5月16日，美国政府出台首份《网络空间国际战略》，宣称要建造一个“开放、互通、安全和可靠”的网络空间，并为实现这一愿想勾勒出了政策路线图，涵盖经济、国防、执法和外交等多个领域，“基本概括了美国所追求的目标”。战略列出了7个政策重点，即通过制订国际标准、鼓励创新和开放市场，加强知识产权保护；确保网络的安全、可靠和韧性；深化执法合作并积极推出国际规则；强化“网军”以应对21世纪的安全挑战；建立有效且多方参与的国际互联网治理架构；展开“网络援外”以及保障互联网自由。与以往多份网络战略相比，该战略有创新、有突破、有看点，被美国“网络沙皇”霍华德·施密特称为美国在21世纪的“历史性战略”。

看点一：实现整合

首先是整合国内。自奥巴马上任以来，他始终强调网络安全领导机制的集中与全面协调，坚持“从最高层实施领导”，并在白宫设立了“网络安全办公室”和“网络安全协调官”，全面统领国家的网络安全事务，欲打破过去各自为政、职能重叠、条块分割严重状况。随后网络司令部、国务院“网络事务协调官”相继成立，加强统一部署的同时进一步推动军、政、情等部门全面整合。新战略推出当天，国务卿希拉里、商务部长骆家辉、司法部长霍尔德、国土安全部部长纳波利塔诺、白宫国土安全及反恐事务顾问布伦南、国防部副部长林恩以及“网络沙皇”等政要共同出席了发布会并依次发表演讲，如此“兴师动众”实属罕有。奥巴马总统称《网络空间国际战略》为“美国第一次针对网络空间制订全盘计划”。一方面体现了美国政府部门间的“合力”正在形成，全盘统筹和有机协调将进一步提升美国的网络实力，其信息优势将更难撼动。另一方面也说明美国以全方位的、立体的和多维的视角看待网络和网络安全，认为这是直接关系美国未来的战略资产和战略问题。

其次是整合国际。奥巴马在为战略作序时写道，这不是美国第一次就互联网阐述政策，但却是美国“第一次阐述它将如何与国际伙伴共同应对全方位的网络议题”。希拉里也提到，其他国家在调整各自的政策方针，但各国所进行的有关网络空间问题的国际讨论却往往仅限于分别处理单项问题。如外交官员与他们的国际同行就网络犯罪问题举行会晤，然后在另一个场合讨论网络自由，最后再在第三个场合就网络安全问题交换意见。现在“不能再继续进行零敲碎打、分散孤立的讨论”了，国际社会要“以综合协调的方式应对这些问题”。但这种协调却是以美国为主导的。

看点二：立“规矩”

整个战略中，“规则”、“规范”（rule of law、norms）两词频频出现。在美国看来，越来越多的国家“寻求利用网络空间行使传统的国家力量”，而同时对什么是网络空间可接受的国家行为，国际社会又缺乏各国一致认可的、清晰的规范。美国的职责就是要填补这个“鸿沟”，“通过制订规范来确保网络空间的稳定”。通过双边对话、借助各种多边组织及多国合作框架，美国要和其他国家讨论什么行为在网络上是合适的，什么是不当的。在战略中，美国反复强调，各国必须要对其境内的网络犯罪行为负责，在网络空间亦必须履行其在传统领域应有的国际义务和责任，国家的网络行为要“和平和公正”，必须尊重其他国家的网络和互联网。希拉里称，战略明确了美国在网络空间的目标，即美国将与国际社会合作，促进开放、互通、安全和可靠的信息与通讯基础设施，支持国际贸易与商务，加强国际安全，促进自由表达和创新。为了实现这一目标，我们“要建立和保持一种国际环境，让负责任的行为准则来指导国家行动，维持合作关系，并且支持网络空间的法治”。那么，网络空间的行为规则是什么呢？美国认为，不应全盘否定和抛弃现有国际法和国际规则而另起炉灶，而是需要明确这些规则在网络空间如何应用，需要进行哪些补充。美国在战略中提出了10大根本原则，即维护基本自由，尊重知识产权，重视隐私，打击犯罪，自卫权，确保网络全球互通，确保网络稳定，确保每人能与网络连接，多方参与的互联网治理以及对网络安全予以应有的重视。美国学者认为，这是“迈向了更广泛国际协议的第一步”。

近年来，全球网络安全形态不断恶化，大规模网络攻击事件、恶性网络犯罪时有发生，网络战亦箭在弦上，一触即发。当下，网络话题又不断被政治化、外交化和经贸化，国家间实力的竞争越来越多地表现为网络空间的博弈。这种看不见的较量激化了国家间的磨擦和矛盾，既暴露出现有国际互联网治理体制的低效无能，又凸显出各国迫于形势增强互信、寻求合作的重要性。国际社会急需求同存异，摒除猜忌，在规范网络空间行为，塑造有效的网络空间国际治理模式，营造和平、健康和有序的网络空间等重大课题上迈出关键步伐。联合国及多个国际组织为此做了许多努力，也获得了初步进展。如2010年7月，中、俄、美等15国经过联合国信息安全专家组的多轮谈判，推出了一个维护国际网络安全的框架协议。而在这方面，美国早就给予了足够的重视，无论是学界、军界、业界，还是政府和国会，均积极建言献策，理论和政策框架已初步成型，而此间发表的战略既向外界表明了美国主导这一国际进程的决心，又描绘了美国发挥作用的具体蓝图。

