[内容提要] 为什么市民社会总是无法达到其支持者的期望？这篇论文提供了一个解释：即缺乏独立于国家和企业之外的财务和运营自主权。本文表明，市民社会自给自足这一普遍深入人心的神话根本没有事实基础。实际上，私人慈善团体在任何一个国家都不可能成为市民社会组织的主导性收入来源。那么，什么才是呢？市民社会组织的收入来源在各个国家是否相同？资金来源如何影响它们的行为？在多大程度上，市民社会组织真的从国家和企业独立出来并获得了自主？这些都是本文试图回答的问题。

Abstract:Why does civil society always fail to live up to the expectation of its supporters? This author tries to give an answer by commenting on its lack of financial and operational autonomy outside the state and enterprises. The so－ called self－ sufficiency of civil society is a myth that never has a foundation. Philanthropy cannot possibly become the main source of income for the organization of civil society. However, what can be the main source of income and how it varies in different countries? To what extent can civil society gain its independence from the state and enterprises? These issues are studied in this paper.

在20世纪的最后20年里，市民社会的概念再次复兴。许多人把市民社会的崛起视为后冷战时期前景最光明的政治发展。例如，卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）的总裁杰西卡·马修（Jessica Mathews）相信，这一发展标志着一次基本“权力转移”，因为国家政府和国际组织现在都必须承认市民社会组织在我们的政治、社会和经济生活中所扮演的角色。

如果说，20世纪80年代和90年代初是对市民社会盲目崇拜的10年，那么，最近几年已是反省的时候了。虽然人们仍然珍视市民社会对民主的潜在的有利价值，但他们现在已逐渐意识到，市民社会绝不是齐心协力、和睦共处的天堂缩影。它的参与者有好也有坏。或许有些市民社会为了崇高的目标而努力奋斗，但大多数只不过是一心一意追逐狭隘私利的单一事务团体。后者的大量繁殖“可以阻碍代表性制度的运转，并且有系统地扭曲政策结果，令它们有利于富有的、有广泛社会关系的、或仅仅是组织更好的团体。”此外，当制度环境不利时，强大的市民社会甚至无法拯救现有的民主，更不用说创造或有助于巩固新的民主了。

揭开市民社会的神秘面纱是一回事，解释为何市民社会总是无法达到其支持者的期望则是另一回事。大概，若要市民社会发挥其建构民主的作用，市民社会组织就必须自主。尽管自主常被视为市民社会的标志，但很少有人煞费其事地去探索市民社会组织到底能多大程度地摆脱国家和企业的控制，实现财务独立。事实上，对市民社会来说，资金问题绝不是小问题。资金不足可能迫使组织半途放弃有价值的事业；严重缺乏财务支持甚至可能使一些组织彻底毁灭。不仅资金规模至关重要，收入来源也十分重要，因为后者对组织的自主也有重大意义。在英语中有句俗话：“谁买笛子，谁定调子。”（The one who pays the piper will call the tune.）同样的，在非洲也有一句谚语：“拿人钱财，唯人是从。”（If you have your hand in an other man's pocket,you must move when he moves.）大部分人都怀疑，如果市民社会组织主要依赖政府救济，它们是否还能保持其自主。同理可得，如果这些组织主要依赖会费、收费和商业活动，人们有理由相信，它们和企业组织之间的行为界限将变得模糊。无论如何，市民社会组织似乎很难保持一定程度的独立自主，除非它们能确保有一个以私人捐款或自愿劳动的形式提供慈善支持的有力基础。

在赞扬市民社会自主的时候，大多数政治学家和社会学家似乎都在很大程度上忽视了如下问题：即市民社会组织到底如何才能在财务上生存下来？它们从哪里获得资金？本文评论的这些著作在这方面提供了重要信息。所有这些书都是由约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划（Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project）出版的。就其规模、范围、结构、融资和对全球市民社会的影响而言，该计划是一项独一无二的经验调查。在政治学家李斯特·萨拉门的领导下，这个真正的比较计划现在拥有来自大约40个国家的数百名学者，每年对优质的文稿进行评审。任何对市民社会问题感兴趣的人都能从广泛阅读该计划出版的著作中获益匪浅。由于篇幅有限，本文作者不可能提供对该计划及其出版物的全面评论。相反，本文将专注于市民社会的财务基础及其对运营自主的影响。

