官在中国是一个特殊的称谓，在古代被称为官的人，都是为皇帝服务的大臣们，即所谓的“官，吏事君也”。在新时代，按照《现代汉语词典》的解释：官是指“政府机关或军队中经过任命的、一定级别的公职人员，在我国现多用于军队和外交场合。”但是，不管对官的定义如何诠释，官与民总是相对应的，或是相对立的概念。
中国是一个重官的社会，正像台湾国学大师钱穆先生所形容的：“中国的读书人，无有不乐意从政的。做官便譬如他的宗教。”中国没有本生的宗教，绝大多数人也不信教，但做官却成了他们的宗教，可见做官在他们心目中具有多么重要的位置。为什么中国人乐意做官呢?官总是与某种权力和利益联系在一起的，民间流传的“一人得道、鸡犬升天”，“夫荣妻贵”，“老子英雄儿好汉”等，都反映了官员的特殊地位，其荣誉和特权甚至会延续到子孙后代。在中国，官本位思想代代相传，而他们的家族和后代也有特殊化的思想。古有纨绔子弟，今有高干子女，他们也沾染了这种特殊化的思想。最近，爆发出来的李启铭醉驾撞死人事件，导致河北大学女生一死和一重伤。事故发生后，肇事者扬长而去，并高喊：“我爸是李刚”，表现出了“官二代”的蛮横与骄狂。
于是，为了进入仕途，可谓是八仙过海，各显神通了。有的人学会了拍马溜须，拼命地往上爬，为的是当官;结党营私，拉帮结派，为的是垒建官员的山头;投奔高官家庭，充当乘龙快婿，立马可以当高官;有的人行贿受贿，为了买官卖官;考研读博热的兴起，也是为了进官府，难怪很多博士都进入了官场。权力是一把双刃剑，既可以实现中国传统知识分子“以天下为己任”的人生抱负，也能够“以权谋私”，滋生贪污腐败分子。这正如美国纽约大学丹尼斯·朗所说：“权力可以使人崇高，正像使人腐败一样。”
官员是分等级的，我国古代官衔的类别纷繁，人所众知的有三公九卿制，九品十八级制等。根据《中华人民共和国公务员法》规定，国家公务员分12级18个类别。在官员中，又分为高干(高官)和一般干部(普通官员)，他们在政治、待遇和生活上都是有显著区别的。什么是高干呢?所谓高干，即指高级干部，也就是高级官员。按照传统的划分，凡地(地方专员公署)、师(军队)、局(国家部下属机构)及以上级别干部，皆称为高干。
那么，高干会享有什么样的待遇呢?在政治上，他们享有参加内部会议，听取内部传达报告，阅读内部文件的权利;在工作上，他们处于承上启下的关键位置，享有较大的决策权、执行权、管理权和建议权;在经济上能够获取相当高的工资和职务补贴;在福利条件方面，在分配住房、汽车配置、电讯使用等方面，都享有特别的照顾，有的甚至配有专职秘书、警卫员、保姆、厨师和汽车司机等。在某些大医院，专门设有高干门诊和住院病房，那些豪华病房令人咋舌。在困难时期，高官享受特殊食品和商品供应，令普通民众叹观止矣。现今，国家高层领导人的待遇是没有公开的，实际上他们享受的各种特殊待遇是无所不包的，甚至在休假和旅行时连他们的配偶和子女也都陪同享受。
问责制的产生是西方民主政治发展的必然结果，是对政府权力制衡的需要，使民众的合法权益得到保障。20世纪初，德国社会学家马克斯·韦伯提出了科层制(官僚制)理论，在初始阶段曾经获得成功。但是，随着政府的官僚主义化，以权谋私，漠视公众利益，追求奢侈浪费等弊端的频频发生，社会呼吁阳光机制，遂产生了对政府的问责制。中国的问责制，相对于西方国家要落后半个多世纪。2009年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》，这不仅不是问责制的法律，而且该暂行规定仅仅以办公厅行文，其权威性也遭到质疑。从一年多实施的情况看，人们怀疑它能起什么样的作用，有人评论说：“可能又是个摆设。”
我国问责高官始于1970年代末。1979年11月25日，在渤海湾发生了渤海二号钻井船遭受特级大风而沉没，致使72名钻井人员葬身大海的事件。这是一起特大的安全事故，时隔9个月后，中央给康世恩记大过处分，从而开启了当代对高官问责的先例。康世恩是国务院副总理兼经委主任，主管石油战线的工作，他是被问责的最高官员。当然，这次问责仅仅只有象征意义，既没有降低他的级别和待遇，也不影响他行使各项权力。
