养老金制度设计未考虑工资增长因素造成替代率偏低
记 者：我国养老金的缴费率较高，但替代率（劳动者的养老金占退休前工资收入的比例）却比较低，这个现象是什么原因造成的？
郑秉文：原因比较复杂。我国养老金的缴费率，网上有人说是世界第一，这种说法不准确，还有一些国家比我们高，比如东欧一些国家以及一些发展中国家。我们属于最高的那一组国家，但不能说是最高的国家。当初设计制度时我们设定的目标替代率是58.5%，但从来没有在58.5%这个比率上停留过。根据《中国统计年鉴》公布的养老保险年度总支出、退休人数和社平工资等数据的推算，最开始1997年正式建立养老保险制度时，人均社会平均替代率是76.3%，然后一路往下跌，一年跌一两个点，多的时候跌三个点，到2000年下降到64.3%，2005年50.4%，到2008年下降到47.7%，这就导致参加改革的企业职工养老金替代率低于没有参加改革的事业单位职工和公务员，引起企业职工不满，造成了不小的负面社会影响，引起国家对这一问题的重视。从2005年开始，国务院决定每年将养老金上调10%。涨到今年，已经是第7年了，但企业养老金数额相对于事业单位职工和公务员而言还是比较低。2008年的47.7%是经过上调之后的替代率，而公务员和事业单位的替代率虽然各地存在一定差距，情况也很不同，但大约是80%—90%左右。
替代率低主要有内外部两方面的原因，外部的原因是经济高速增长，内部的原因是社保制度的记发公式设计没有跟快速变化的外部情况挂起钩来，迅速进行改革。
先看外部原因。改革开放30多年来，随着GDP高速增长，社会平均工资也增长得比较快，增速大约是两位数，而养老金的计发是有公式的，但当初的制度设计并没有想到这个因素。我们的养老金既不是与社会平均工资增长率挂钩的，也不是按照GDP的增长率或按照CPI增长率来增长。即使按照CPI增长率（3%—4%）或按照GDP的增长率来增长，也还是低于社会平均工资增长率的。中国正处于经济高速增长阶段，在这样一个阶段，养老金的设计，如果没有按照社会平均工资增长率来增长，无论如何都是要走低的。这个因素是非常少见的，因为这个经济增长速度几乎是全世界独一无二的。全世界没有哪一个国家GDP增长率连续几十年接近10%，甚至更高，导致工资也是连续两位数增长，例如，刚刚公布的数据，2010年城镇居民工资增长10.7%。这一特殊国情导致养老金替代率相对于社会平均工资增长率而言越来越低，这是外部的原因。
再看内部原因。从制度建设来看，当初制度的设计者没有想到外部环境变化得这么快——GDP的增长率这么快，社会平均工资增长率这么快。从2005年开始，中央政府通过外部干预方式来增加养老金。我觉得这只是权宜之计，最根本的办法还是要尽早对制度进行改革，改变养老金替代率的计算方法和公式。要是不考虑制度建设问题，单纯增加养老金也存在一些问题。比如个人账户的约束力，对个人的激励，就会受到较大的影响。个人账户做不做实在相当程度上也失去了意义。个人账户的比例是11%还是8%，还是再降，都没有太大的约束了，反正国家每年给涨10%。也不利于建立多缴多得的缴费激励机制，甚至会产生一定的负激励。总之，对统账结合的制度建设是不太有利的。这个做法显然是不得已而为之，所以应该尽早把这些问题考虑进去，要考虑制度建设。既要考虑对社会平均替代率逐年降低的情况进行弥补，也要考虑制度建设，不能把两件事分开，不能总是单方面外部调整养老金而在制度上没有什么变化。这样容易导致的负激励，包括参保人参保时会把费基做到最小，参保单位为降低成本，也把费基降到最小，甚至个别企业把费率也千方百计往下降，反正国家是兜底的。在这样的情况下，社保基金应收尽收的情况就难以实现。尽管我们这两年社保基金每年结余两三千亿，但这完全是通过扩大覆盖面来实现的。这个增收，在一定程度上掩盖了负激励导致的欠收。我国养老金的支出不完全是现收现支的，账户那部分缴费如果上不来，反过来对参保人的未来权益也是不利的。另外，这样的制度外部干预，长期来看也是不可持续的，终将有一天，当覆盖面达到应保尽保的程度时，这个隐性矛盾就会逐渐显现出来。由于费率和费基不是实打实的费率和费基，等到覆盖面达到一定程度之后，收入和支出就会产生逆转，久而久之，累计结余终究有一天会见底的，所以，长期看，会对社保制度长期的可持续性带来威胁。