或许应该先说说市民社会之定义。虽然“市民社会”已成为当代的时髦用语，但对该词的确切含义仍有着许多的含混不清。大众媒体倾向于把市民社会与非政府组织（nongovernmental organizations，简称NGOs）等同起来，尤其是致力于环境保护、人权、妇女问题和反腐败等公益事业的宣传团体。然而，正如李斯特·萨拉门和哈默特·安尔所指出的，仅仅专注于非政府组织可能会忽视大量的其它各种自愿组织的存在。这些组织也有助于"社会资本"的形成以及社会经济和政治的发展。在这篇评论中，市民社会的概念是指：所有符合一个简单标准——即与强制性的国家机构和旨在利润最大化的市场机构都不同——的私人自愿组织。这方面的例子包括：利益团体（比如，商会和贸易联盟）、提供社会福利的组织、慈善企业、职业协会（比如，医生和律师协会）、社群组织、体育俱乐部以及各种种族、文化和宗教团体。作为一个包罗万象的标志，“非营利组织”（nonprofit organization，简称NPO）这一说法优于“非政府组织”，因为前者似乎包含了更多内容。所有非营利组织占据的社会空间被称为“市民社会”或“非营利部门”（在欧洲和世界其它地方也被称为第三部门、慈善部门、独立部门、自愿部门、免税部门和协会部门等）。

根据传统的看法，资金不会对非营利部门构成问题。人们普遍认为，在西方，至少，基金会、企业和人民大众的财力极其雄厚且非常慷慨。从基金会拨款、公司馈赠和个人捐款等来源处获得的慈善捐款是如此丰厚，它们不仅能用来维持国内的非营利部门，而且能支持世界其它地方的非政府组织。由于单单私人慈善团体就足以维持非营利部门发挥功能，所以，非营利组织既不需要寻求政府支持，也不需要从事商业活动。因此，非营利部门没有面临丧失自主的危险。

不幸的是，非营利部门自给自足这一普遍深入人心的神话根本没有事实基础。无数的经验研究，尤其是那些由约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划协作完成的研究已经清楚地表明了，没有一个国家的私人慈善团体是非营利部门的主导性收入来源。主要来自该计划数据库的图1显示，“私人捐款不仅不是非营利部门的主要收入来源……它甚至不是第二重要的来源。”

如果私人捐款不是非营利部门收入的主要来源，那么什么才是呢？非营利部门的收入来源在各个国家是否相同？资金来源如何影响非营利部门的行为？在本文评论的这些著作出版以前，没有人可以系统地回答这些问题。本文利用约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划的数据，斗胆尝试解决这些问题。但在此以前，下一节首先试着从理论上解释，为什么非营利部门不可能为自己创造足够水平的收入。接着，第二节区分了非营利部门收入的主要来源并审视了各国非营利部门的财务模式。第三节讨论了每种模式对非营利部门自主的影响。最后一节是简要的总结。

图1

来源：约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/～ccss/research.html；以及来自作者数据库中的中国数据。

自愿失灵及其补救方法

现在，每个人都知道，市场和国家都可能失灵。市场失灵是指，市场不能提供所有的或最让人心满意足的公共物品。市场失灵的存在常被用来作为政府干预资源分配的正当理由。虽然国家能为集体消费提供公共物品，但它也可能出现各种形式的失灵。国家失灵的一种普遍形式就是“国家部门效率低下”。经济学家已对这种形式作了集中研究。然而，国家失灵的另一种形式似乎仅仅引起了那些研究非营利部门的经济学家的注意。那就是，国家往往只提供满足中间选民水平的公共物品，从而让一些人对公共物品的需求得不到满足。在市场和国家都失灵的地方，非营利组织或许可以扮演正面角色。与营利组织不同，非营利组织可以提供公共物品。与只能按照供应标准提供公共物品的国家也不同，私人非营利组织为数极多且十分灵活，因此，它们可以补充供应政府未供应的那部分公共物品，从而满足上述未被满足的剩余需求。

除了提供公共物品外，非营利组织还提供某些类型的私人物品，尤其是在消费者和生产者之间信息分布不对称的私人物品和服务。然而，为了提供这两种物品，非营利组织必须创造充足稳定的收入流。就是在这点上，自愿行为可能会与目标相去甚远。李斯特·萨拉门把这称为“自愿失灵”。“自愿失灵”可能发生有两个原因：

