当前，我国经济社会发展正处于重要战略机遇期，城镇化是经济发展的持久动力。深入贯彻落实党的十七大和十七届五中全会精神，坚定不移地走中国特色城镇化道路，不仅对我国城镇化的健康发展、引导人口的合理流动具有重要意义，而且对调整经济结构、扩大内需将产生重要影响。
城镇化蕴含巨大内需。工业化创造供给，城镇化创造需求。城镇化发展，尤其是加快发展中小城市和县城的城镇化战略是我国最大的内需所在。首先，城镇化可以引发消费需求。推进城镇化发展，有利于大批农民进入城市，变农民消费为市民消费。同时，城镇化的发展能够加速农村剩余劳动力的转移，通过农业规模化经营提高农民收入水平，使农村潜在的消费需求变为现实的有效需求。其次，城镇化可以刺激投资需求，有利于加快城镇的交通、供水、供电、通信、文化娱乐等公用基础设施建设，给建筑和房地产市场带来巨大需求，并带动多个相关产业的发展。第三，城镇化能够助推服务业发展。城镇化的发展不仅能够推动以教育、医疗、社保、就业等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展。据测算，城市化率每提高一个百分点，新增投资需求6.6万亿元，能够替代10万亿元出口。因而，城镇化将成为扩大内需的巨大引擎，是转变经济发展方式的突破口和着力点。
有助农民工三大期盼的实现。“市民梦”、“创业梦”和“安居梦”是当前农民工特别是新生代农民工十分迫切的三大期盼。农民工虽然进入城市，但仍游离于城市体制之外，这就使得城镇化了的农民工难以市民化，农民工同市民存在着“同工不同酬、同工不同时、同工不同权”的不平等现象。同时，伴随着农民工的流动，这一队伍也在不断分化，出现了与老一代农民工具有鲜明差异的新生代农民工。当前新生代农民工群体的处境是“回不去农村、融不进城市”，他们素质相对较高，也更贴近城市的生活方式和思维方式，但却面临着能力与期望失衡的问题。这是在解决农村剩余劳动力向城镇转移问题上必须面对的新课题，这些问题需要放入市民化进程中来应对。与“市民梦”紧密相连的是农民工的“创业梦”和“安居梦”，许多农民工经过打工实践，在外开阔了眼界，学会了本领，掌握了技术，拥有了资本，具备了创业的能力。同时，住房是人类最基本的生存需求之一，在城市实现安居也是农民工十分迫切的需要。对此，城镇化加大县城和县域中心镇建设，鼓励农民工返乡创业，改革中小城市户籍制度，实现进城农民工与市民在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面的平等权，让符合条件的农业转移人口逐步市民化，这将有助于农民工的“市民梦”、“创业梦”、“安居梦”的实现。
推动区域经济均衡发展。我国区域经济发展不协调的状况还没有发生根本性转变，推进区域经济协调发展的任务十分艰巨。同时，我国经济发展的要素环境已经发生了重要变化，产业与人口的“双转移”成为推动区域均衡发展的重要机制。当前，农民工流动出现了两个新的趋势。一是东部地区结构转型和产业升级需要将产业向中西部地区转移。东部一些地区正面临着土地空间、能源资源、人口重负及环境承载力难以为继的问题，产业结构升级的问题显得尤为迫切，因而对农民工的流向产生重大影响。二是农民工回流创业趋势日益显现。农民工返乡创业直接推动了县城的民营经济发展，使县城能够形成一定的产业支撑，极大地提升县城的经济实力；带动资本等要素向城镇集聚，有效推动当地城镇建设；加速人口向县城集中，扩大当地人口规模。鼓励返乡农民工就地创业，是推进区域经济协调发展的重大战略部署。
推动城镇健康发展。从我国城镇化发展的实际需要来看，片面发展大城市或者盲目发展小城镇都行不通。如果中国未来城镇化的发展只关注城市群的发展，让农村人口向大城市过度集中，会给大城市发展增加过度的压力，挑战大城市的人口承载力，造成“大城市病”。由于我国农民工规模大，流速高，流向过度集中，北京、上海、广州、深圳等大城市已经面临着人口严重超载的问题。如果盲目无序、遍地开花地发展小城镇，虽然能够有效缓解大城市压力，但也极易造成土地浪费、污染等“农村病”，并不能有效解决我国城镇化问题。因而，只有推进城镇化均衡发展才能满足我国人口流转的需要，才能实现城镇化的健康发展。推进各级各类城镇协调发展，形成合理的城镇体系，是城镇化健康发展的重要保证，也是调节人口流速、流向与资源环境相适应、与社会经济发展水平相协调的重要途径。城镇化放宽中小城市和小城镇落户条件，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，为未来城镇化发展指明了方向。
以农民工市民化为特色的城镇化要围绕三个“中”，即中西部地区、中小城市和中小企业来进行。提高城镇化质量，推动城镇化健康发展，要紧紧抓住五个环节不放松。
