信访制度的功能是什么？是救济，是监督，是解决争议，是听取民声，反映民意，是维持社会稳定？抑或是所有这些功能兼有？

无论信访制度是具有所有这些功能，还是具有这些功能之一，其发挥得怎么样呢？就救济而言，信访者的怨声有多少通过信访消失了？就监督和听取群众呼声而言，信访者反映的问题有多少在信访后被查处了，信访者提出的建议有多少在信访后被采纳和实施了？就解决争议和维持社会稳定而言，信访者们通过信访有多少不再重复信访，生活和情绪都安定下来了？对于这些，我们没有准确的量的统计，但是从目前全国各地、各部门仍不断增长的信访和一些地区群体性事件频发的现实看，信访制度功效的发挥并不尽理想。

当然，我们说信访制度功效发挥不尽理想，并不是说它没有发挥作用或仅发挥了很小的作用。事实上信访制度在上述诸方面均是发挥了重要作用的。如果没有信访制度，各种问题、矛盾、争议和纠纷肯定会更多，有些问题、矛盾、争议和纠纷甚至可能会激化而导致重大损失。我们说信访制度功效发挥不尽理想，只是说它本应该发挥更大的作用而没有发挥，它解决了少量的问题、矛盾、争议和纠纷，但却对大量的问题、矛盾、争议和纠纷无所作为或无能为力，甚至引发出新的问题、矛盾、争议和纠纷。

这是为什么？是信访制度本身设计不合理，还是我国整个救济、监督和解决争议机制（信访制度只是这个机制的一个环节）设计不合理？抑或是二者均存在问题？

我认为，恐怕是二者都存在问题。就信访制度本身来说，第一，信访机构庞大而分散，立法机关、司法机关、政府以及政府的各个部门大多都设有信访机构，但整个系统缺乏统一协调的机制，甚至缺乏统一的计算机联网，信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾；第二，因为信访机构分散，每个机构的工作人员即非常有限，有的几个人，有的十几个人，面对大量的信访案件，不要说件件亲自处理，就是件件亲自过问处理结果在很多时候都是不可能的；第三，信访机构没有独立处理问题的权限，一般实体问题（甚至某些程序问题）的解决均需请示行政首长，而行政首长的工作又是那么忙，一百个案件也许难以批示一二；第四，法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，有的信访机构对同一案件反复批转下级机关或其他有关部门处理，下级机关或其他有关部门往往拖着不办（有的甚至藉此惩治信访人），信访人即没完没了的反复信访，第五，法律对信访案件的处理大多没有规定严格的实体标准，而行政首长对个案的批示、处理有时又太过随意，以致调起了其他信访者或非信访者过高的“味口”，导致领导人解决了一个旧的案件，却引发出十个、百个新的案件，要时还误导一些人弃复议、诉讼等法律途径而找领导人批示，但这些人往往是折腾一年半载，领导人批示却下不来（领导人自然不可能对所有信访人有求必应），到时他们想再走复议、诉讼途径，但复议、诉讼时效已过，只得又回来再信访，如此往复。

就我国整个救济、监督和解决争议机制而言，其问题在于：其一，缺乏整体设计，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。例如，信访与复议、信访与诉讼如何协调和衔接，有时是复议、诉讼完了又信访，信访完了又复议、诉讼，有时是复议、诉讼不受理去信访，信访不受理又去复议、诉讼；其二，复议、诉讼门槛过高，限制过严，许多案件如通过复议、诉讼法律程序，问题本可获得解决，但当事人一旦被迫踏上信访之途，往往是不仅问题解决不了，人在信访路上还下不来。因为其认为，再坚持坚持，似乎还有希望（因为有解决问题，甚至有问题解决得比复议、诉讼还好的先例），以致使信访队伍越来越大，上访者越来越多；其三，在整个救济、监督和解决争议的机制中，有些环节基本没有运作起来，或者没有发挥应该发挥的作用，例如，人民代表，全国各级人民代表恐怕有几十万，他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用，信访案件的大部分问题有可能解决。

由此可见，要解决目前信访制度存在的问题，使信访制度发挥其应发挥的功能，不仅要重构和创新信访制度，而且要重构和创新整个救济、监督和解决争议机制：首先，要对目前过于分散的信访机构进行整合，建立起统一的计算机联网系统；其次，要建立类似国外议会督察专员或行政督察专员制度，统一协调各地各部门的信访工作；第三，要修改《行政复议法》和《行政诉讼法》，扩大行政复议和行政诉讼的范围，使大部分行政争议能通过正式法律程序解决；第四，建立若干专门行政裁判所，处理诸如土地征用、房屋拆迁、工伤补偿、交通和医疗事故纠纷等专门性争议案件；第五，充分发挥人民代表的作用，人民代表（特别是全国人大代表）每月应设固定时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们自己难于解决的问题或为他们解决问题提供咨询。

总之，信访制度及其解决争议机制的改革和创新是一个系统工程，应整体设计，整体施工。