记 者：我国社保基金虽然有较多盈余，但在管理上是否还存在不少问题？
郑秉文：我国社保基金的管理应该说风险和隐患还有不少。从安全风险来讲，行政管理方面的挪用已经比较少了，因为管理越来越严，尤其是上海社保案出来后，管理大大加强，即使想挪用也不那么容易，资金上解渠道比较规范，基金都在财政专户里。所以行政管理方面的安全风险不大了，现在突出的问题是贬值风险。目前养老金是1.25万亿，再加上其他的四个险种，共有1.93万亿，将近2万亿，可这些钱的收益率太低了，多年来一直不到2%，在财政账户里死死放着，就像家里的钱，放在活期账户里，面对较高的CPI，等于是贬值的。例如，国家统计局刚公布的2010年CPI是3.3%，2%的收益率就等于是负利率。我觉得这是最大的安全风险，也是社会各界普遍关心的问题，应该尽早解决。否则，压力太大，累计结余基金规模越大，压力也就越大，安全风险即保值增值的风险就越大。
社保覆盖率低主要源于制度吸引力不足
记 者：社保覆盖率低是当前的一个突出问题，扩大覆盖面、提高覆盖率面临哪些困难？
郑秉文：扩大覆盖面、提高覆盖率确实难度很大，其原因不在于我们的社保系统不努力，而在于制度本身存在一些问题。现在的社保制度在当初设计时没有考虑到就业的非正规性。社保改革的起因之一是国有企业改革的需要，传统的企业保险是不适应改革的，必须改为社会保险，所以当时设计的统账结合制度及其缴费公式和记发公式等都适用于国企等正规企业的参保。到目前为止，正规部门基本都实现了应保尽保，或者说，被社保制度覆盖的绝大部分群体都是正规部门的就业人员，而国内外的就业大趋势是多样化、多元化、小型化、家庭化，并且流动性很强，所以，大量的灵活就业人员，众多的流动人口，2.3亿农民工，都难以加入进来。这部分人口慢慢就成了社会上改革开放成果分享最少、收入最低、最脆弱、面临外部风险最大、最应该受到保护的群体。可正是这部分最该受到保护的群体，却没有加入进来。比如2008、2009年金融危机一来，首先受到影响的就是这部分人。所以我们就面临着这样一个矛盾：社会上最需要保险的群体难以被社会保险覆盖。这里面当然有参保人短视的因素，这个因素各个国家都有，受教育程度越低，这个问题越严重。这就是为什么社会保险必须是强制性的重要原因。在国外，不参加社会保险是违法的，跟不缴纳个人所得税一样。我国去年10月刚刚通过的社会保险法还没有提高到这个高度，还没有强调社会保险的强制性，没有提到不参加就是违法，而是表述为“应该”。这是因为我国绝大部分劳动群体不在制度里面，社会保险法只能说“应该”，不好说强制性，违法就更不能说了，不能说全国绝大部分人是违法的呀。这就是中国社保制度的特殊历史的阶段性新特征。
覆盖面难以一下子达到应保尽保，个人、群体的短视心理很普遍确实是一个很重要的原因，但从他们个体来讲也有客观原因。对相当一部分灵活就业人员和农民工来讲，他们的收入本来就不高，上有老下有小，他们面临的最大压力是当期的消费问题。几十年后个人的养老问题，毕竟没有当前的生存压力更大。再加上短视和侥幸心理，这些群体要加入社保在个人主观意愿上就有这么多障碍。反过来说，是不是他们不需要？不是，他们恰恰是最需要的群体。