首先，如果自愿组织提供的是具有公共物品性质的服务，那么，预计它们会面临免费搭车者的问题。“公共物品”是这样一种产品或服务：一旦把它提供给了一个人，那就可以提供给其他人而不需花费额外成本。公共物品有两个特点：“无竞争消费”（即一个人消费了这种物品不会减少其他人消费这种物品的机会）和“无排他性”（即一旦提供了这种物品，生产者就无法防止任何人消费这种物品）。提供公共物品是一个公共选择问题。一般而言，我们预计政府会通过强制性课税来提供公共物品。另一个解决方案就是自愿捐款。后者的困难之处在于，潜在的消费者可能倾向于“免费搭车”。因为一旦公共物品生产出来，无论他/她是否已为此付了钱，每个人都能享受这种物品，所以，潜在的消费者可能倾向于把生产成本转嫁给其他人。当然，总会有一些人出于各种原因而不免费搭车。但是，除非给予了不同的“选择性诱因”，否则，公共物品的大多数潜在消费者都很可能像机会主义者那样免费搭车。即使那些具有利他主义倾向的人也可能出于对免费搭车者问题的担忧而不愿主动捐款，他们可能会把资金用在推动政府采取行动上。因此，普遍的免费搭车意味着，自愿的解决方案可能最终失灵。只有当捐款成为强制性的时候，就像通过纳税进行捐款那样，它们才有可能达到充足的水平并持续下去。非营利组织的问题在于，它们没有政府的那种诱哄和强制性力量，自愿的解决方案是它们唯一可以采用的方法。在这个意义上，慈善捐款不足是自愿部门与生俱来的弱点。在财务上，该部门永远不可能成为“独立的部门”。

除了免费搭车者的问题之外，“自愿失灵”的另一个原因就是潜在捐款人和非营利组织之间的信息分布不对称。根据定义，捐款包括为向整个社群提供的服务（如公共物品）或向第三方（如扶贫济困慈善团体）提供的服务付款。无论在哪种情况下，捐款人都难以监督他/她的捐款之使用。更糟糕的是，非营利组织常常躲在秘密的幕后进行操作。它们中大部分甚至不愿意透露非常基本的财务和项目信息。因此，捐款人无法看到他们所捐的资金大体是如何使用的，更不用说他们个人对非营利组织的微薄捐款是作何用途了。这种信息分布不对称使得一些非营利组织的经理可以滥用职权，用他们获得的公共捐款谋求个人利益。美国最近发生的高工资、高津贴和侵占公款的丑闻反映出，非营利组织的经理将部分剩余款项占为己有有多容易，捐款人监管非营利组织又有多困难。在其它一些国家，由于法制架构更加薄弱，监管问题可能严重得多。毋庸置疑，这类事例引发的不信任感也限制了非营利部门通过自愿捐款而获得收入的能力。

即便在一个完美的世界中，没有人倾向于免费搭车，人们也完全信任非营利部门，但只要有经济波动，自愿失灵就会持续存在。当社会经历经济衰退时，这就变得更明显了。正是在最迫切需要自愿服务的时候，乐善好施的人可能会发现他们最无力提供帮助，非营利组织则发现它们的收入基础正在削减。

萨拉门指出：“尽管就创造有意义的社会责任感和合法性而言，自愿体系具有其优势，但就创造可靠的收入来源以充分响应社群需要而言，它具有严重的缺陷”。在这点上，萨拉门是正确的。

解决免费搭车者的问题基本上有两种方法。一种方法是，以某种强制性的方式向非营利部门捐款。在许多欧洲福利国家，税率非常高。但在运用国家强制力量征税后，这些国家的政府会大量补贴非营利部门。例如，在荷兰，几乎所有的自愿服务机构的员工和项目成本都是通过一个详尽复杂的补助系统由政府来负担的。在某种意义上，这些国家的政府代表了非营利部门收集人们的捐款。

解决免费搭车者问题的另一个办法是提供“选择性诱因”或向那些捐款给非营利组织的人提供正面诱导。在这方面，对慈善捐款给予税收刺激是“选择性诱因”最普通的形式。例如，许多国家允许在计算应缴税额前从收入中扣除个人的慈善捐款。事实上，税收刺激也是政府补贴非营利部门的一种形式，因为它们代表了国家“过去的”或“潜在的”税收收入。没有什么地方对私人捐款的税收刺激比美国所提供的更大方了。因此，美国人似乎比其它地方的人更愿意向非营利部门捐款。

可以这样假设：在政府向私人捐款提供慷慨的税收利益（从而让公共部门的补贴有些相形见绌）的国家，非营利部门可能直接从人民那里获得相对更多的捐款。相反，在福利国家，市民对非营利部门的自愿捐款规模往往相对较小，因为他们可能得出这样的结论：即他们早已通过税款支付了他们的“应付款”。图2显示，在公共部门和私人捐款的规模之间确实存在着一种此消彼长的关系。

图2

来源：约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/～ccss/research.html

现在，显然税收补贴和直接拨款补贴都是政府支持非营利部门的形式。唯一的差别在于，前者允许个人捐款者作分配决定，而后者把权力留给了政府官僚。两种解决方案各有利弊。税收补贴的方式或许能获得更高的分配效率，但直接拨款补贴的方式在克服免费搭车者的问题方面却更胜一筹。

