从中国经济社会发展背景来看，中国城市发展正处于“人与自然”和“人与人”关系的瓶颈约束期，面临着城市经济结构有待调整、城乡二元结构有待打破、区域城市整合有待加强、一系列制约城镇化发展的制度因素等有待消除等问题。因此，新时期中国城镇化发展思路需要立足于中国国情，从经济转型、社会转型与制度转型的三维角度构建中国城镇化的总体战略布局与制度政策框架，重点是解决内需开发问题、农民工市民化问题以及城镇体系的结构布局优化问题，难点是解决城市行政体制及其配套的户籍制度、土地制度、社会保障制度等关键领域的制度创新与政策构建。
一、当前中国城镇化面临的若干重大问题
中国城镇化是世界经济摆脱金融危机后遗症的驱动力之一，也是中国经济社会发展与改革取得关键性突破的主要载体。因此，加快城镇化发展是后危机时代中国实现短期宏观政策与中长期发展规划的有效结合点。
（一）当前中国城镇化与内需开发问题
内需不足是宏观需求结构的长期特征
过去 30年，在拉动中国经济增长的三驾马车中，出口与投资保持了持续的强劲增长，而国内消费的潜力始终难以得到释放。如图四所示，1978～2008年，最终消费支出占GDP比重与家庭最终消费支出占GDP比重总体处于下行趋势，储蓄总额占GDP比重总体处于上行趋势，从2001年开始，消费支出比重的下行趋势逐渐加强，储蓄总额比重的上行趋势继续攀升，从2005年开始，储蓄总额占GDP比重超过最终消费支出占GDP比重，国内消费需求不断滑落。
从国际比较来看，中国家庭最终消费支出占GDP比重低于其所属的东亚与太平洋地区的平均水平，也远低于各收入组国家的平均水平；中国储蓄总额占GDP比重、资本形成总额占GDP比重不仅高于东亚与太平洋地区平均值，也远高于各收入组平均水平。根据国际比较，中国经济呈现低消费、高储蓄、高投资特征。显然，在城镇化滞后于工业化条件下，高投资必然引起高产能，高产能又导致很高的对外出口依赖度。
推进城镇化是内需开发的战略选择“扩大内需”作为一项重大宏观经济政策始于1998年，是作为应对亚洲金融危机而提出来的，其突出特征是大规模增发国债投资基础设施建设与基础工业发展。2008年爆发的国际金融危机对中国宏观经济带来严重的挑战，“扩大内需”再次成为政府工作报告的重中决策。而这次既有大规模增加基础设施建设投资，又有刺激消费的政策。
金融危机对现存世界经济增长模式形成了较大的冲击。在上一轮世界经济增长周期中，全球形成了认美国等发达经济体提供市场、中国等发展经济体出口劳动密集型产品、资源富集国提供原料与初级产品的实体经济三角形分工格局，并相应出现了与各国国际收支状况相反的资本逆向流动局面。始于美国次贷危机的世界金融危机使以美国为首的发达国家作为市场提供国受到重创，其消费市场无法支撑世界经济的三角循环运行，“美国举债消费、世界放贷买单”的世界经济增长模式已经不可持续。从短期来看，近来逐渐抬头的贸易保护主义政策以及发达经济体的“再工业化”主张，将进一步加剧全球经济供求关系的失衡。从中期来看，结构性的全球市场收缩成为世界经济环境的常态，国际市场将成为后危机时代全球经济最稀缺的资源。对于中国而言，大幅收缩的国际市场使现存的出口导向模式难以平衡国内供求关系、消化过剩产能，扩大内需成为转变经济增长模式的中长期战略。
面临世界经济环境的变化，启动扩大内需战略是驱动未来中国经济持续增长的现实需要。如何释放庞大的消费需求与投资需求，如何提高居民收入份额与消费能力，如何培育一个规模巨大的中等收入阶层？关键在于加快推进中国城镇化进程。通过城镇化创造宏观需求，既是经济转型的客观需要，又是社会转型的必然选择。
推进城镇化对扩大消费需求的作用机制在国民收入总量既定的条件下，收入分配结构决定宏观消费需求。收入分配主要包括国民收入在农村与城镇之间的城乡分配，在劳动、资本、税收之间的要素分配以及在居民、企业、政府之间的部门分配。试图绕过收入分配去压产能、增消费难以解决增长困境；工业化创造供给，城镇化创造需求，用城镇化突破分配难题是扩大消费需求、保持经济持续增长的最佳选择。
