就非常必要。具体地说，审判权的独立包括三个方面：一是人民法院相对于其他国家机关、尤其是行政机关的独立。为此，应将法院的财政权由同级政府转交同级人大来决定。二是下级法院对上级法院的独立。为此，应禁止上级法院在任何具体案件审理终结之前、对下级法院提供任何有关该案如何判决的意见。三是法官本人的独立。为此，应保障法官的职业身份，即，除非因违反法律或职业道德之外，不得因为法官对案件认知的不同而给法官任何处分。与此同时，尽管每一个案件都应以多数法官的意见作出判决，但应将少数法官的不同意见记录在案，并在判决书中写明对判决意见赞成和反对的票数。
当然，审判权的独立不意味不要制约与监督。但应注意四个问题：一是要规范最高人民法院的审判解释权，建立对审判解释涉嫌违反宪法和法律的有效的审查启动机制；二是应规范人大及其常委会的监督权，不得将人大机关的监督变成人大代表或人大常委会委员个人的监督；三是应完善人民检察院的抗诉制度，而不是轻易否定其合理性、进而取消它；四是应将审判权与司法执行权相分离，将后者交由司法行政部门去行使。
此外，在审判体制改革问题上，学界关于建立法院系统内部的垂直领导体制、建立与行政管辖区相分离的司法管辖区、以及建立独立的行政法院系统的设想，都是得不偿失的。作为替代方案，可考虑在现有司法管辖体制基础上，按照由对争议双方所在地均有管辖权的法院来受理二审案件的原则确定一审法院的级别；或者由最高法院派出审判庭受理跨省区的除死刑复核之外的普通案件；再或者按照方便双方当事人诉讼的原则，指定与争议双方距离大体接近的第三地法院来受理，以克服审判中的地方保护主义。
2、检察权。检察权，是一种专门的法律监督权，即，由专门的国家机关作为主体所享有的、依据法律的规定和程序，追究国家机关及其公务人员违法犯罪行为的具有司法性质的一种公权力。由于检察的对象是公权力，因而检察权地位的独立性就是十分必要和重要的。这同时又表明，学界一些人关于取消检察机关独立设置、将其职能纳入到司法行政部门之内的设想，就是肤浅的、有害的、不应当采纳的。不仅如此，检察权的独立性和职能还需要进一步强化。比如，应对同级人大负责，但不对同级人大常委会负责；执行上级检察机关督办案件的指令，但不执行上级检察机关不让承办某一案件的禁令；建立主检检察官独立办案的制度，服从检察长的行政领导，但不服从其业务干涉；强化对行政案件的抗诉职能；建立代表公益诉讼的制度等。
检察权不是司法环节链条的终端，其检察结论要提交法院审理后、才能有定论，因而其扩张、滥用的可能性相对来讲较小。尽管如此，在防止刑讯逼供、侵犯犯罪嫌疑人的人权，防止包庇犯罪、为嫌疑人开脱罪责，防止滥用监督权、侵犯其他国家的职权方面，也需要在制度上作一些具体的防范。
（五）我国的违宪审查制度
建立并完善我国的违宪审查制度，追究“一切违反宪法和法律的行为”，确保我国整个法律制度的根基不被动摇，对于维护国家的政治生活秩序，规范国家权力的规则运行，具有十分重要的意义。
在这方面，尽管宪法授予全国人大及其常委会行使“监督宪法的实施”的职权，但由于全国人大每年只召开一次会议，且违宪审查是一项专业性很强的工作，需要具体的承办机构、专业人员和操作程序来保障，作为民意机关的全国人大及其常委会实际上是力不从心的。由于此种原因，我国的违宪审查制度还处于事实上的探索阶段，并没有真正建立起来。
根据我国的国情，在坚持人民代表大会制度的前提之下，借鉴国外违宪审查的长处，建议取消全国人大及其常委会宪法实施的法律监督权，但保留各级人大及其常委会宪法和法律实施的政治监督权，并保留上级行政机关对下一级行政机关的行政监督权。在此基础上，授予各级人民法院以宪法判案的职权，并授予人民检察院宪法实施的法律监督权。这样，我国的违宪审查制度就是一种将违宪审查与违法审查相结合、将各级人大和人大常委会的政治性民意审查、各级政府的行政性工作审查、各级法院的个案随附审查和各级检察机关的专门性法律审查结合在一起的多元、多级的立体型、网络型的体系。它的好处在于，既坚守了违宪审查的专业性，又照顾到了它的政治性，具有普通法院、宪法法院、宪法委员会和人民代表机构审查的综合性特点。