经过简短的思考，应该清楚的是，税收补贴的方式只有在个人所得税成为政府收入的一个重要来源的国家才可行，而直接拨款补贴的方式只有在政府收入相对于GDP的比率相对较高的国家才可行。这意味着，很少有人支付所得税且政府收入与GDP之比很低的贫困国家可能会陷入进退维谷的两难境地，任何一种方式对它们都不适用。换句话说，对贫困国家而言，通过政府干预来克服免费搭车者的问题要困难得多。尽管发展水平低下，对公共物品的需求可能相对较低，但这种需求肯定仍超过了国内慈善基金的供应。因此，对非营利部门的生存和在这些国家的运营来说，额外收入的流入是必不可少的。

非营利部门的财务结构

一般而言，非营利组织是从以下四个来源获得其收入的：

1.私人慈善捐款，包括来自个人、基金会和企业的捐款。这是非营利组织独特的收入来源，并把它们同公共部门以及私人营利机构区分开来。

2.政府补贴，包括直接拨款（即政府直接给予非营利组织补贴以支持它们的活动和项目）、合约（即非营利组织向有资格享受某些政府项目的人提供服务，而由公共机构支付服务费）和补偿（即向那些有资格享受政府项目并从非营利组织那里购买服务的人支付补偿费）。

3.非营利组织从直接向消费者销售其服务和其它一些产品中获得的收入和服务费。和营利机构一样，非营利组织获得的部分资金源自向消费者直接销售服务。这些消费者希望获得它们所生产的物品，但除非付了钱，否则他们无法得到这些物品。

4.来自外国捐款者的资金，包括来自外国政府机构（如美国国际开发署[USAID]）、外国公司、跨国机构（如联合国教科文组织[UNESCO]、联合国儿童基金会[UNICEF]和世界银行[the World Bank]）以及西方基金会和其它非营利组织的拨款和捐款。这些西方非营利组织又从个人和企业捐款者及其政府那里获得它们的资金。

所有国家的非营利组织都或多或少地依赖前三种来源，但那些发展中和转型中国家的非营利组织在不同程度上也依赖着外国捐款。

私人捐款

尽管国与国之间的非营利组织收入来源大相径庭，但有一点几乎是相同的。那就是，在任何一个国家，私人慈善团体都不是非营利组织的主导性财务来源，这显然同普遍的传统印象相矛盾。根据1996年所作的一次多国研究，在私人捐款这一类别中，个人捐款最重要，在美国占非营利部门收入总额的13.9％，在英国占6.5％，在法国占3.8％，在德国占2.1％。基金会不是非营利收入的一个主要来源，这或许令许多人感到惊讶。在基金会最发达的美国和英国，它们提供的资金只占非营利部门收入总额的2％。在其它国家，基金会的捐款几乎可以忽略不计。公司捐款的作用要稍微重要一些，但平均起来，也只占非营利部门收入总额的2％左右。在可以获得数据的这些国家中，把上述三个来源加起来，私人捐款总体上在每个国家的非营利收入中只占了很小的一部分（见图1）。

然而，在不同的国家，私人捐款在非营利组织融资中的比重也互不相同。我们如何解释这种差异呢？图3表明，经济发展水平是一个关键的决定因素。仔细察看数据（见图1）可以发现，虽然私人捐款的比重在发达国家一般都很小（只有两个国家例外：西班牙和美国），但在拉美的发展中国家却要高一些，在东欧转型中国家（尤其是罗马尼亚和斯洛伐克）则更高。这是否意味着贫困国家的人民更大方呢？可能不是。即使贫困国家的人民更具有利他主义倾向，但由于收入水平太低，他们在慈善捐款前必须负担食品、住房、交通等日常必须的花费。那么，为什么发展中国家的私人捐款在非营利部门收入总额中的比重看上去比发达国家更大呢？原因在于这样一个事实：即贫困国家的政府没能在资助非营利部门方面起到巨大作用，因而人为地提升了私人捐款的相对重要性。在发达国家，政府补贴通常占非营利部门收入总额的一半以上。但在拉美国家，这个比率平均只有15％，在转型中国家只有33％。因此，这些国家不得不依靠来自私人捐款或会费和收费的收入。

但在指出这点后，还值得注意的是，在任何一个国家，私人捐款的比率都不会高出26％。平均而言，在非营利部门的收入总额中，只有10.5％是来自所有国家的私人慈善捐款。相比之下，在所有的非营利部门收入中，几乎一半（48.2％）是来自产品销售和服务费，另外41.3％则来自政府。先前的无数研究基本上都显示了同样的模式。联合国的国民经济会计制度（System of National Accounts）对非营利组织所下的定义是：其收入至少有一半是源自私人捐款的组织。如果使用这一定义，我们将无法在世界上找到很多非营利组织。一旦我们将这一严格的、不切实际的定义弃之一旁，非营利组织融资的三种广泛模式油然而生。