第一，推进城镇化是突破收入城乡分配差距的关键。从收入的城乡分配来看，2008年中国第一产业从业人员占总就业人数的比重为39.6%，而第一产业增加值仅占GDP的11.3%，大量农村劳动力在农村从事劳动报酬较低的农业生产活动，2008年农村居民人均纯收入仅相当于城镇居民人均可支配收入的30%，农村居民人均消费支出仅相当于城镇居民消费性支出的 32.6%，农村居民的购买力与消费水平相对较低。2008年中国城镇化率为45.67%，高达7.2亿人口长期居住在农村，限制了宏观消费需求的扩大。
从收入城乡分配差距的视角出发，中国内需不足的根本在农村，农村人口多、农民收入低是限制宏观消费需求扩大的直接因素，但根治内需不足的药方不在农村，一系列惠农政策无法从根本上启动农村巨大的潜在需求，所以占2/3的中国农村人口在全体居民消费中所占的份额不超过 1/3。扩大内需的药方在于推进城镇化，通过城镇化实现农民从低收入、低消费的农村地区向高收入、高消费的城镇地区转移。
第二，推进城镇化是突破收入要素分配差距的重要途径。根据中国城镇化进程对劳动就业影响的实证分析，第三产业就业比率对城镇化率的弹性是1.13。随着城镇化率的提高，第三产业就业比率以递增的速度增加，城镇化率每提高1个百分点，第三产业就业人数将增加663.84万人。根据中国城镇化进程对产业结构影响的实证分析，第三产业占GDP比重对城镇化率的弹性为0.74，城镇化率每提高1%，第三产业占GDP比重提高0.74%。因此，推进城镇化对发展第三产业、提高劳动收入进而扩大消费需求具有重要的意义。
（二）当前中国城镇化与农民工市民化问题
在城乡二元制度条件下，农民工是中国社会结构变迁出现的特殊群体。从第五次全国人口普查开始，进城就业、居住半年以上的流动人口（主体是农民工）被计入城镇人口。根据该口径计算，2007年1.6亿农村户籍人口被统计为城镇人口，占城镇人口总数的27%。从分省数据来看，流动就业的农民工是城镇化的人口主体，农民工进城对浙江、北京、上海、天津与广东的城镇化贡献率分别达到30.7、27.9、24.7、24.4、18.6个百分点，农民工流出对四川、河南、安徽和湖南的城镇化贡献率分别为9.5、10.6、13.3、16.6个百分点。在城乡二元户籍制度下，大量农民工虽然被统计为城镇人口，但没有获得市民身份，无法在就业、教育、社会保障、公共服务、住房等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇，农民工站在市民化的入口处，处于“城市不开门，农村难断根”的“夹生”状态。作为城镇化人口主体的农民工，长期在农村与城镇之间处于两栖状态，既不利于中国城镇化发展，也不利于“三农”问题解决，农民工市民化问题是新时期推进城镇化的重点、难点与突破点。
农民工现状与发展趋势
根据国家统计局《2009年农民工监测调查报告》，全国农民工年度总量为22978万人，其中，外出农民工14533万人，本地农民工8445万人。从输出地来看，2009年东部地区农民工10017万人，占全国农民工总量的43.6%，中部地区农民工7146万人，占全国农民工总量的31.1%，西部地区农民工5815万人，占全国农民工总量的25.3%。从输入地来看，2009年在东部务工的外出农民工为9046万人，占全国外出 农民人数的62.5%，在中部务工的外出农民工为2477万人，占全国外出农民工人数的17%，在西部务工的外出农民工为2940万人，占全国外出农民工人数的20.2%。
随着经济社会的发展，农民工流动出现了新的特征与发展趋势：第一，根据国家统计局的监测数据，举家外出、完全脱离农业生产与农村生活环境的农民工占据重要的比重，2009年举家外出农民工达到2966万人，占外出农民工总数的20.4%。第二，新生代农民工成为农民工群体的主要组成部分，与第一代农民工相比，新生代农民工受教育程度较高，主动融入城市的意愿强烈。