把放开中小城市户籍与农民工市民化作为当前城镇化和扩大内需的战略重点，促进区域城镇化的协调发展与大中小城镇体系合理化。户籍制度改革要立足于我国城镇化发展的实际需要以及未来进一步发展的方向进行。对不同类型城市的户籍分类放开，对大城市、中等城市、小城市、县城应实行不同的政策。我国中小城市发展相对不足，农村人口流向集中于东部沿海大城市。加快中西部中小城市户籍改革是调节人口流速、流向，引导农民工合理流动，推进农民工市民化进程最迫切的现实需要。像北京、上海这样的大城市不可能完全放开，但在中等城市，应该积极放开户籍，小城市更是完全可以放开，县城则要“敞开城门”，让农民“自由进城”。
多渠道推进农民工市民化进程，让一部分农民工率先在所在城市市民化的同时，引导农民工向中西部“回归”，让其在户籍所在地县城市民化，帮助农民工实现“市民梦”。对于长期留在城市中的一部分农民工，尤其是那些私营企业主和技能型农民工，他们收入已经相当稳定，完全适应城市生活，可以让其率先在所在城市市民化，获得城市归属感。要通过构建能人回流、要素集聚的体制和机制，在东部地区进行结构转型和产业升级的过程中扶持沿海产业向中西部转移，引导农民工向中西部“回归”，改变农民工长期“候鸟”型流动方式，避免中西部农民工非家庭迁移带来的诸如“留守儿童”问题等巨大社会代价。建设一批10万至30万人的城市，让农民工在户籍所在地县城市民化。推进农民工市民化进程，要实现进城农民工与市民的平等权，加快教育、医疗、住房、社会保障体系的改革，逐步实现新老居民在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面的城镇公共服务均等化。
鼓励农民工创业，大力发展中小企业，推动农民工以创业带动就业，并加快城镇安居工程建设，让进城农民工安居乐业。要把中小城市和县城作为中西部返乡农民工创业的重要载体，积极鼓励农民工返乡就地创业，帮助一批具有创业潜能的农民工实现“创业梦”，把城镇化建立在坚实的基础上，避免“空城计”。要进一步完善创业扶持政策，引导新的创业浪潮，鼓励农民工以创业带动就业。要通过给广大农民工提供创业培训提高农民工创业能力，增强创业意识，通过有效的融资政策和财政政策保障农民工创业资本供给，降低创业门槛和创业成本，创建各类返乡农民工创业园区，提高农民工创业的组织化程度，使更多的打工者成为创业者，让农民工返乡创业就业和就地城镇化引爆农村内需。要推进城镇安居工程建设，完善多层次城镇住房市场体系，加大对以公共廉租房为重点的保障性住房供应力度。要运用土地、财税、金融等多种政策工具，发挥市场机制作用，形成保障性住房资金来源的多元化。要逐步将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围，促进城乡住房资源的合理配置。
加强城镇化的科学规划，在继续推动东部城市圈发展的同时，更加注重在中西部地区依托县城和县域中心镇的发展，壮大一批中小城市，实现城镇化的均衡发展。我国城镇化发展要因地制宜，在东部沿海和中西部采取不同的区域城镇化模式。对于东部地区，可以采取以大都市圈为特征的城市化策略，实行组团式的城市结构，通过大都市的辐射能力，直接把周边的小城镇纳入块状的城市圈内。对于中西部地区，通过据点式城镇化，把县城建成具有一定规模效应和集聚效应的中小城市。具体设想是，在100万以上人口的大县把现在的城关镇发展成30万—50万人的中等城市，在50万—100万人的中等县以城关镇为依托建立20万—30万人的中小城市，在50万人口以下的小县把县城做大。依托县城的城镇化要遵循先规划后建设的原则，合理谋划县城科学发展。要根据自身发展潜力和区域经济社会发展态势，把自身建设目标与特定地区可持续发展目标统一起来，本着合理布局、节约用地、严格控制占用耕地、有利生产、方便生活等原则，对土地和空间资源的利用以及各种建设活动进行综合部署，科学规划。
充分发挥城镇化“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制，加大政府对城镇化的财政投入，并积极引入民间资本参与城镇建设，构建政府和民间共同投资的新格局。资金是制约城镇化进程和农民工创业的一个主要问题。政府在城镇化建设方面要加大对城镇基础设施、教育、医疗等公共产品的投入力度。要促进中央和地方财力与事权的匹配，加大对中西部地区城镇化建设的转移支付力度。同时，要推进民营企业在参与城镇基础设施、公共事业和社会事业建设中与其他所有制企业在投资审批、土地、财税扶持方面的公平待遇。要构建政府和民间共同投资的新格局，创新投资模式，通过采取招标、让民间资本直接参与、特许经营等方式构建公共部门与私人企业合作模式，建立和完善公共投资带动民间投资的新机制。
（作者：辜胜阻，全国人大常委、全国人大内务司法委员会副主任委员；武 兢，武汉大学研究人员）