图3

来源：约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/～ccss/research.html

收费主导型模式

在一些国家，来自会费、收费和商业活动的收入超过了来自所有其它来源的非营利组织收入，构成了总收入的最大一部分。这类国家往往集中在图4的左上角，也就是那些在1995年人均GDP低于1万美元的国家。它们包括拉美国家和一些转型中国家。而且，在这些事例中，正是国家在支持非营利部门方面的失灵扩大了这一来源的相对重要性。

图4

不过也有例外。一些国家的人均GDP远高于1万美元，但来自会费和收费的收入在非营利组织总收入中所占的比率超过了50％。这样的例子包括澳大利亚、芬兰、日本和美国。美国是此类模式的典型。确实，美国拥有最高水平的私人捐款和全球最发达的私人基金会部门。然而，虽然私人捐款在美国比在其它任何国家都更重要，但它决不是非营利部门收入的主要来源。1995年，美国非营利部门所获得的收入总额估计为5,670亿美元。私人慈善捐款仅占该部门收入的12.9％。美国非营利部门最重要的收入来源是应付款、会费、服务费和商业收入。这里面包括了大学学费、医疗保健费、投资和产品销售收入等。单是这一来源就占了所有非营利部门收入的一半以上（56.6％）。政府补贴——美国非营利部门的第二大收入来源——在非营利部门收入中占了其余的30.5％。从里根时代开始，由于政府补贴可能削减，私人捐款停滞不前，美国非营利组织一直承受着持续不断的预算压力。要想找到其它收入来源，它们就必须大刀阔斧地进军商业市场。非营利组织现在从事着各种业务，从YMCA的健身中心到博物馆的礼品商店，以及大学与大公司的联盟。学者们现在都用“商业改革”这类词来描述美国非营利部门在20世纪近20年来发生的历史变迁。从1977年到1996年，美国的非营利部门收入增长了96％，比美国整体经济的增长速度（62％）快得多。来自会费和服务费的收入占了收入增长的55％，而政府资助占了另外的41％。私人捐款仅占非营利部门收入总体增长的4％。如果目前的趋势持续下去（这很有可能），早已高度商业化的美国非营利部门可能变得更加商业化。

政府主导型模式

政府主导型模式在发展中和转型中国家（集中在图5的左下角）是看不见的，但在西欧和北欧国家却非常普遍。在这些国家，非营利部门最大的一个资金来源就是政府补贴和拨款（见图5）。例如，在德国和法国等欧洲大国，政府分别占非营利部门收入总额的64.3％和57.8％。在西欧和北欧的小国，政府支持甚至更显著。荷兰、爱尔兰、比利时、瑞典和瑞士皆属此类。在比利时，非营利部门支出的近80％是由政府资助的。在瑞典，非营利组织的收入有2/3以上来源于政府。瑞士是地方分权的典型例子。但就非营利组织的财务而言，它却采取高度中央化的方式。有一位学者说：“瑞士的非政府组织常常会几乎完全依靠政府拨款的资助。”在许多国家，政府资金是如此重要，以至于非营利组织只有在那些可以获得这类资金的领域才能繁荣昌盛。

在有关市民社会的文献中，常常有这样一种假设：即非营利部门和政府之间的关系与生俱来就是一种相互冲突的关系，一方有所得，另一方必有所失。如果这种观点是正确的，那么，政府就永不可能向非营利组织提供支持。但公共部门资助非营利组织是一个不可否认的事实，这意味着，政府和非营利部门的关系可以是一种合作关系。这种合作关系常常体现为公共资助/私人生产的形式：政府依赖非营利组织实际传递服务，而非营利组织依赖政府获得财务支持。在这种合作关系中，任何一方都能以已之长补他人之短。政府资助有助于非营利组织解决免费搭车者的问题，而私人生产也往往比政府生产更有效率。因此，政府干预不但不会限制市民社会的成长，实际上反而可能促进其扩展。

图5

来源：约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/～ccss/research.html

外国援助主导型模式

出于两个原因，第三世界的非营利/非政府组织（又称：南方非政府组织[Southern NGOs]）不可能从国内的收入来源（无论是政府、私人还是商业来源）获得足够的资金。正如上文所指出的，免费搭车的现象在穷国往往比在富国更加普遍。因此，让南方非政府组织主要依赖私人捐款是不切实际的。与此同时，这些国家政府的资助能力和行政管理能力往往很弱。当政府没有足够的收入维持其基本功能时，我们根本不能指望它们会大手笔地补贴非政府组织。

图6证实了如下推论：几乎所有的发展中国家和转型中国家都挤在图的左下角，这意味着，无论收入来源的结构如何，这些国家的非营利部门收入相对于GDP的总体水平比发达国家低得多。不幸的是，无法获得非洲和亚洲贫困国家的数据。否则，第三世界非营利组织融资总体上的萧条情况或许能更鲜明地体现出来。