二、选举制度的重构
政治体制改革的根本目标，是建立基于中华和谐文化基础上的社会主义的民主体制，而民主体制的基石就是民主选举。应当承认，我国的选举制度在形式上已经比较完备。但，由于在选举原则、人民代表选举、政务类公务员选举等方面所存在的一些实质性问题还没有解决，因而，需要通过重构、才能完善起来。
（一）选举原则
虽然选举原则可有不同归类，但最重要的是平等性、竞争性和公正性三个原则。其中，平等性是一个前提。它包括选举权与被选举权两个方面，并具体展现为选举资格、选举票数和选举票价三个层面。在这方面，我国目前存在两个主要问题：一是由于公民不能自荐争取成为候选人，从而使公民的被选举权普遍受到限制；二是由于户籍制度的限制，上亿流动人口、特别是在异地打工的农民工的选举权不能落实。此外，就选举票价而言，很长时间以来，由于人民代表名额分配比例在城市人口与农村人口中的差距，使得农民的选举票价降低，构成了选举权上的歧视，好在这个问题现已解决。
竞争性是选举的本质。没有竞争，就没有真正意义上的选举。为此建议：一是应向具有被选举权的所有人开放参选登记，即，除推荐之外，允许个人自由报名；二是无论人大代表、还是常委会委员、再或者行政首长，应一律实行差额选举；三是解除不许拉票的禁令，允许自我宣传，并组织候选人就竞选纲领进行介绍和辩论。
公正性是选举的目标。所有选举制度设计的价值目标最终都是为了选举的公正。但，选举中的公正是指选举过程的公正，不是指选举结果的公正；是以选举程序是否公开透明、是否有利于选举人自由真实地表达自己的意愿、是否有利于参选人之间的平等竞争为标准，而不是以哪一个德才兼备的人是否当选为标准。为此，需要着重解决权力的不当干预和候选人之间的不正当竞争两个方面的问题。
（二）人民代表的选举
许多人对人民代表大会的会议形式多有微词，他们将其与外国的议会相比较，认为代表人数太多、文化素质不高、没有职业化。殊不知，人民代表大会作为人民行使主权的制度化形式之一，是介于全民公决与西方议会之间的一种过渡形式：一方面代替全民公决，行使制宪权、选举权；另方面代表人民诉求，监督政府。因而，不具一定规模就不具合法性；不具平民性，就难以准确代表人民、特别是底层民众的意愿；不保持非职业化，就会脱离选民、形成特殊的利益群体。
在人民代表名额的分配中，如何处理地域之间和社会界别之间的关系是个很复杂的问题。相对而言，由于不具界别之间那种较多的利益连带性，地域间的不同利益诉求，只有各地自己的代表才能表达；也由于不像界别之间的矛盾那样容易化解，地域间的不同利益诉求得不到满足时，对国家安全的潜在威胁更容易变为现实；更由于政协会议就是不同社会界别表达心声的场所，而地域间的不同利益诉求只有依赖人大这样一个制度化的平台。因此，我国在各级人大代表名额的分配中，实行以地域为主、以社会界别为辅的做法，在原则上没有太大的问题。但不可避免带来的问题则是：代表候选人的权力操作。为此建议：社会界别的划分应按照性别和职业身份，各社会界别名额之间的平衡应在各界别人口实际比例的基础上按照保底限高的原则确定，并在正式选举的基础上通过逐级复选进行淘汰和补选的办法来自动解决。
（三）政务类公务员的选举
在我国现行的法律制度中，没有政务类公务员的概念。与此相近的提法，是《公务员法》中所提出的“领导职务”类公务员。但是，领导职务类公务员的外延很宽泛，而政务类公务员则是专指那些通过选举或者通过民意机关决定任命的官员。因此，讨论选举问题，使用政务类公务员的概念就比较准确。在我国现阶段，这包括各级人大常委会组成人员、各级人民政府组成人员、以及各级人民法院正副院长与各级人民检察院正副检察长。