农民工在城乡二元户籍制度下无法平等享受城镇公共福利
第一，农民工无法平等享受城镇住房保障福利。根据国家统计局《2009年农民工监测调查报告》，在外出农民工中，在务工地购买自有产权房的农民工比重仅为0.8%，自行租赁住房的农民工比重为34.6%，占51.8%的外出农民工居住在雇主或单位提供的宿舍、工棚或者生产经营场所，42.1%的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴，需要由农民工自行支付居住成本，人均每月245元，居住成本占工资收入的17.3%。
第二，农民工无法平等享受城镇社会保障福利。根据国家统计局2009年调查，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%，其中，中西部地区的农民工参保比例明显低于东部地区。
第三，农民工无法平等享受城镇公办教育福利制度。根据全国妇联2009年公布的数据，全国农村留守儿童达到5800万，根据徐永光的研究，在8000万农民工子女中能够进城的不到2000万，相当比重的进城农民工子女进入农民工子弟学校接受教育，由于多数民办农民工子弟学校得不到政府扶助，其义务教育经费没有列入财政预算，被称之为“投资低、收费低、教师薪酬低、教学质量低”的“四低学校”。
农民工在城乡二元土地制度下难以获得市民化的发展资本
在城乡二元土地制度下，城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有，农村土地转化为城镇土地须由国家统一征收，农村土地流转局限于农村集体内部。由于农村土地使用权市场没有开放，土地承包经营权流转市场尚未成形，进城务工农民难以通过市场化途径实现土地财产收益权的合理价值，从而无法获得市民化的发展资本。
（三）当前中国城镇体系的结构布局问题
中国城镇体系的结构布局现状
经过改革开放 30年，在全国范围内初步形成了以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城市体系。从城市数量与人口规模分布看，特大城市数量占8.85%，对应的城镇人口所占比重为30.82%；大城市数量占12.52%，对应的城镇人口所占比重为13.85%；中等城市数量占35.42%，对应的城镇人口所占比重为31.12%；小城市数量占43.21%，对应的城镇人口数量所占比重为24.19%。2008年末全国建制镇有19234个，小城镇人口占城镇总人口的比重上升到 45%。
在中国城镇体系的空间布局上，1978~2008年间东部地区新增215个城市，中部地区新增162个，西部地区新增85个；2008年东、中、西部地区城市个数比例为 1∶0.9∶0.4，城市人口的比例为1∶0.51∶0.27，土地面积的比例为1∶1.57∶6.48，东部是中国城市分布最密集的地区，西部是中国城市分布最稀疏的地区。进入21世纪以来，中国城镇体系在全国范围内形成了长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群三大相对成熟的城市区域以及辽中南城市群、山东半岛城市群和海峡西岸城市群三大初见雏形的城市区域。与此同时，中原地区城市群、江汉平原城市群、松嫩平原城市群、湘中地区城市群、四川盆地城市群、三峡地区城市群、关中地区城市群正在兴起。
中国城镇体系结构布局存在的问题