来源：约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/～ccss/research.html

图6

那么，或许有人会问，我们要如何解释在大部分第三世界国家出现的、萨拉门所说的“结社革命”呢？南方非政府组织从哪里获得它们的资金呢？没有系统的资料可以帮助我们回答这些问题。然而，无数的案例研究表明，帮助扶持南方非政府组织成长的一股关键力量一直是活跃在发达国家的大规模非营利组织网（又称：北方非政府组织[Northern NGOs]）。截至20世纪80年代初，存在着的这类组织超过了4,600个，其中包括与教会有关的传教士和服务机构、长期的非营利机构、基金会、劳工和教育团体以及其它组织。仅在1990年，北方非政府组织就向南方非政府组织提供了价值72亿美元的财务援助，相当于第三世界国家从外国政府获得的官方补助的13％或南方非政府组织获得的资本流入总额的2.5％。应该指出的是，这些北方非政府组织常常由它们自己的政府进行补贴资助。例如，在1985年，西德政府通过德国非政府组织发放了7％的官方发展补助。换句话说，西方政府常常通过北方非政府组织的渠道向南方非政府组织提供资金。当然，这些政府也向南方非政府组织提供直接拨款。例如，从80年代初开始，美国国会就力图改变美国的外国援助政策。1981年，美国国会要求把对第三世界国家的12％的财务援助直接发送给当地的南方非政府组织。这个比例在1986年上升到了13.5％。诸如经济合作与发展组织（OECD）、世界银行、联合国及其机构等国际组织也已并肩携手，努力培植发展中国家的非政府组织。

由于获得了来自北方非政府组织、外国政府和国际组织的更多资金，南方非政府组织已在过去20年内显著扩展。然而，这种资金流入导致这些非政府组织高度依赖外国捐款者。对东非62个非政府组织所作的一项研究发现，75％至100％的资金是来自外国资金来源的组织有36个，50％至75％的资金是来自外国资金来源的组织有7个。在所研究的这些组织中，从外国获得的收入低于25％的组织只有18个。第三世界其它地方的情况更加糟糕。在印度，尽管截至20世纪90年代初，非政府组织的年收入约为5.8亿美元，但其中近90％是源自外国，其余10％则来自政府补贴。印度邻国斯里兰卡与它的情况如出一辙。根据詹姆士（Estelle James）的调查：“迄今为止，外国捐款是最大的一个收入来源，占总收入的87％。”南非的反种族隔离非政府组织得以创建大多都依靠外国资金。

西方捐款者还对东欧非营利部门的兴起和发展进行捐助。最有名的事例可能要属波兰的团结（Solidarity）组织。该组织在很大程度上是由美国工会以及其它官方和非官方机构资助的。事实上，团结组织只是许多主要从外国来源处获得收入的波兰非政府组织之一。如果没有外国资金，波兰大量的非营利计划和项目就永不可能存在。在这方面，波兰并不是唯一的国家。在苏联于1989年至1990年解体后，许多西方基金会和非政府组织设立了它们的办公室，帮助建立当地的非政府组织，它们甚至在东欧建立了联合协调组织。它们为该地区带来了一笔空前绝后的资金流。根据最近的一项比较研究，“东欧的许多非营利部门高度依赖外国资金。”例如，保加利亚：“在保加利亚市民部门的收入方面没有可靠的统计资料，但大部分资金来自外国。”格鲁吉亚：“如今在格鲁吉亚，非政府组织十分依赖外来资金和拨款以维持其活动。”罗马尼亚：“国际援助占罗马尼亚市民部门财务收入总额的52％。”俄罗斯：情况与上述国家或多或少有些雷同。尽管这些转型中国家的经济发展水平通常高于大部分第三世界国家，但私人捐款和政府财务支持仍十分有限。因此，在这些国家，外国资金变成了非营利部门的主要收入来源。

对自主的影响

在上一节中，我们区分了非营利组织的三种融资模式：私人收费主导型模式、政府主导型模式和外国援助主导型模式。前两种模式在发达国家非常盛行，而最后一种模式则在第三世界和转型中国家十分流行。现在的问题是，资金来源是否将影响非营利组织的行为。如果答案是肯定的，它们是如何产生影响的呢？

过分依赖收费和销售

当非营利组织主要依靠会费和服务费时，不可避免的是，营利组织和非营利组织之间的行为界限将变得模糊。这是因为，为了使收入最大化，这些组织必须聘请那些怀有金钱的而不是非营利性的动机和价值观的经理。（具备奉献精神的自愿者可能不一定是有效的销售人员。）为了吸引这种以赚钱为导向的经理，它们不得不稍许改变其传统的酬金支付惯例，这可能会导致违反非营利组织的约束。而且，为了使收入最大化，非营利组织可能必须进入一些同它们的任务活动毫不相干、但可以创造为数可观的商业回报的市场。然而，这样做将遭到来自恰巧在同一市场中运营的营利公司的激烈竞争。在一个竞争日益白热化的环境中，非营利组织可能不得不修改其任务并进一步改变其操作，从而在财务上生存下来。随着非营利组织的行为与营利公司越来越相似，人们将意识到这一趋势，最终像对营利公司那样对它们怀有同样的不信任。