1、虽然可以将人大常委会定位为行使国家治理权的机关，但它毕竟是建立在人民代表大会基础上的常设性民意机关。因而，人大常委会组成人员之间就应当是平等的民意代表，其名额的分配就应当照顾地域之间的平衡，且由各下一级人民代表大会选举产生。具体说，应当改变现在这种将人大常委会组成人员分成正副委员长（或正副主任）、秘书长、委员三个不同类别，由本级人民代表大会直接选举的方式；而代之以：将本级人大常委会全体组成人员名额，全部作为无差别的委员名额，按照地域之间平衡的原则分配到各下一级人民代表大会，由其在选举出席本级人大会议代表时一并选出，以避免在本级人大会议直接选举时、因候选人太多、人大代表对其难以了解而投糊涂票的问题。
2、在我国现行的宪政体制中，国家元首与中央人民政府首长是分开的。前者由全国人大代表大会选举产生，而后者也是在同一次全国人民代表大会上由国家主席提名、经人大会议决定的。由于每次全国人大会会期就那么半个月左右，要求国家主席在自己还没当选之前或者刚刚当选之后，就考虑好谁是合适的总理人选，显然是不现实的。故建议，国家正副主席的选举应当在上一届全国人大常委会的主持下，由各省级人大会议在选举出席全国人大会议的代表时一并选出。这样，不仅为考虑总理人选提供了必要的时间差，更重要的是增加了国家正副元首的民意合法性。
我们国家是一个大国，各地情况千差万别，加上没有民主的历史传统，如果盲目照搬西方那种由国民直选国家元首的做法，一些不测因素所导致的选举争议，就有可能使国家陷入内乱，进而将老百姓裹挟进去，成为盲目的牺牲品。但这种由省级人民代表大会选举国家正副元首的方式，就有利于形成一种有序的、分级的、理性的民主制度，防止民粹主义所带来的危害。按照此种理由，省级人民政府正副首长的选举也可以采取这种方式，比如由县区一级人民代表大会来选举。至于县级人民政府正副首长，则应当逐步向直选的方向过渡。
3、与以上不同，人民法院正副院长、人民检察院正副检察长，由于其工作的特殊性，需要将政治性（获得民意的尊重）、行政性（优秀的管理才能）和专业性（扎实的法律专业知识）结合起来。故，现行关于人民法院院长和人民检察院检察长直接由人民代表大会选举的规定，由于忽视了候选人的行政和专业素质，就是很不妥当的。建议采取以下方式产生：一是分别规定各级人民法院正副院长和各级人民检察院正副检察长基本的专业技术资格，以确保其专业性标准；二是仿照竞争上岗的模式，采取由符合条件者自愿报名、组织专家委员会答辩、本级人民政府行政首长提名（其中检察长要通过上级人民检察院检察长审查认可）的方式确定候选名单，以确保其行政素质；三是提交人民代表大会选举的正职候选人名单应是差额的，以确保其政治上的民意性；四是由人民法院和人民检察院正职提名、提交同级人大常委会任命的法院和检察院的副职人员名单，应保留现有的等额制度。如被否决，可以另提他人。
三、政党制度的完善
在现代社会，民主政治大都表现为政党政治：但反过来讲，政党政治则不见得一定就是民主政治，有时候甚至恰恰相反。因此，政治体制改革的重要方面就是完善政党制度。这涉及到以下三个问题：
（一）执政党与国家机关的关系
执政党掌握着国家权力，但它本身又不是国家机关。这样，如果不理清执政党执政的合法机制，就容易发生以党代国、以党代政、以党代法的问题。在这方面，由于我国人民民主专政的政权，是1949年在国民党“以党治国”模式的影响还未消尽的条件下建立的，同时又盲目借鉴了苏联的党政制度模式，因而，尽管几代社会主义的领导者进行了曲折的探索，但执政党与国家机关的关系还是一个有待继续讨论的话题。
为此，需要从理念上首先区分中国共产党的“领导地位”和其“执政地位”这两个概念的适用对象。依据宪法，中国共产党的领导地位主要体现在多党合作制度和统一战线之中，不是对国家机关的直接领导；而中国共产党的执政地位，虽然宪法没有明确规定，但其在多党合作制中的领导地位已逻辑地表明了它的执政地位。