而那些没有参加改革的事业单位职工，相对于农民工和灵活就业人员来讲其实是不需要保险的，比如，一些中央的事业单位“被加入”了失业保险，但是这个群体基本是不能失业的，他们基本还是旧体制下的大锅饭体制，只能进、不能出，只能上、不能下，可这部分人却“被”失业保险了。现在很多地方的一些事业单位都已经加入了失业保险、医疗保险、养老保险等，但事实上，地方上这部分群体也基本是不需要加入失业保险的，但是，这些部门好管理，单位就给代扣代缴了。而最急迫、最需要社会保险的农民工、灵活就业群体，他们一盘散沙，各自为政，要是社保没有相当的吸引力，他们很难“自愿”加入进来。所以说，除了农民工、灵活就业群体的消费特征、收入特征、短视特征外，更重要的原因是社保制度吸引力不足，表现在以下几个方面：
第一，便携性很差。关系不能随时转移，在北京交的钱，再去外地打工，带走很麻烦，在去年以前，单位交的那部分还要被扣掉，只能取走个人账户的那部分并只能立刻变现，这种制度谁还愿意参加？目前及时出台了养老保险关系转续办法，但在执行过程中也存在很多问题，效率很低。比如，全国使用的软件平台不同，信息成分构成也不同，转过去之后，有的地方电脑数据库“不吃”，只能把纸质文字记录存在铁柜子里，参保人在电话和网上查询不到。第二，透明性差。很多人上了保险后，不知道自己账户上有多少钱，不知道政府是如何使用这笔钱的，如何投资的，收益率是怎么来的，信息十分贫乏。相比之下，基金等金融理财产品，他们的服务就非常好，非常透明，信息非常及时，基本能够满足“投资者”的需要。第三，预期很差。在银行你存了钱以后，你知道将来可以拿回多少钱。养老保险就没有这样的预期，没有人知道自己将来能拿多少钱，几乎没有人能够说清楚，甚至就连社保经办机构的窗口也难以一口答上来，参保人对未来几乎没有较为清晰的预期。预期很差，激励就很差。第四，公信力不足。国家发起、主办的社会保险，信誉度甚至还不如商业保险，所以，有人宁可购买商业保险，还有人宁可存银行。这当然有一个习惯心理，中国人把钱存入银行，基本都看成是放在国家那里了，利息是有保证的，明确的，但实际上，社保制度也是国家“背书”的，是以国家的信誉作担保的，可事实上，在普通百姓那里却没有银行那样的公信力。除了习惯心理以外，确实存在社保制度的严肃性的问题，这与社保宣传不到位有较大关系。第五，计算非常复杂。未来养老金待遇水平到底怎么样，不容易说清楚。有社会统筹这部分，还有个人账户这部分，计算公式不一样，很难一下子就算出来。参保的三四十岁的人几乎没有人能知道将来退休后拿多少钱，也不知道替代率是多少，这对未参保的灵活就业人员和农民工来说，也有很大的负激励。事实上确实存在这些问题，比如，按目前的记发公式，政府确实无法对替代率做任何承诺。前面提到的58.5%，是内部研究上知道有这么个事，制度设计上没有哪一条哪一款做出过这种承诺。不仅个人算起来很复杂，甚至连社保干部都觉得复杂，怎么能让受教育程度比较低的农民工来算这笔账呢?这也是一种负激励。第六，激励性比较差。住房公积金制度，尽管存在那么多问题，但还一直存在着，生命力非常顽强，为什么？就是因为诱惑力太大了，你交100块钱，单位必须给你交100；你交300，单位必须给你交300。这些钱就是你的，统统进到你的账户，成为你的私产。所以，凡是有点条件的地方和单位，都建立了公积金，因为工人都盯着呢，大家积极呀。能不能学习公积金的做法，将利益因素引进来，让农民工和灵活就业人员积极参与社保？社保的激励性之所以很差，主要就是因为社保没有像银行和公积金那样多缴多得、少缴少得。用学术的语言来说，就是精算中性的因素太少了，所以，现在的缴费与未来的权益之间没有建立起紧密的联系。国家之所以花了很大的力气也难以提高社保覆盖率，就是因为社保制度在农民工、灵活就业群体眼里存在这么多问题。
建立统一的社保制度势在必行