与此同时，在仅仅向有能力支付费用的人提供服务的地方，非营利组织的服务结构和客户重心将不可避免地发生变化。一旦非营利组织对它们自己的财务生存比对满足贫困者的需要更感兴趣，它们就很难再被称为“慈善的”了。在每个社会中都有一些穷人，他们穷得无法以市场价格购买服务。当非营利组织像营利公司那样根据市场原则运营时，谁将照顾他们呢？

总而言之，尽管商业化或许能让非营利组织克服收入短缺的问题，但它同时将对它们的行为方式施加微妙但重大的影响。如果它们的首要任务改变了，即便可以维持它们组织上的自主，非营利组织仍将面临一种身份危机。这就是为什么商业化趋势让那些对非营利组织寄予厚望的人忧心忡忡的原因所在。

过分依赖政府

如果非营利部门过分依赖政府资金，萨拉门正确地指出了它将面临的3个潜在危险：官僚化、仰人鼻息和失去独立。但他很快就摈除了这个想法。他认为，这些危险看来并不如想象中的那么严重。然而，最近对美国和其它地方的政府和非营利组织关系所作的调查显示，这些危险是真实存在的。

官僚化申请政府拨款和获得政府合约的程序常常极其复杂，使用政府拨款和合约的法规被频繁地修改。为了获得政府资金，非营利组织常常不得不聘请专业人员加入它们的组织。为了符合起草建议的要求、管理新的公共项目和遵守政府法规，许多非营利组织将忠心的员工安插在每个分配资金的政府机构中以确保拨款和/或合约。这耗费了员工大量的时间。“结果，许多非营利组织发展出十分复杂的组织结构，在很大程度上同它们的公共资金流相平行。”起草建议、公布报告、财务计划使得维持组织的成本大幅上升，从而喧宾夺主，削弱了本应投入这些组织首要任务的主要收入。

仰人鼻息非营利组织对获得政府资金的极度渴望往往也令它们的任务作出妥协。当政府成为主要收入来源时，非营利组织常常被迫用尽一切手段追求可获得的政府资金，包括改变它们的基本任务和性质。史密斯（Smith）和利普斯基（Lipsky）发现，许多在20世纪60年代诞生的美国激进组织已逐渐地自己转变成“温顺的、单一的、由公共部门支持的社会服务官僚机构——一个长年依赖政府拨款而产生的变化过程”。

失去独立当一个非营利组织依靠政府获得资金，政府又依靠该组织向公众传递服务时，一些人将此视为一种双方均受益的“合作关系”，但另一些人却将此视为一种“赞助人和客户的关系”。正如弗朗金（Peter Frumkin）所指出的：“若在政府和非营利部门之间存在一种真正的合作关系，那么，在这两部门之间就必然存在一种权力的相对平衡。”显然，政府和非营利部门之间的权力分配绝对不是平均的。当非营利组织的收入主要依赖于政府时，正是由后者来决定如何分配资金、支持哪个组织、与其签订合约的非营利组织应该提供什么服务等等。如果非营利组织必须提供政府资助的、大部分甚至完全由政府定义的服务，它们就很难真正成为政府的“合作伙伴”。更确切的说，它们应被称为政府的“代理人”。作为非营利组织的赞助人，政府可以诱使后者将其活动集中在某些与其初衷相去甚远的领域。就政府资金可以扭曲非政府组织任务的程度而言，非政府组织的自主权无疑遭到了侵犯。詹姆士从其比较研究中得出了一个正确的结论：“政府法规常常跟从政府资金。”确实，当政府资金开始占主导地位时，非营利组织很难再捍卫它们的独立自主权。

过分依赖外国援助

为了调查外国资金对第三世界和转型中国家本土的非政府组织可能产生什么影响，我们首先应该试着理解，为什么外国捐款者希望向这些团体提供财务支持。根据詹姆士的观点，西方政府最初的目的是获得对外国的影响力。因此，他们只拥有支持那些外国非政府组织的动机。他们相信，这在目标和方向上是富有同情心的。至于北方非政府组织，詹姆士认为，它们的经理“关注的是控制权和影响力，即他们可用来使其效用最大化的自由决策权。”“接着，他们宁愿与他们可以选择和影响的非政府机构打交道，而不愿与政府打交道，因为政府的规模、权力和垄断地位使它对来自非营利组织的压力相对免疫。因此，外国非营利组织向非政府组织而不是政府捐款……以最好地控制和监管其资金的使用。”