拥有执政地位，又不能直接领导，其解决的法理思路就是通过在国家机关中的党员来实现党的执政地位。换句话说，所谓执政党并非党的机关直接掌握国家权力，而是国家权力由其党的党员掌握着。基于此种理由，由于宪法已经规定了全国人大“最高国家权力机关”的地位，也规定了人民政府对同级人大负责和报告工作的义务，更规定了人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权和检察权的职责，因而为避免许多不能自圆其说的逻辑悖论，建议不宜再简单地提执政党对人大、政府和司法那种外在的直接领导了。作为替代方案，执政党可借鉴国外有些国家的议会党团形式，通过人大内部的党组织来实现党的主张。对于人民政府、人民法院、人民检察院，可以通过选举机制，确保其领导权由执政党的党员来担任。
（二）执政党与其他政党的关系
政党，只要称之为政党，那就姓党而不姓国，那就优先代表支持它的那些社会群体的利益和愿望，而不可能不偏不倚的代表全民的利益和愿望。否则，政党本身也就归于消亡了。因此，要平衡不同社会群体之间的利益，防止执政党走向专权、走向极端、走向腐败，政党之间的监督就是必不可少的。从这个意义上讲，多党政治就是民主政治发展之需要。
根据宪法，我国实行的是多党合作制度。就是说，我国的政党制度也是一种多党制。所不同的是，它是一种多党合作制，不是多党竞争制。应当说，合作的理念对于政党政治的良性发展是有益的，它可以避免内耗，防止政党恶斗带来的危害。但也正是如此，我国的政党制度还存在着有待改进的问题和需要完善的空间。这表现在，更多地强调合作的一面，而回避竞争的一面；更多地看重参政党的建言与献策，而不是其对执政党的批评和监督；更多地强调执政党的领导地位，而忽视参政党自身的独立性；更多地注意政党结构的稳定性，而忽视政党本身也有一个因应社会需要而新陈代谢、自生自灭的过程。一句话，更多地体现统战的思维、而不是监督的理念。
为此，建议制定政党法，从法律上确认政党的地位、政党之间的关系、政党与国家的关系、政党的行为准则，执政、参政和监督的途径、方式等。其中，有两个问题尤其重要：一是各政党在法律地位上的独立性，既是政党存在的前提，也是政党之间监督的前提，更是政党之间竞争与合作的前提，需要切实加以保障；二是为保障宪法所确认的中国共产党在多党合作制度中的领导地位，可以通过立法确立中国共产党党员人数在各级中国人民政治协商会议中占多数比例；在此基础上，通过修宪规定所有党派提出的议案都应首先经过政协会议的讨论、并表决通过之后，再提交同级人民代表大会讨论。
（三）执政党内部的制约与监督
政党内部的事务本不在法律讨论的范围之内，但由于中国共产党长期处在执政地位，权力腐败与滥用现象也就主要发生在党员干部身上。因而，抓好了作为执政党内的权力监督，我国权力监督问题也就会较好地得到解决。为此，应关注以下三个问题：
1、尊重党员权利。尽管党员的权利和义务应当统一，但这种统一在不同的时代环境中则应当有不同的特征。战争时期，由于随时面临着牺牲，以誓约为特征、乃至以生命为担当的义务就是必要的；而在和平年代，这样一些要求在很大程度上就不仅是无的放矢、没有太大意义的，而且在有些方面还是有害的。换言之，随着历史环境的转变，随着执政地位的确立，普通党员在党内的地位就应当从义务本位向权利本位转变。这样，就可以增加党组织的活力，增加对社会的吸引力，也有利于对掌握实权的党内干部的监督。为此，建议修改党章和相关党内文件，删除战争年代对党员所提出的一些苛刻要求的痕迹，并赋予普通党员较多的发表见解、批评时弊、向党组织建言献策的权利。
2、拓展党内民主。尊重党员权利，就要建立起以党员为本位的民主的党内权力的产生、运行和监督机制，即党内权力的民主授予、党内决策的民主参与、党员干部的民主监督。具体地说，一是要完善竞争选举和竞争上岗的制度，从根本上消除用人制度上的腐败现象；二是党的理论、路线、方针、政策、以及每次党代会的文件，在正式作出决策或决定之前应在党内先行公布，组织党员进行讨论；三是修改党内有关文件，删除对党员行使批评权的一些不当限制，为党员提供更为充分的、多种形式的、且有保障的监督途径。