在东部地区，开放型经济的发展推动了北京、上海、天津、南京、广州、深圳等一批国际化大都市的形成以及杭州、苏州、大连、青岛、厦门等一批区域中心城市的崛起。但是，当前东部城镇体系面临的挑战，一是世界经济环境的改变，传统的国际市场需求在萎缩，低要素成本的劳动密集型产业国际竞争优势在下降，新兴的产业高地成为各国激烈竞争的焦点；二是传统的经济增长模式与资源环境承载能力相矛盾；三是大城市与中小城市以及小城镇之间缺少紧密的发展关系，在基础设施建设和公共服务体系构建上，各自为政，难以发挥城市群效应。因此，东部地区城镇发展面临优化经济结构、提升城市质量、加强区域合作的问题，尤其是面临着如何以城市群为主体形态发展现代城市、提高城市国竞争力的问题。
在中西部地区，城镇体系存在的问题集中体现城市发育尤其是大城市发育不足，资源型中小城市与小城镇占主体位置，城镇发展的产业层次低、经济实力弱、公共服务不足。如何提高产业发展质量、优化产业结构、培育城市经济的新增长点，如何处理好资源开发、环境保护与可持续发展的关系，如何解决资源型产品附加价值低、对区域经济发展贡献小以及掠夺式开发资源、破坏环境等问题是中西部地区城镇体系面临的难题。因此，做大做强有发展潜力的中小城市，使之成为具有较强集聚效应的大中城市，是完善中西部地区城镇体系的首要工作。
中国城镇体制存在的“过度行政化”问题
中国城镇体制的“过度行政化”问题的直接体现是“纵向”的城市行政层级过多。城市行政组织系统包括省级、副省级、地级、县级、乡级（建制镇）等五个层级，与广大农村政权组织系统一起构成了中国特色的城乡双轨制地方治理体制。同时，五个层次的城市（镇）政府的机构设置及其职能性质存在较高程度的“同构性”，各级城市政府之间存在深刻的利益博弈。“职能同构”的五级城市政府之间的利益博弈，导致中央与地方的行政效率低下，各级城市政府之间财权与事权的分配失衡。以行政级别为基础形成的等级化城镇管理模式，使得城市资源更多地集中于中心城市，各级中心城市通过行政资源实现公共资源、经济资源的集中，低行政级别的中小城市与小城镇无法获取充足的公共资源，缺乏充分的公共管理职能，制约了中小城市与小城镇发挥承担转移农村人口、承接城市职能疏散、协调城乡发展等方面的作用，限制了以市场力量推动的城镇区域合理布局的形成。
中国城镇体制的“过度行政化”问题还表现为城市间合作机制不健全。在行政等级控制主导的城市体制下，不同城市区域之间存在着较严重的行政分割现象。随着中央对地方权力的下放以及市场化改革的推进，各地城市政府的“经济人”特征逐渐凸显，基于地方利益的考虑，各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各地城市政府之间的横向合作关系发展受到阻碍。部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，对经济活动进行“超经济强制性”封锁，有意识地限制生产要素的跨行政区流动，制约了区域性的公平、有序与自由竞争的统一市场形成，限制了城市群、城市圈、城市带的发育壮大。
在现行城镇体制下，城市型行政区的设置具有显著的“地域化”特征。一方面，在中西部地区大量建制市特别是通过整县改市方式新设立的县级市，城市人口规模较小，城市产业支撑较弱，城市主体功能不完善，土地城镇化快于人口城镇化进程；另一方面，在东部沿海发达地区，僵化的一县一市模式无法适用人口与产业的高度集聚。以东莞虎门镇为例，该镇本镇人口10万，外来人口90万，高达100万人口的城市在现行行政区设置下只享有建制镇的管理权限，财政能力与公共服务均按照该镇10万本镇户籍人口设置。与此同时，“地域化”的城市行政区划使得各地城市政府以邻为壑，实施城市基础设施建设、产业发展规划与主体功能布局，不利于跨行政区的城市群、城市圈与城市带的协调发展。
二、“十二五”时期中国城镇化的总体布局
未来，中国城镇化的发展既来自于制度政策变迁的深刻影响，又来自于经济社会发展的有力推动，既是内生性调整的产物，又是外生性适应的要求。今后，在多层因素的影响下，中国城市体系要从规模重组、空间重组、产业重组三个维度确立新的总体布局。
（一）中国城镇体系的规模重组