鉴于它们的客观作用，我们可以预期，外国捐款者在很大程度上决定着哪个当地非政府组织将占主导地位。与其说他们是根据当地的需要来选择其资金的接受人，还不如说他们是根据自己的偏爱、优先选择和关注焦点来作出选择的。这个选择可能符合、也可能不符合当地社会的优先选择。

许多经验研究证实了这些推测。例如，怀着促进全球市民自由和市民社会的明确目标，美国政府援助项目在许多国家都特别专注于支持当地的“自由”和“市民”组织。不属于这些领域的组织一般没有资格获得美国补助。美国的基金会有着相似的偏好。在某些领域，易于获得的外国资金不仅会吸引新的组织创建起来，还会诱使现有的组织转入这些领域以夺取资金。一般而言，正是那些同外国捐款者交流能力最强的城市非政府组织将获得最慷慨的资助。因此，在许多第三世界国家，似乎有两种类型的非政府组织：即那些拥有大量外国资金的组织和那些资金微薄、甚至没有外国资金的组织。前一类型的组织能够生存和繁荣发展，而后一类型的组织常在成熟前就夭折或保持小规模。问题是，那些获得外国资金滋养的组织并不一定符合当地人民的利益或需要。从某种意义上说，它们是人为有意的造物。更糟糕的是，一些非政府组织甚至可能退化成外国政府的代理人。

对那些并非在当地社会建立起来的组织来说，从当地筹集资金并在财政上独立于外国捐款者将是它们面临的一大挑战。所以，对于外国资金的波动，它们是极端脆弱的。不幸的是，外国资金往往具有摇摆不定的特点。因此，外国资金的减少可能会摧毁其中一些组织，或至少使它们陷入瘫痪。

总结

对市民社会组织来说，个人捐献的资金和时间可能是最好的支持来源，因为这类支持一般很少或没有附带条件。当一个组织可以从大量的个人捐款者那里得到支持时，就没有一个捐款者能威胁其独立性了。而来自大型基金会和公司的捐款就不同了。这类收入常常伴随着各种附带条件。不过，同来自商业活动、政府和外国捐款者的资金相比，私人慈善资助（包括基金会和公司的捐款）对市民社会独立性的威胁似乎要小得多。

不幸的是，我们在当今世界上已经很难找到这样一个国家：在那里，私人捐款是市民社会的主要收入来源。本文评论的这些著作表明，几乎每个国家的市民社会主要都依赖商业收益或政府资助或外国捐款。因此，市民社会面临着一个进退维谷的两难境地。一方面，私人捐款有利于维持独立性，但仅仅依靠它将阻碍市民社会的成长。另一方面，虽然通过商业活动或从政府或外国捐款者那里筹集资金更加简单，但市民社会组织常常不得不为了获得这笔收入而改变它们的任务和性质。鉴于它们的收入结构，我们或许可以总结出：没有一个国家的市民社会具备完全的独立性。而且，只要它们不能在财务上独立，它们就不可能排除外来影响，自由制定活动议程。为了确保拥合理程度的自主，市民社会必须建立一个私人慈善捐款的殷实基础。然而，指望私人捐款成为非营利组织收入的主要源泉是不切实际的。因此，解决本文所讨论的这一两难问题的唯一可行之道就是：避免过于依赖任何一种收入来源，无论它是来自商业活动、政府还是外国捐款者。

可以肯定的说，尽管融资至关重要，但它只是市民社会面临的许多问题之一。然而有限的篇幅并不允许我彻底讨论其它方面。我强烈地建议那些对世界各国非营利组织之历史、法律地位、规模、范围、结构和功能以及市民社会所面临的问题与挑战有兴趣的政治学家和社会学家们查阅本文所评论的这些书。约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划的出版物是如此信息广博、发人深思，在任何一种语言上，它们都是有关市民社会的最好的经验研究资料。

当然，揭开市民社会的神秘面纱并不是不信任市民社会。那种认定市民社会已然过时的看法无疑是错误的。但市民社会绝对不是它的一些支持者希望我们相信的那种灵丹妙药。或许，只有当我们完全了解市民社会的局限性时，它才能发挥巨大的作用，为我们和我们的后代创建一个更美好的世界。

附录

图1具有误导性，因为它忽视了各国之间非营利部门收入水平的差异。图A1使用同一组数据显示了22个国家非营利部门收入总额的相对规模。荷兰名列榜首（占GDP的14.56％），而罗马尼亚垫底（占GDP的0.37％）。

来源：约翰霍普金斯非营利部门比较研究计划网址：www.jhu.edu/～ccss/research.html