编者按

根据2011年国家财政预算，地方政府的支出超过中央政府，二者分别为5219.68亿元和1024.53亿元，比例超过4∶1。这意味着地方仍是维稳的主体，其中县级财政的压力较大。此外，由于检察院、法院的经费主要依赖地方同级财政，这也加剧了司法权地方化现象（参见《财经》杂志2011年第11期“公共安全账单”）。

目前的维稳形势，逐渐面临上下失调的恶性循环。悖论未解，旧路愈难，如何前行？

《财经》杂志约请中国政法大学社会学院院长应星教授撰文，分享关于此的思考。

具有中国特色的信访制度可以分为四个时期：1951年到1979年是“大众动员型的信访”，1979年到1982年是“拨乱反正型的信访”，1982年到1995年是“安定团结型的信访”，而1995年至今是“维护稳定型的信访”。

这种分期，也可以扩展至政府维护社会稳定的方式。以1982年以后的两个时期来说，安定团结型的信访所对应的是“安定团结的政治学”，而维护稳定型的信访所对应的是“维稳的政治学”。二者虽略有区别，却是一脉相承，都有若干问题待解。

三个悖论

一是“拔钉子”与“开口子”的张力。在1995年前治理上访有三种基本方式：“拔钉子”（打压上访者）、“开口子”（给上访者特殊的政策优惠和经济补偿）与“揭盖子”（惩处有关官员）。这三种技术在维稳的政治学中是基本的构成要素，但是，“拔钉子”与“开口子”之间的张力达到了较大强度。

一方面，维稳已关系到对基层官员政绩一票否决的问题，因此，在缺乏其他有效手段的情况下，一些基层政府更加依赖“拔钉子”的技术，即企图通过打压上访者来暂时地消除社会不稳定的局面；另一方面，随着其工作地位的上升，各级政府尤其是县级以上的政府掌握了较多经费，从而使县级以上的政府可以加大“开口子”的力度，即试图花钱买平安。

“拔钉子”激发出群众心中为了自己的切身利益与基层政府抗争的意志；“开口子”则激发出群众心中的高层政府的亲民形象，上访参与者乃至旁观者因而产生“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的机会主义心理。二者激发出两个相反的政府形象的同时，又从不同的方向恶化了问题本身。

也就是说，现在一些地方政府所用的这两种技术使其陷入一个尴尬的境地：如果不下决心去解决上访者提出的实际问题，会激化矛盾；如果下决心解决这些问题，又会牵连出更多的矛盾。

无论是“拔钉子”，还是“开口子”，都增加了维稳的成本，但这不能从根本上化解矛盾，反而恶化了形势，结果不得不继续加大投入，由此造成恶性循环。形成所谓“天价维稳”。

1995年以来，为解决信访突出问题和群体性事件，高层政府采取了一系列的措施，其中，“开门大接访”“领导包案限时办结”等措施在短时期内取得了较好的效果。

但是，这些政府以垂直命令、政治动员的方式，在某些特定时期集中调动力量、配置资源，来解决一些比较尖锐、突出的矛盾和冲突，往往实现一时之功效，却无法形成制度化的积累，因而陷入“治标不治本”的困境。

同时，1995年以来，中国的行政法制建设取得了长足的进步，行政法也成为治理“抗争政治”的新手段。但是，法律治理仍然没有成为主导的治理手段，还是由行政权力占据着主导地位。这样一来，法律本具有的稳定的、理性的、规范的、程序化的治理效应就无从发挥。

总的说来，1995年以来，随着政府对维稳工作的极大重视以及中央财力的增强，政府防止社会抗争和处置群体性事件的资源空间大大拓展，调控手段更为灵活和多样。但是，这些资源和手段大多是权宜性的。维稳政治学是一把双刃之剑，它既有助于在短时控制不稳定事态的蔓延，同时又促成了“维而不稳”的恶性循环。

如果我们在思路上不实现战略性的转变，那么未来所面临的局面很可能会比现在更加严峻。

新思维

目前，政府在处置集体上访和群体性事件时，有时会夸大发生大规模社会动荡的可能性，并将目标定位于静态的刚性稳定而不是动态的弹性稳定上。

因此，我们首先需要正本清源，破除传统的思维，理性定位当前的社会矛盾，区分社会稳定问题与政治稳定问题，区分一般的社会矛盾与真正的社会稳定问题。

集体上访的目标一般限于物质利益和正当权利，除个别极端人士外，上访者的手段基本上是有节制的。尽管这些行动的发生和持续是基于某些情绪，但这些矛盾并非不可调和，这些行动的政治后果并非人们想象的那样严重，近期直接由此引发大规模社会动荡的可能性不太大。

其次，缓解维稳工作的压力，形成宽松和理性的问题解决氛围。目前在工作上常常表现出一种压力传递机制：上级政府对下级政府的目标施以高压，而基层政府又把层层传递的这种压力转为对上访者的打压。恰恰是这种打压引发了上访者的强烈反弹，持续地启动了上访行动，甚至铺就了上访专业户的不归路，营造了从依法解决问题到群体性事件的“气场”。

因此，“枪打出头鸟”，将上访者作为打击对象的做法不仅无助于问题的解决，反而为社会的长治久安埋下真正的隐患。越是打压上访者，就越激化矛盾，恶性循环，以致最终形成任何人和机制都无法解开的死结。对此，我们应该深刻加以反思，缓解这一工作的压力，增强容纳冲突和矛盾的能力和信心，形成宽松、理性、协商的问题解决氛围，重在解决民众的实际问题或者至少把问题讲透，切忌轻易把警力推到干群冲突的第一线。

最后，要打破“维而不稳”的怪圈，就必须破除目前僵硬的机制，形成在新的形势下解决社会矛盾和冲突的新思维。

这种新思维的要点在于：转变政府职能，避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置，强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调解和仲裁者的角色；强化和完善解决社会矛盾和冲突的法治机制，使法治成为实现社会长治久安的制度化手段，防止用运动式治理体制替代真正的制度化建设；建立市场经济条件下的利益均衡机制，改变目前社会中利益关系严重失衡的局面，并为社会不满情绪的宣泄提供制度化的管道；促进民间组织的发育，形成化解社会矛盾和冲突的新模式。

本文见《财经》杂志2011年第12期