《权力论——权力监督与监督法律制度研究》（上海三联出版社2011年版）
前言
摆在读者面前的这本《权力论——权力制约与监督法律制度研究》，是本人自1994年到北京大学读博士学位以来，尤其是1997年到国家行政学院任教、讲授《依法治国的理论与实践》专题以来，在对我国法治建设的制度目标多年思考、并承担国家社会科学基金相应课题的基础上，从2004年到2009年、用近五年的时间执笔完成的。它比较集中地反映了本人迄今为止在这个问题上的思路、想法和见解。现摘要介绍如下：
一、研究角度
权力制约与监督法律制度，不是理念天国的价值追求，而是我国历史和现实社会提出的一种制度需要。因此，本书不是从理想主义的角度出发，而是尝试着采取中庸主义的思维方式，立足和谐社会建设的国情与制度文明建设的愿景，坚持在人民代表大会制度的前提下讨论问题。
在此种自我规定的约束条件之下，本书尽可能从以下几个向度来调整研究的视角：一是选取宏观视野，看大问题。比如从治理权力、而不仅仅从治理腐败的角度出发，从国家立法权、执法权和司法权之间在配置上的制约与监督机制、而不仅仅从监督某个容易滋生腐败的具体岗位的角度来讨论问题。二是重视理论深度上的分析，而不是其广度上的概括。比如，就权力的概念而言，从其词源、历史演化和实际用法的角度寻找它的内涵、它的本性、它为什么会腐败、被滥用和异化、及其治理的途径，而不是在“旁征博引”、罗列他人成说之后，再概括出一个自己的看法。三是在制度设计上抓根源性问题，而不是枝节性问题。比如，从选举制度和政党制度的角度来讨论国家权力的人民授予与监督问题，而不是仅仅从如何防止买官卖官、以权谋私的角度来讨论问题。四是在抓宏观视野和根源性问题的时候，其制度性措施的设计力求做到具体、实际，“一个钉子，一个铆”，具有可操作性。比如，应该建立什么样的立法、行政和司法之间的制约与监督机制，怎样解决人大代表名额按地域分配与按界别分配的矛盾，怎样完善听证、举报和财产申报制度，如此等等，都以提出具体方案及修法建议为归宿。
二、主要观点
该书共分四篇十二章。第一篇，讨论了权力的概念、本性、及其治理；第二篇，先从国家机关的分权体制入手，接着讨论了对立法权、执法权和司法权的制约与监督，然后讨论了我国的违宪审查制度；第三篇，先从人民与国家的关系入手，然后集中讨论了我国选举制度的重构和政党制度的完善，作为民主监督体制的基础；第四篇，从社会监督制度的意义出发，讨论了社团制度、舆论监督制度、以及听证、举报和官员财产申报这三项具体的监督制度。其中，各篇的主要观点分别为：
第一篇的主要观点：
1、关于权力的概念，该书的结论是：权力反映的是人与人之间的支配与服从关系。在一方面，它是一种被赋予的代表公共利益的名分、主体资格和行为的正当性条件；在另一方面，它是一种以组织系统及其辅助设施为载体的、可以展示为控制力、支配力和强制力的力量；对于掌权人来讲，它又是其掌握公共资源、决定公共事务、支配他人行为的一种权利能力和行为能力。
2、关于权力的本性，该书的结论是：尽管权力内含恶的基因，但同时也具有维护善的功能；尽管绝对的权力倾向于腐败，但相对的权力则可能给社会带来好处；也尽管权力容易被滥用，但如果建立起有效的治理机制，就会使这种被滥用的可能性会减少到最低程度。所以，权力是祸、还是福？关键就在于如何去对待它。
3、关于权力的治理，该书在充分肯定教育、惩罚和制度各自意义的同时，就制约与监督这两种制度之间的概念差别、角色特征和功能定位作了讨论。认为，制约的前提是分权，核心点是不同权力之间的平衡，着眼点则在于解决“不能为”的问题；而监督则是在职能分工与权力分立的基础之上，将决定或者执行公共事务的权力交给特定的机关去独立履行，然后设定专门机关或者途径，来观察其是否忠实于授权的目的，因而同时解决“不能为”和“不敢为”两个问题。
第二篇的主要观点：
4、关于分权体制，该书在分析和得出分权体制并没有具体、特定模式的结论之后，认为我国现行的宪政体制并不是人们习惯上所认为的那样、是“议行合一”的集权体制，而是人民代表大会制度下的国家行政、审判、检察和日常立法四种权力分开设置的分权体制。换言之，我国不是要不要建立分权体制的问题，而是分权体制早已成为事实了。问题只是如何通过改革、不断进行完善，而不是重新去建立。
