以加快转变经济发展方式为主线的“十二五”规划，无论是推进经济结构战略性调整、科技进步和创新、保障和改善民生，还是建设资源节约型、环境友好型社会，深化改革开放，都离不开重大行政决策。为此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确要求：“牢固树立科学发展理念，积极落实加快转变经济发展方式决策部署”、“健全对中央重大决策部署执行情况纪律保障机制，确保中央政令畅通”。由于重大行政决策举足轻重，其正确与否直接关系着“十二五”规划目标能否顺利实现，因此，该《建议》指出要“健全科学决策、民主决策、依法决策机制，推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度”。相对而言，行政决策的“科学性”偏重实体要求，“民主性”偏重程序要求，而“合法性”则从实体与程序两方面为科学和民主提供法治保障。在这个意义上，积极推进重大行政决策程序的入法，既是“十二五”规划的一项重要内容，更是实现“十二五”规划目标的一个重要前提。
一
决策主要包括目标定位、对策设计和方案选择三个部分。决策之于行政管理不可或缺，以至西蒙认为“管理就是决策”。一方面，行政决策的灵活性、裁量性和效率性，意味着不能、也不必机械要求所有决策皆入法，否则会造成决策的窒息。但另一方面，一旦听任“重大”行政决策游离于合法性约束之外，那么其科学性与民主性就很难得到保证。有鉴于此，实现重大行政决策程序的入法，逐渐变成中外行政法治建设的一项基本要求，旨在避免因重大行政决策权的滥用或误用而致公共利益或公民合法权益遭到严重损害。
一般认为，重大行政决策具有基础性、战略性、全局性、社会涉及面广、与公众利益密切相关等特点。虽然“重大”与否往往很难量化——在县政府看来明显重大的决策事项，对省政府而言可能只是一般决策——但对于各级各类行政机关而言，以下6类事项应当属于重大行政决策范围：一是规划类，包括编制和修改经济、社会、文化发展和公共服务总体规划。二是开发利用重大自然资源类，包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、荒地、滩涂、海域等自然资源的开发利用和生态环境保护。三是重大政策类，例如制定经济体制改革、行政管理体制改革、财政体制改革的重大政策等。四是重大管理措施类，包括教科文体卫、城乡建设、劳动和社会保障、价格管理、住房保障、交通管理等方面的重大管理措施。五是重大项目类，特别是政府投资的重大项目、重大政府采购项目和特殊建设项目用地政策、重大财政资金安排、重大国有资产处置等。六是重大突发事件应急预案的制定和调整（不包括突发事件的应急处理）。相关立法在界定重大行政决策范围时应当尽可能明确、具体，如果失之笼统、含糊其辞，那就有可能在实践中遭遇规避。
二
重大行政决策程序入法，就是要实现重大决策的方式、步骤、期限、顺序等内容的法定化。重大行政决策过程是一个由诸多环节共同构成的过程，要保证重大行政决策的科学化、民主化和法治化，关键是确定重大行政决策的必经程序，并明文规定不得“省略”任何必经程序。
应当确立哪些是必经环节并将其规定为法定程序。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》等相关规定，我们认为应当将以下5个程序确定为重大行政决策的必经程序：一是公众参与。决策承办单位可以视具体情况采用座谈会、协商会、开放式听取意见等方式，广泛征求利益相关主体、人大代表、政协委员、民主党派、群众团体、专家学者、咨询机构和社会公众的意见和建议。参会代表应当具有广泛性，能够独立、平等地发表意见和建议。重大行政决策涉及重大公共利益或者群众切身利益的、存在较高决策风险等，还应当召开听证会。二是专家论证。参加论证的专家应当具有代表性和均衡性，应当客观、公正、科学地提出咨询论证意见。建立咨询论证专家负责制、信用评价制度和奖惩制度，专家咨询论证意见的可靠程度和决策实施效果记入专家信用档案。三是风险评估。重大行政决策事项应当进行风险评估，实现风险可控。风险评估的重点是社会稳定、环境、经济等方面的风险，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级，并相应提出防范、减缓或者化解措施。四是合法性审查。重大行政决策事项应当在集体讨论决定之前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决定。政府法制机构出具的合法性审查意见书，是重大行政决策的重要依据。五是集体讨论决定。在行政机关会议讨论的基础上，由行政首长决定。其中，属于政府作出重大行政决策的，应由政府全体会议或者常务会议集体讨论决定；属于政府工作部门作出重大行政决策的，应由部门领导班子会议集体讨论决定。行政首长一般应当根据多数人的意见作出决定，也可以根据少数人的意见或综合判断作出决定，但应当说明理由。
三
经过最近十多年、特别是近两年的努力，我国重大行政决策程序制度从无到有地确立起来。不过，相对于重大行政决策的科学化、民主化和法治化要求而言，现有规定还很不完善：一是制度化进度参差不齐。在《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的推动下，绝大多数市县都陆续出台了重大行政决策程序的专门规定，但各部委的重大行政程序专门规定还处于酝酿阶段，迟迟未出台。二是规范层次偏低。现有规定主要属于行政系统的自我约束性规定，少数是规章，多数属于规范性文件。规范层级低、权威性不高、约束力不强，很容易在出台之后被束之高阁。三是规定内容各自为战。由于缺乏统一的上位法的统率，各地方、各部门出台的规定在内容上难免会各行其是。
鉴于当前制定重大行政决策程序专门法律的立法条件尚不成熟，因此，我们认为，更加符合实际的做法是出台专门的行政法规，由国务院出台《重大行政决策程序条例》来实现各级各类行政机关重大行政决策程序的统一入法。据悉，该《条例》已经列入国务院2011年立法工作计划。建议相关部门以加强法治政府建设为契机，适应全面实施“十二五”规划的现实需要，尽快启动并积极推进该《条例》的起草工作，争取早日出台，为实现我国重大行政决策的科学化和民主化提供强有力的法治保障。
（作者：罗豪才，第九、十届全国政协副主席、中国人权研究会会长、北京大学教授）