记 者：宏观上看我国的养老基金有大量结余，但微观上来看不少地方还存在养老金的亏空现象，应如何解决这一问题？
郑秉文：主要是解决两个问题。一是解决统筹层次低的问题，二是解决制度碎片化的问题。
首先，要提高统筹层次。结余总量上养老基金有1.25万亿，看上去已经不少了，全国社保基金理事会才只有8000亿呀。但问题是存在着严重不平衡。比如，广东一个省就有3000多亿，可有的省份却基本没有结余，年年都有缺口，需要中央补贴，这跟流动人口多少有关系。流动人口聚集的地方一般来说本来就是经济发达的省份，财政实力较为雄厚，再加上流动人口多，他们的养老金就多，因为流动人口不在那里养老，光在那里缴费做贡献了。一般来说人口输出大省就倒霉了。这些省剩下的不是小孩，就是老人，青年人都到外头打工去了，钱都贡献给外省了。但对本省的老人是要支付养老金的，就是说收入少，支出多。所以养老金数量跟人口分布的空间和流动是有关系的，而人口流动又受经济发展水平的影响。流动人口聚集的地区，往往是发达地区。于是变成恶性循环，越来越不平衡。越富的地方养老金越多，越穷的地方养老金越少。所以就出现总量上很多、实际上严重不平衡的局面。中央不能不管那些收不抵支的地方，于是就得转移支付。中央每年拿出1000多亿，2009年的转移支付是1600多亿。制度本身剩了10000多亿资金，国家还得拿出1000多亿补贴，这当然是不合理的，原因就是统筹层次太低了，如果统筹层次高就不存在这个问题了。
其次，要建立统一的制度，整合大大小小的制度碎片，打通不同制度之间的通道，使不同的制度逐渐向一个制度靠拢。目前制度的碎片化太严重了。比如上海，社保有4个制度：城保、镇保、农保、综保，如果再加上事业单位和公务员制度，就是6个制度。问题是，这些制度之间，贫富差距较大：“穷”的是“城保”，就是城镇基本养老保险制度，针对的是当地户口的人，由于老龄化程度比较高，退休人口的比重比较大，这个制度每年的收入越来越少于每年的支出。一开始不是这样，后来越来越这样，因为人的寿命预期越来越长，但退休的年龄还是60岁，所以这个制度越来越收不抵支，地方政府就不得不给予补贴，例如，2009年上海财政补贴了100亿元。但是，“综保”不“穷”，因为这个制度是给外来人口制定的，以农民工为主，这部分人口很年轻，并且光贡献不退休，绝大部分人退休时就回老家养老去了，由家乡发放养老金。于是，这个制度有钱，镇保也可以。但是，他们各是各的，制度之间没有打通，导致一种不合理的状况：缺钱的制度需要转移支付，有钱的制度钱却在那里连年贬值。上海的这种状况是全国的一个缩影，充分反映了碎片化严重的制度缺陷，最近的《羊城晚报》对这个情况也做了报道。实际上，上海碎片化制度的困境就是一个缩小的中国现状，他们的性质是一样的。这种状况必须通过建立统一的社保制度来解决。试想想：如果所有的制度都打通了，全国变成一个制度，目前这1.3万亿元就无需政府转移支付了。否则，面对这样的制度碎片，结余是结余，补贴是补贴，空账是空账，结余做实不了空账，空账又不能被做实，如果做实还需要政府补贴，可是政府又补贴不起！这就是碎片化制度的弊端！
记 者：您一贯主张打破碎片化的社保体制，建立大一统的、全国统一的社保制度，那么，您能否描述一下大一统的社保制度的基本框架？