5、关于立法权的制约与监督，该书提出了立法权的正当性原理，认为只有人民的代表机关才可以享有立法权。并认为，我国现行的立法体制存在着立宪权与立法权相混同、基本法律与其他法律界限不清、以及立法主体与立法提案主体过于宽泛等问题。
6、关于行政权的制约与监督，该书首先就行政权的法律性质作了界定。认为相对于人民主权而言，它是国家的一种治理权；相对于国家的议事权而言，它是国家的一种管理权；相对于国家的立法权而言，它是国家的一种执法权；相对于国家的决策权而言，它是国家的一种执行权。在此基础上，提出了行政立规的概念，并指出了政府决策缺少制约的根源在于人大常委会决策机制的旁落。
7、关于司法权的概念，该书通过分析得出的结论是，不赞成将司法权仅限于审判权这一法学界盛行的主流观点，而认为，在内涵上，司法权是贯穿于解决具体案件的整个诉讼过程之中的国家权力；在外延上，它以审判权为中心，以审判权和检察权为主体，向两端扩展到侦查权和司法执行权，从而构成司法权的完整链条；在价值目标上，它是在立法机关的造法、行政机关的执法（管理性）职能之外，设定了一个以守护法律为己任的国家职能，以维护社会正义。
8、关于司法体制改革，该书通过分析认为，司法改革的关键固然在于解决司法权的独立性和地方保护主义两个问题，但法学界相当一部分人提出的关于建立独立宪法法院、建立普通法院系统内部的垂直领导体制、建立与行政管辖区相分离的司法管辖区、建立独立的行政法院系统、以及取消检察机关独立设置的设想等，则要么与我国人民代表大会制度不相符合、要么与我国现行政权分级设置的宪政体制不相符合、要么与司法权本身的独立性价值不相符合、要么会给司法权的运作带来客观上难以克服的许多矛盾，因而都是得不偿失的。
第三篇的主要观点：
9、关于人民与国家的关系，该书分析了人民与公民、国家与政权、主权与治权、主权与人权、民主与共和这几对概念之间的区别与联系，认为人民是个集合概念，公民是个单体概念；政权是国家的重要因素，但不是唯一要素；主权有对外的国家主权与对内的人民主权两个方面的含义，而治权则指治理国家与社会的国家权力；人民主权与人权在本质上是统一的，不是矛盾的；民主更体现的是人民主权，而共和更体现的是国家权力之间的制约与合作体制。
10、关于选举制度，该书在分析了平等性、竞争性和公平性三原则各自价值重要性之后，认为，平等性原则包括选举权与被选举权两个方面、选举资格、选举票数和选举票价三个层面；通过分析人民代表大会与人大常委会性质的不同之后，认为，人大代表应具有直接的草根性、平民性、广泛性，而人大常委会委员则需要较多一些精英性、政治性、职业性。进而，认为那种按照国外议会模式来改造人民代表大会，限制人大代表的人数，提高人大代表素质的设想，都是对人民代表大会性质与人大常委会两种设置深层理由理解不透的表现。
11、关于政党制度，该书以宪法为依据，通过分析，明确提出了我国现行的政党制度在宪政文本上是多党性质、而非一党性质的，即虽不同于西方多党竞争模式，但也不是一党独揽国家权力的模式，而是多党之间通过协商沟通机制、既有合作、也有监督的一种特殊模式的多党制度的观点。
第四篇的主要观点：
12、关于社会监督机制，该书认为主要有社会团体的监督、舆论的监督、以及公民个人的监督三个方面。在此基础上，特别区分了合法、违法、虽非法但不违法三种社会团体的概念，提出了舆论监督的主体是社会大众、而非媒体人的观点，并就听证、举报、官员财产申报制度提出了许多新的想法。
三、对策建议
权力制约与监督法律制度的研究，不是象牙塔上的学究，而是针对现实问题在制度层面上的求解。所以，意义的权量并不在提出什么观点、以标新立异，而在于有没有具体、可行的对策，以解决导致权力腐败和滥用的制度问题。为此，该书提出了这样几种主要的对策建议：
1、从理念上分清人民主权与国家治理权之间的区别与联系，在此基础之上，明确将人民代表大会定义为人民行使主权的组织形式，将人大常委会定义为行使国家治理权的组织形式。在这方面，我国宪法关于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定，实际上已经明确了人民代表大会是人民行使其主权的机关的性质，但宪法关于人大常委会为人大常设机构的规定，则不能清楚地界定其行使国家治理权的性质。故应明确界定，以便在人民代表大会制度之下，完善由人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院之间的制约与监督机制。