3、健全党内法治。尊重党员权利、拓展党内民主，需要通过健全党内法治来保障。因此，党内法治的价值目标是，保护党员权利，给他们营造一个自由的政治上的精神环境；重点对象是，党的各级领导机关和各级领导干部，而不是普通党员。这就需要：规范党内的权力运行机制，防止其腐败和滥用。
（1）建立党内权力的分立与制约机制。这有两个问题：A、关于党代表大会常任制问题。这，十七大报告关于“实行党的代表大会代表任期制”的新提法，已经为党代会常任制的试行提供了可能。无疑，实行党代会常任制，有利于发挥党代表的监督作用。但问题在于，在我国民主机制还不健全、执政党与国家之间的关系还没有完全理清之前，如果仓促实行党代会常任制，那党代会就很可能在实质上替代人代会，从而使每年一次的人代会变成党代会的橡皮图章。因此，要实行党代会常任制，就必须将其议题严格限定在党自身的事务上，放在党的路线、方针、政策等宏观问题上，不可以讨论每年由政府向人大提出的报告。B、关于党的纪律检查委员会的独立性问题。既然党内法治的重点对象是党的领导机关与领导干部，那纪检委就必须独立于同级党委，才能有效履行其职责。故建议修改党章，规定由党的代表大会直接选举同级党的委员会和党的纪律检查委员会，并规定党委会和纪检委两套班子互不隶属、人员互不兼职、业务互不混同，并分别对党代表负责。
（2）确定党内文件制定与修改的章法与程序。党内法治，就是依党章、党规和党纪来治党。因而，确立制定和修改党章、党规、党纪和党内其他规范性文件的主体资格、基本原则和必要程序，就是十分重要的。为此，建议修改党章，将全国和各级党代会、党委会、常委会和纪检委制定和发布规范性文件的权力边界界定清楚，并就制定原则、程序、以及冲突解决机制作以规范。这样，就可以明确相应文件的效力阶位，有利于化解文件之间的冲突，并提高党内文件在党员心目中的严肃性，有利于增进贯彻执行的实际效力。
（3）修订党纪处分的职权界限与程序规范。党组织不是国家权力机关，而是党员的精神家园，因而对党员的纪律处分应当以爱为前提。但同时，党员也是公民，党组织不应当成为其党员逃避违法或犯罪责任的庇护所。因此建议：A、取消以行政纪律监察为名，由纪检委责令涉嫌违纪的党员到“指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”这种变相拘禁的强制措施；B、避免党政处分一体化，既不能用党内处分代替行政、甚至刑事处分，也不宜将党内处分作为影响其行政业绩考评和行政晋级的依据；C、在处分权限、规则与程序的设定方面，应着重防止上级领导指示处分、违反规则处分、以及违反程序处分这三种情况。
结语
以上从从法理角度，分三个方面简要介绍了自己对我国政治体制改革在宏观层面上的思考与设想。如序言中所示，政治体制改革是一项复杂的工程，它绝不是以上三个方面所能包括无遗的。同时，由于自己的个人能力所限，对这样宏大、复杂的改革工程的思考，难免在研究的视角上有失全面、有所盲点，在研究的广度上有失周延、有所疏漏，在研究的深度上有失深邃、有所肤浅，进而难免在理论价值上存在瑕疵、错误、乃至荒谬，并导致在应用价值上的操作困难、体制障碍、以及观念与利益的现实阻力。
但是，作为自我、也许是一种不该有的原谅：学术研究旨在探索，虽然获得“正确”比获得“错误”更使人期望，但探索中的“错误”总比期待“正确”从天而降更有价值。所以，哪怕是一根稻草，甚至一把秕糠，作为既往一段时间的探索结果，我还是乐意把它提纲携领地奉献出来，作为思想上的一种交流，作为大家批评的靶子，以期更多的人从制度的实际操作层面而不仅仅从观念转化的理想层面、来关注我国政治体制改革的实际进程问题。
完成于2009年 2011年6月13日修改
