曾经在全国独领打黑风潮的重庆，最近又在全国率先掀起了户籍制度改革的政策尝试。“到9月11日为止，转户农民达到66654名，平均每天转户2300名左右。转到主城区的接近1.5万人，占22.1%；转到区县城的接近1.9万人，占28.5%；转到镇的3.3万人，占49.5%。……”[1]

和所有首创性改革都会带来各种不同的指责和质疑一样，重庆的户籍改革政策，同样也受到了广泛的理论和观念方面的挑战。邹啸鸣先生说：“前两年，曾经有地方推行‘土地换社保’。当时我就明确指出，‘土地换社保，是陷阱而非馅饼’。社保是政府一项社会福利，也是公民的基本权利。它不应该让居民用什么资产去‘交换’。请问官员们的高福利和高水平的社保，是用官员们的什么资产‘交换’来的？”[2]

针对这种指责，2010年09月14日重庆市政府秘书长、市户籍制度改革领导小组副组长陈和平就户改与网友在线交流时作出了解释：“自愿有偿就是愿意退地的可以转户，不愿意退地的也可以转户。……第一个好处，转户农民不退地，仍然可以享受到附着在土地上的各项政策，如种粮直补、农机具补贴等；承包地也可以耕种。第二个好处是不论退地不退地，只要一转户，一步到位就可享受到城市的保障，比如就业保障、养老保障等，像城市人一样享受。第三，愿意退地的，对退出的承包地和宅基地等可以得到相应的补偿，比如宅基地按征地补偿。”[3]

对于土地置换城市户籍和城市福利的观点，我早在2008年7月就指出：“目前中国已经有80-90%的农村劳动力进城打工了。所以，我们可以说，中国实际上也就基本上完成了农业人口工业化的伟大历程。重要的是必须进一步完善这一转换，比如取消户籍制度，完善福利制度等，即我们必须让全部工作时间生活在同一城市的农民工享受到和城市居民一样的医疗、教育、住房等福利待遇。使他们真正地成为城市居民。甚至可以以他所承包的耕地来置换部分城市的福利待遇。……把转到城里的农民的土地切实地重新分配给剩下的10-20%的农民，那么人均就应该有10-20亩地，再把他们按规模化、科技化、专业化协作的集约化生产，以现代农业要求来把他们改变成现代化农业工人。”[4]

我在2008年10月又指出：“农民土地使用权出售的买家，只能是政府的相关部门。可以设立中央和省二级直接接受农民土地使用权出让的相关机构专门接受农民出让土地使用权。进行这种让度交换的不能是现金，而只能是‘城市的户口’及‘和城市市民完全相同的福利待遇’，……必须禁止土地使用权在民间的流转。”[5]“这种置换，不是等价交换，因为政府财政为国民提供福利待遇本来就应该是无偿的。……政府提供的福利待遇应该大幅度地高于土地的使用权的价值。这种不等价的政府补偿，不但可以防止政府侵占农民的土地权利，而且可以有效地制约以往政府在‘征地’过程中的腐败。所以应该规定：……用于置换的福利待遇必须和所在城市的市民基本相同，主要包括养老、住房、教育和医疗保障。不能允许存在歧视现象。特别是住房，农民工失去土地后，必须得到有保障的居住条件。

二级政府的相关机构在收进土地后的处置措施：……（政府）收进的全部土地，在用于‘耕地转型’之外，剩余的全部无偿地归还土地所在地的‘行政村’，由行政村在国务院规定的期限中（可以是每年一次，也可是三、五年一次），在全体留存本村的农民中统一调配。这种增加的土地也应该是无偿的。这种‘无偿提供’的理论依据就是：‘耕者有其田’的普世价值和社会主义原则，当然也符合中国宪法规定的‘农村土地集体所有’的原则。”[6]

对照我上面的理论观点，就可以看出，重庆市政府秘书长陈和平先生解答的重庆现有政策是存在着明显的弊端和不足的：一是，原意转换户籍，但不愿意放弃土地的农民只能得到“就业保障、养老保障等，像城市人一样享受。”在这里，我不知道原有重庆市民失业保障能够维持生存吗？至少我们上海市民目前的失业保障是无法独立生存的，必须依靠家庭的资助才能够生存，那么刚进城安家的农民家庭有财力维持生存吗？。其二是，这里不包括住房福利，不解决住房问题，有多少拿到重庆户籍的农民能够在重庆自立地生活？不解决住房问题，能够成为真正的市民吗？其三是，不放弃土地而得到城市户籍和福利，相对留在农村的人公平吗？

再来分析：“愿意退地的，对退出的承包地和宅基地等可以得到相应的补偿，比如宅基地按征地补偿。”在这里，问题同样是严重的：一是，补偿款和土地是否对价？二是，农民拿了补偿款化掉后，（不管怎么化，比如用于子女教育、结婚、甚至是家属看病等。）就等于失去了生活的保障。没有住房、光有现有的就业保障、养老保障等能够解决生存问题吗？会不会产生不稳定因素？