2、将修宪主体与立法主体相分离，具体有两个视角、六种可供参考的方案。即，要么让全国人大集中行使立宪权，而将全部法律的制定权和修改权都交给全国人大常委会去行使；要么提高制订和修改宪法的主体门槛，即，或者由全国人大行使、由全国政协参与行使，或者由全国人大行使、由各省级人大最终批准，……。
3、在全国人大与全国人大常委会共同行使立法权的条件下，应确立划分全国人大立法与全国人大常委会立法之间界限的四条原则。在此基础上，建议将国家机构、司法制度、立法权设定、选举、监督、预算、国家区域设置与调整、民族区域自治、特别行政区制度、以及战争与和平这些宪政性质的立法权交由全国人大来行使，而将民事、刑事、经济、劳动、社会保障等大量的非宪政性立法交由全国人大常委会来行使，并取消现行宪法中关于基本法律与其他法律的概念区别。
4、为坚守人民政府的宪政本分，在表述政府制定行政法规、行政规章的行为时，建议用行政立规的概念代替行政立法的概念。同时，建议赋予各级人大常委会经常性的决策权，以便建立起各级人民政府与各本级人大常委会之间经常性的互动机制，以便制约和监督各级公共决策权的行使。
5、在人民代表大会制度下，应明确各级人大与人大常委会行使宪法和法律实施的政治监督权，授予各级人民法院可直接以宪法为依据的案件审判权，授予人民检察院宪法实施的法律监督权，进而构建符合我国国情的、将违宪审查与违法审查相结合、将专门审查与正式审查相结合、将各级人大和人大常委会的政治性民意审查、各级政府的行政性审查、各级法院的个案随附审查和各级检察机关的专门性审查相结合的多元多级的立体型、网络型的违宪审查制度。
6、在人大代表、人大常委会委员、人民政府首长、人民法院院长、人民检察院检察长的选举中，建议都实行差额制度。其中，人大常委会委员的选举，应由各下一级人大在选送上级人大代表时一并分别选出。此外，为既保障人大代表名额分配中地域性与界别性之间的均衡、又防止选举机构少数人暗箱操作的问题，应在在按地域分配的前提下，实行“保底限高”的原则和“逐级复选淘汰”的办法。
7、建议制定政党法或多党合作制法，以便在确保共产党执政地位的基础上，培育良性的动态的政党制度，明确界定和理顺执政党与参政党之间的法律关系，界定和理顺执政党与国家机关之间的关系。在此基础上，建议就如何尊重党员权利、拓展党内民主、完善党内法治的问题，从党内制度上进行革新与完善。
8、建议取消部分社会团体免于登记的特权，取消筹备申请程序、将筹备申请与正式登记合为一起，打破部分社会团体的垄断地位；建议制定社会团体法，规定所有社会团体的内部领导机构都必须按照民主原则产生和运行。此外，有关公共舆论的监督，听证、举报和官员财产申报制度等，本书也提出了相应的具体建议。
要点介绍到此。不难窥见，权力制约与监督法律制度的研究，涉及到国家体制许多方面的改革，是一项复杂的大工程。它不仅需要缜密的微观层面的探索性求证，也需要严谨的中观层面的结构性设计，更需要审慎的宏观层面的观念性把握。在这方面，本人虽然用了近五年的时间来完成写作，但仍然觉得是一个粗制品，有些章节还非常不能让自己满意。
但，一方面，在写作过程中，仅一个“权力”概念的界定、就曾使自己陷入前后长达两三年之久的思维纠葛而不得其解。因而，我不能让自己完全满意，否则，该课题的完成，在时间的地平线上就难有一个尽头。另一方面，权力制约与监督法律制度的建设是一项国家工程，既需要学者的研究，也需要政治家的智慧，更需要国民普遍意识的觉醒，任何个人在其中的贡献都是有限的。所以，本人只能以添砖加瓦为满足、而不敢奢望去修成尽善的“正果”。再一方面，社会是发展的，制度的设计应当向未来开放。换言之，即使倾全民智慧，也无法设计出万世不变的模式来；何况一个人的研究，只要沧海之一粒，就难能可贵了；而对本人来讲，如果能给出一个“试水”的评价，恐怕就是最高的奖励了。
所以，本书的缺点和错误一定不少，欢迎读者的批评和学界的挑剔，更随时准备接受时代发展、社会进步、乃至本人思维转换而带来的否定。还是那句老话，只要抛出去的这块砖、能够引来他人的那些玉，我就十分满意了。......
2010年5月25日于北京