有重点地发展联动城乡的特色小城镇
小城镇是中国城镇体系重要的组成部分。未来10年，小城镇发展的总体思路是通过试点政策，发展一批经济实力强、发展机制活、联动城乡统筹、吸纳农民就业的特色小城镇，小城镇总数控制在1万个左右，每个小城镇人口规模在3万以上。东部地区，在大城市与城市群带动下发展一批产业支撑能力较强、公共服务较好、与大中城市形成合理分工的重点小城镇，有条件的小城镇通过行政制度改革发展成为具有活力的中小城市。中西部地区，针对小城镇发展的区位条件、发展基础与政策约束等方面的劣势，小城镇发展的总体方针是推进 “合乡并镇”，有选择地发展一批有潜力的小城镇作为担负农村公共服务的载体与联动城乡统筹发展的节点。
积极发展主体功能完善的中小城市
中小城市是中国城镇体系的主体，其城市数量占全国设市城市总数的78.63%，其城市人口占全国设市城市总人口的55.31%，其中占73%的中小城市分布在内地。今后，应鼓励和支持中小城市、小城镇扩容，重点解决中小城市集聚效应不强、就业岗位不足、公共服务难等问题，不断增强对农民工大规模市民化的吸引力。未来10年，中小城市发展的总体思路是积极发展一批城市主体功能完善、承载农民工市民化能力强、与城市群协调发展的中小城市，中小城市是扩大内需、加快农民工市民化的主要载体，又是参与城市群产业分工、承担大城市功能疏散的主要载体。对于具备条件的中等城市，应鼓励其发展成为具有较大辐射能力的大城市。在中西部地区，要将中小城市发展成为能带动地方经济、具有较强要素聚集效应的增长极。
着力打造高端形态的龙头型大城市
大城市是中国城镇化发展的核心。未来10年，大城市崛起的总体思路是着力打造高端形态的龙头型大城市。根据联合国人类住区规划署的预测，上海、北京、广州、深圳在未来10年将进一步发展成为超巨型城市，天津、武汉、重庆、沈阳将发展成为巨型城市，南京、济南、青岛、哈尔滨、成都、西安、长春、大连、杭州将发展成为特大城市，100万～300万人口的大城市将达到40个以上。针对大城市的发展趋势，应引导上海、香港、北京向城市的高端形态 ——世界城市发展，引导深圳、珠海、青岛、大连等若干有潜力的大城市作为中国参与经济全球化的第二梯队并培育成为具有国际影响力与知名度的国际化大都市，积极发展一批区域性中心城市，通过大城市的跨越发展推动中国城市体系向高端形态迈进、实现区域产业结构优化调整、带动地区以至国家竞争力的提升。
（二）中国城镇体系的空间重组
城市群是推进中国城镇化进程的主体形态，它能突破大城市痼疾与中小城市尤其是小城镇集聚效应弱的弊端，融合“有分散的集中”与“有集中的分散”两种空间分布格局，是实现中国城镇体系区域空间和谐的主要承载方式。
在东部地区构建和发展三大都市圈连绵区都市圈连绵区是城市群的高端形态。现阶段，东部地区形成了三个相对成熟的城市群，即长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群。到2020年，随着城市经济社会的迅速发展，东部地区三大城市群将进一步发展成为三大都市连绵区，三大都市连绵区均以都市区为基本单元，以世界城市或国际化大都市为核心，与外围中小城市、小城镇通过人流、物流、资金流、信息流等自由流动与融合，形成城市功能的分层化、扁平化布局，最终形成不同类型与不同等级规模的市连续分布的一体化区域。
长三角都市圈连绵区应以上海为中心，将其打造成国际金融中心、国际经贸中心、国际航运中心、国际文化交流中心与国际创新中心，以杭州、南京等为副中心，将宁波、绍兴、嘉兴、湖州、舟山、台州、苏州、无锡、常州、南通、镇江、扬州和泰州等城市联结起来，推动长三角地区实现产业结构与功能结构的大重组。
珠三角都市圈连绵区应以香港与广州为中心，将深圳、东莞、惠州、汕头、梅州、潮州、澳门、珠海、中山、佛山、肇庆、清远等城市联结起来，要充分发挥香港作为影响全球经济、科技、文化发展的世界城市与珠江三角洲地区资源整合与协调发展，积极构筑现代化基础设施体系与高新技术产业基地。