郑秉文：实际上是非常容易解决的，只要强调如下两点就可以了。第一点，强调精算因素，引入较多的精算因素，多缴多得、少缴少得，这是核心。当然有人对此有不同看法，有的学者认为基本保险还是要强调再分配，否则就是社会不公平、社保不公正。我不同意这种看法，我是这么看的：一个社会的发展阶段不同，社保制度强调的重点也就不同。在目前阶段，如不强调多缴多得的精算中性因素，覆盖面就长期难以扩大。弱势群体农民工灵活就业人员不能参保，这是最大的不公平。在当前发展阶段，首要任务是扩大覆盖面。这次金融危机提示我们，扩大覆盖面太重要了。当前阶段问题的核心、公平的着力点是扩大覆盖面。如果做到应保尽保了，扩大覆盖面的任务已经完成了，到了那个阶段，就可以像有些发达国家那样，将强调再分配作为目标。覆盖率低，这是最大的不公平，那么多人不能加入进来，忽视这一点，去强调比较小的、次要的不公平，等于忽视了制度外几亿人口的生存保护问题。再来金融危机，我们这样一个外贸依存度这么大的国家，那么多外向型企业的农民工失业，哪个问题更重要？一多半的人没有被社保覆盖进来，这个社会能稳定吗？哪个问题更重要，这是显而易见的。而我们现在失业保险覆盖率不到20％，基本养老保险制度的经济活动人口覆盖率仅为22.1%，就业人口覆盖率仅为22.7%，城镇就业人口覆盖率为56.9%，大约是全世界覆盖率最低的国家之一。这样的状况是公平的吗？我觉得，这是最大的不公平。扩大覆盖率，首先要使制度有激励性，有吸引力，让大家主动来参加。这就要求加大多缴多得的因素，而不是加大再分配的因素，否则，扩大覆盖面就面临严峻挑战。这是目前制度成长的阶段性所决定的。
第二点，上面讲的是“保险”制度，是缴费型的制度，强调的是权利和义务的对等原则，追求的目标是广覆盖，而再分配的任务应该由转移支付的福利制度来承担，就是“非缴费型”的制度，例如“低保”等，追求的是对特定群体的补贴，强调的是社会公平和正义。在当今世界，任何一个国家，社保制度都是由“缴费型”和“非缴费型”这两个制度组成的。“缴费型”的保险制度强调的应是多缴多得，再分配的公平功能应由“非缴费型”的福利制度来弥补，如低保、五保、高龄补贴等各种各样的补贴制度，由国家财政拿钱。各种制度各有各的功能。保险制度有保险制度的功能，“非缴费型”制度有“非缴费型”制度的功能。再分配功能应该由“非缴费型”制度承担。不要赋予“非缴费型”的保险制度那么多功能，就是说，不要功能错配，赋予的功能太多或错配，到最后哪个功能也无法实现。每个制度都很好地把自己的功能发挥出来，两个制度合起来，再分配和广覆盖这两个目标就都实现了！否则，哪个目标也实现不了，这个社会就是“倒置”的，就是不稳定的。
以美国为例，美国是全世界最富裕的国家之一，但是也有许多弱势群体。美国是全世界养老保险替代率最低的国家之一，仅为40%。希腊将近100%，结果成为导致出现主权债务危机的原因之一。美国是不会出现这样的情况的，即使有一天美国出现主权债务危机，也不会是由养老金引起的。美国的基本养老保险制度实现了应保尽保，但水平很“薄”：待遇很低，缴费率也相应很低，比我们低一半还多，留给当期消费的比重较大，财政包袱就比较小，和希腊完全不一样。对弱势群体，美国是常年进行转移支付的，一个是通过低保，就是美国的SSI制度；一个是通过贫困群体医疗保险制度，就是medicaid制度，这两项都是国家出钱的。受到国家扶持的这几千万弱势群众成为最忠实的投票者，是美国政治制度和社会稳定的基础，因为他们离不开国家了，没有这个国家就没有他们生存的基础，所以他们信赖并支持国家。这样，国家花的钱非常集中，瞄准度非常高，效果非常明显。这就是两个制度相互配合的一个典型。
记 者：您如何展望大一统的社保制度在中国的前景？多长时间能够建成？
郑秉文：建立大一统的社保制度，主要是个决心的问题，在技术上是没有困难的。也不需要太长的时间就能完成。如果现在不着手，二三十年后，中国进入高收入水平国家行列，像上世纪90年代的法国那样，利益集团的格局形成了，固化了，社保制度就不好改了。法国从90年代开始改革，从来就没成功过，因为社会阻力太大了，一改革就上街。与其晚改，不如早改，因为利益格局的均衡没有完全形成，福利刚性没有完全成为社会惯性，容易打破，改革成本也比较小。
记 者：谢谢您接受我们的采访。
来源： 《中国党政干部论坛》２０１１年第３期