看点三：突出互联网自由

《网络空间国际战略》首次明确将互联网自由纳入维护网络安全政策体系内。美一直重申，言论自由和信息的自由流动既是美国做出的核心承诺，又是整个战略的基本出发点和目标。美国的逻辑是，全球信息的自由流动能有效地推动创新，能赋予政府、组织和个人更多的能力，直接关系到全球的繁荣、发展和安全，因此必须保证国家、组织和所有个人能够在网上互联互通，自由地发挥看法，自由地组织起来。战略写道，“一个互联世界带来的好处不能被国界束缚”，公民网络言论自由并不是真正的网络威胁，主张通过最可靠的技术标准和治理结构而不是简单地加强国家威望或政治控制来解决，美国要以资助尖端科技的方式为那些受到限制的人提供工具。希拉里说，战略“首次阐明了指导我们工作的所有原则——贯穿于我们外交政策的原则，如坚持基本自由——我们认为互联网是该自由的一部分”。英国路透社就此评论到，美国在“互联网打上美国价值观的烙印”。

2009年1月，希拉里发表了“互联网自由”的演讲，提出了“连接自由”的概念，称美国要确保新技术的“从善使用”，使它们成为“21世纪外交方略的一部分”。受到中东北非动荡的鼓舞，希拉里在今年2月的第二次关于互联网自由的演讲中展现出更充足的信心，肯定互联网是“加速政治、社会和经济变革的巨大力量”，力挺互联网自由为“普世权力”并将其视为美国外交的重要目标之一。美国高调将互联网自由与网络安全“捆绑销售”，充分体现了美国的冷战思维“阴魂不散”，背离了当前国际社会加强网络管理的大潮流，不利于它与其他国家开展网络安全合作。对美国自身而言，它也正面临着平衡“自由与安全”、“透明与保密”、“自由与包容”这三对关系的难题，极易使自己被打上“伪善”的标签，维基解密就是一个最好的例子。

看点四：立足国际

2003年布什政府的《保护网络空间安全的国家战略》、2009年奥巴马政府的《网络政策评估报告》及各种相关文件和报告，它们的视角是“内向”的，注重“强内”，努力在美国内形成利于网络安全的机制、文化和理念，提升其防御、应急响应、执法和情报等多方面能力。而新战略的视角则是“外向”的，侧重“攘外”，把国际合作作为贯彻所有领域的“主线”，换言之，美国认为网络安全所有领域的问题都需要通过国际合作来解决，战略列出的七个政策重点“构成了新的外交政策的必要措施”，“是我们未来拓展外交的重点”，“基于这一战略，我们对网络空间的工作现在进入了下一个阶段”。这是希拉里3D外交理念的充分体现，在网络空间美国亦要综合外交、国防和发展这3个要素，最终以“巧实力”来解决网络安全这一全球性问题。这是决定美国能否在未来网络空间发挥作用的关键。英国《金融时报》称，这份战略文件“第一次把美国国际政策目标与互联网政策结合在一起，将此项努力与二战后建立经济和军事安全的全球框架相提并论”。

如何在网络空间中施展美国的外交、国防和发展这3个要素？新战略分别列出了目标和实施举措。在外交上，展开多层面的对话和讨论，力争与各国达成一致，塑造一个有利于网络空间的和平与安全的国际环境。在国防上，对网络攻击要阻止和威慑并举，强调网络空间的“集体自卫”、集体威慑能力和集体安全。在发展上，推出所谓的“能力建设”，通过提供技术、协助制定战略、完善法律、组建网络事故响应部门和提供成功经验等，帮助一些不发达国家提升其保障能力。美国认为，在这个网络化的世界，任何国家的技术决策都会产生国际影响，正为没有形成全球性的网络侦测和响应能力、正因为许多国家网络安全技术、法律缺失，造成美国的网络安全乃至全球的网络安全得到不到有力保障。战略称，美国要全面参与国际网络犯罪政策的制订，将更多国家吸收进2001年欧盟《网络犯罪公约》。这是美国第一次把网络空间的技术和司法援助推到如此重要的地位。

总之，美国《网络空间国际战略》向外界传达了两个明确信号，一是网络空间国际规则的制订美国要说了算，二是美国有能力采取所有可能的手段、包括军事打击来应对危及其国家利益的网络攻击。美国在网络空间的强硬和霸气源自其独一无二的信息优势，但在只有合作才有出路的网络安全领域，美国的理念和主张未必能为大多数国家所接受，即便是传统盟友，彼此的分歧和不同也难以融合。网络安全国际合作任重道远。

(作者系中国现代国际关系研究院信息与社会发展研究所副所长）。