正因为此，我上面的理论观点是，一是，市政府必须量力而行，逐步地扩大户籍转换的人数。二是，只要实现户籍转换，就必须同时解决福利住房，当然不一定是有部分产权的经济适用房，只要有廉租房也可以。三是，土地置换绝对不能给现金，只能给不动产，比如住房产权或者是企业股权。这是因为，中国现有宪法规定的农民占有土地的使用权，国家占有土地的所有权的本质意义， 就是——土地不是中国农民的私有财产，而是农民的生活保障！所以，农民的土地是绝对不能变现的，只能转换为不动产作为生活保障。四是，政府收回的土地及其利益，绝对不能作为政府所有，如果作为政府所有，就难逃“政府廉价吸纳土地的陷阱”的指责，所以，政府在这里收回的土地，必须无偿地返回给当地农村的剩余村民，这是由“耕者有其田”的宪法原则和普世价值规定的。而政府为转换户籍的农民所提供的福利，也应该是无偿的，因为为民众无偿地提供各种福利，包括住房福利，本来就是政府的职责，没有什么条件可讲，如果真的财力不足，就应该量力而行，逐步推广。

出于对据高不下的房价和中央政府对房价连出重拳，但高房价还是“岿然不动”，最近房市又由冷转热的客观事实。究其原因，我认为主要的就是地方政府缺乏遏制房价的积极性，如果没有各级地方政府的积极配合，中央政府遏制房价的政策不可能有效。所以在我今年8月刚完稿的《论政治体制改革》的文章中，再次对地方政府和土地的关系提出新的政策建议：

“必须立法规定三大法律原则：无论是办工业企业、农业企业还是其他企业，无论是外资、港奥台资、还是国内民资、甚至是国营企业，都不能通过‘购买’的方式获得土地使用权，中国的农民的土地使用权，必须永远地属于农民。资本要用地，就只能和农民‘合资’，农民以土地和资本家合资，以土地的价值相适合的价格折算企业股份，让农民以土地入股，共享企业发展成果。二是，企业必须优先雇佣这些农民，而且必须规定，没有符合规定的（可以立法规定，或者在劳动法中另立条文规定，当然也必须合理保护资方利益。）理由本能随意解雇这些农民。三是如果企业破产，在清算过程中应该规定农民土地的价值优先保全。如果是因建住宅而征地的话，就必须以土地给农民等价置换成一定数量的住宅，让农民切切实实地拥有这些不动产来解决生活保障问题。再说基本建设用地，也不能以购买的形式来获得土地使用权，必须让农民以土地来置换城市市民的福利待遇，比如住房、养老、医疗、教育等永久性、终身福利待遇。使失去土地的农民成为一个有基本生活保障的城市市民。”[7]

“我们又应该如何在土地国家所有的法律和制度现状下，来打破地方政府对住房土地的供给垄断呢？重要的是，我们必须‘截断地方政府在住房土地供给中的获利来源’，我们必须，也只能立法让地方政府永久地退出土地交易市场，让中国的土地市场上交易的只是‘土地使用权’。具体操作，就是立法规定，地方政府在做好城市规划后，让开发商直接和被开发土地的使用权所有者直接交易‘土地使用权’，地方政府只能按法律规定的土地级差收取规范的交易税。这样做的好处：一是，切断了地方政府土地交易中的获利来源，地方政府就没有通过减少供给及其它手段推高地价的原动力。这就为地方政府增加土地供给量和遏制房价扫除了最主要的障碍。二是，中国的土地市场上的交易的只能是‘使用权’，所以对市民和农民来说可以规定非现金交易，而以被开发的土地来折算新建住房的面积，现金只作为差价补足。就可以避免农民因失去土地而失去生活保障的弊端，把土地折换为住房不动产，也可以出租作为生活保障。而且，被拆迁的城市原住户，因为住房条件有所改善，又是原拆原回，反对的动力和要价也可以减少。

三是，等到条件成熟，就是胡锦涛主席提出的‘全民生活保障’真正实现后，再立法实现‘土地产权私有化’和土地的现金交易，就水道渠成了。……四是，这样做，除了拿走地方政府在土地交易和供给中的‘蛋糕’，几乎没有什么新的弊端，几乎是一个多赢的、一举多得的政策措施。那么，从理论上来说，拿走地方政府在土地交易和供给上的‘蛋糕’，既符合‘自然正义’，又符合‘国际惯例’，更为防止房价泡沫釜底抽薪地解决了主要问题。”[8]

更重要的是，目前中国的税收和政府的各项收费占GDP的比例已经高达三分之一，再加上政府掌控的社会不动产等财富总计已经占全国总财富的近四分之三，如此强大的政府极其掌控的财富比重，已经严重地影响了民间消费和民间投资，严重地影响和遏制了大多数民众共同富裕的正常发展。所以地方政府放弃原有的土地交易利益对整个国民经济肯定是利大于弊的。至于地方政府和中央政府之间的税收收入和事务责任的分配和调整，那是另外的问题。

2010年9月21日星期二

[1]、[3]：《重庆户籍制度改革，能不能为全国树立一个范本？》

http://nf.nfdaily.cn/huati/content/2010-08/03/content_14447954.htm

[2]：邹啸鸣《土地换户口不安好心》

http://blog.tianya.cn/blogger/post_read.asp?BlogID=867287&PostID=26693832

[4]：丁礼庭：《中国农业必须走规模化、 科技化和专业化协作的集约化生产的发展道路》

http://www.tianya.cn/publicforum/content/develop/1/164519.shtml

[5]、[6]：丁礼庭：《再探中国农业发展模式》

http://www.tianya.cn/publicforum/content/develop/1/188102.shtml

[7]、[8]：丁礼庭：《论政治体制改革》（尚未发表）