京津冀都市圈连绵区以北京、天津为中心，将石家庄、廊坊、保定、唐山、秦皇岛、沧州、张家口、承德等城市联结起来，以北京打造国际政治中心、国际文化中心、国际创新中心、国际经贸中心为契机，积极推动京津冀经济整合，构建具有“文化软实力”中心城市圈层与 “产业硬实力”的腹地城市圈连绵区。
打造辐射全国的十大重点城市群
未来10年，通过积极培育辐射全国的十大重点城市群，实现全国区域的城市空间结构重组，其中重点是中西部地区。中西部地区城市体系以中小城市为主，大城市发育不足，城市群的发展处于雏形阶段。与此同时，中西部地区是未来10年加快人口城镇化、加速农民工市民化的突破口。因此，中西部地区城镇化的重点是进一步发展壮大中小城市、积极培育大城市，依托区域交通的完善、产业结构的升级实现城市空间结构重组。重点培育和发展的十大城市群分别是辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、江汉平原城市群、湘中地区城市群、中原地区城市群、松嫩平原城市群、四川盆地城市群、三峡地区城市群、关中地区城市群。
（三）中国城镇体系的产业重组
产业结构调整与优化是推动城镇化的支撑与核心动力，现代城镇化过程又是产业结构持续优化与升级的动态过程。未来10年，中国城镇体系的产业重组既是产业结构的自身优化，又是产业布局的空间调整。
中国城镇体系产业重组的总体思路
未来10年，中国城镇体系产业重组的总体布局是“改造传统优势产业”、“培育新兴战略产业”。从中国城市产业发展现状来看，根据国家十大产业振兴规划，汽车产业、钢铁产业、装备制造业、纺织产业、船舶产业、电子信息、轻工业、石化产业、有色金属业、物流业在国民经济中占据支柱地位，是未来十年城镇化加速发展的产业支撑，通过技术创新、制度创新改造十大支柱产业是中国城市体系产业重组的重要内容；对于房地产产业而言，应该从民生产业的高度协调房地产企业、政府、居民之间的利益关系，通过有效规划、有力保障、有序调控推动房地产业与城镇化进程的协调发展。
从产业的未来发展趋势看，中国城市要适应低碳经济发展的要求，应重点发展新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络、新能源汽车、高端制造业、物联网等战略性新兴产业，将其培育成城市经济的新增长点；与此同时，随着城市集聚程度的提高与产业分工的细化，生产性服务业将面临巨大的市场空间，农民市民化与人口城镇化的加快推进，为生活性服务业的发展扩充了市场需求。因此，今后无论是都市圈连绵区，还是十大重点城市群，都必须将生产性服务业作为未来城市产业发展的重点予以扶持。
中国城镇体系产业重组的空间构架
从国土主体功能区与区域经济梯度关系的角度，要对中国城市产业的空间进行重组。未来10年，西部地区城市产业应该结合当地资源优势发展相关特色产业，产业布局与生态建设应相协调；中部地区属于重点开发区，未来10年是中国城镇化与工业化的主要承载区域，其产业布局强调承接发达地区产业转移、利用产业配套与资源优势、做大做强传统优势产业，通过提高投资规模、投资强度、先进技术、环境保护等门槛引进高附加值、高技术含量的项目带动中部地区产业发展；东部地区，未来10年产业布局强调优化升级、强化科技创新、积极培育新兴战略产业、产业结构要向高端方向调整。
从城市群的角度构建中国城市产业的空间重组。未来10年，基于城市群的产业空间重组要求，在城市群内部要实现产业间分工与产业链分工，产业间分工要求服务业、高新技术产业、先进制造业等向中心城市集聚，传统加工工业、低附加值制造业等产业应向城市群外围转移，产业链分工客观要求产业的研发设计环节、决策管理环节、物流销售环节集中分布中心城市，产业的制造加工装配环节分散在城市群的外围城市。
（联合撰文 胡拥军）