问责制适用于所有的官员，但重点应当是高官。为什么问责要首先从高官开始呢?道理很简单，越是级别高的官员，掌握的权力越大，如果他们犯了错误，所造成的损失也就越大。据有人回忆，自1949年到1980年代初，由于高层决策失误造成的经济损失高达1万亿，那时国家还很穷，经济规模也很小，居然造成这么大的损失，真是触目惊心!由此推断，在经济高速发展的今天，瞎指挥和浮夸风盛行的情况下，决策失误造成的损失，那就不知道该是当年一万亿的多少倍了!近年来，偶尔也有披露决策失误和浪费的案例，如七五到九五期间浪费金额高达4000到5000亿，国家电信网络的浪费是2000亿，公款消费每年吃掉了一个三峡的投资(1800多亿)，中铁建公司投资沙特阿拉伯的工程项目将亏损40亿元，等等。对这些重大的经济案件问责了没有?肯定没有，最后都是以“难免交学费”为由，以慷国家之慨而不了了之，但实际上是挥霍民众的血汗。
问责制应该由谁来问?在民主国家，主要是由国会或独立的检察部门来问，同时任何部门、媒体或个人也有问责的权利，这是不可被剥夺的。我国没有独立的检察机构，往往是问题暴露出来而且又掩盖不住的时候，才由上级问下级的责任，虽然下级或民众也有提出问责的，但人微言轻，是难于起作用包括。
必须承认，我国目前的问责制的状况是不能令人满意的，主要问题如下：
首先是问小而不问大，也就是只有大官问小官，而大官是没有人能够或是敢于问责的。例如，1988年1月24日拂晓，昆沪线上80次特别快车发生颠覆事故，造成88人死亡，62人重伤。事故后，时任政治局候补委员兼铁道部部长提出引咎辞职，但旋即被安排担任国家计委副主任兼台办主任。没过多久，他被提升为中央政治局委员、中央书记处书记兼任中宣部部长，长期掌控和主管被称为要害的意识形态部门。所以，这种引咎辞职只是障人耳目而已，不仅没有受到任何处分，反而是官运亨通，节节高升。
其次是问而不罚，既不服人心，也不能警示后人。据《南方周末》调查，最近3年发生的8起因强行拆迁而自焚或被活埋事件的当事官员，没有一名受到问责或是追究责任的。难怪，有的官员甚至放言：“即使自焚，仕途是不会受到影响的。”世上最宝贵的莫过于生命，俗话说“人命关天”，连逼死人的事件都不问责，有悖于法治和正义。
再次是问疏而不问亲，政策标准因人而异。在官场上，人事关系是错综复杂的，不管承认与否，但或明或暗存在着宗派和山头，是不争的事实。这正如陈独秀在《四言韵语·党外党内》中所言：“党外无党，帝王思想;党内无派，千奇百怪。”近年来，曾有些高官因为工作失误遭到问责，但是时隔不久他们个个官复原位。前北京市市长，因隐瞒SARS病的传播和采取措施不力而被免职，后又安排担任某省的省长。可是，任职不到一年多，又因为一起矿难造成重大伤亡，再一次遭到免职。然而，一年多后又被任命为中央直属机关工委副书记，级别和待遇一切照旧，从而创造了5年内两次免职两次复出的奇迹，这就使问责制陷入了十分尴尬的局面。
为什么一而再被问责的高官，能够又一而再地复出呢?问题的关键是我国官员的终身制，一个人一旦被任用，只要不冒犯主要领导人，或者他有靠山，就会无忧无虑地把官继续做下去。即使能力差，政绩不佳，或是被问责，也会把他调到另一个单位任职，级别和待遇保持不变。因此，民众说：“中国的高官最好当，因为既不愁选不上，也不担心遭群众罢免，这当属干部制度上的腐败。”
问责与引咎辞职、免职既有联系，但又有区别。引咎辞职是自觉的行为，而遭到免职处分是上级行政采取的惩罚措施。我国官场上，主动辞职的官员是极为罕见的，大部分是官样文章。例如，一个省长将要改任省委书记，或是调到其他地方任职，那么就象征性地提出辞职。这与西方民主国家是完全不同的，一个官员因为失职、失言、失体，或因政见不合，都会主动提出辞呈。为此，在西方国家引咎辞职的高官实在是多得不知其数，仅近年以来就有：德国总统克勒因阿富汗战争的不当言论而辞职;德国央行高官因种族不当言论而辞职;日本首相仅仅因民意支持率低，先后四年内有六位首相辞职;驻阿富汗美军司令、最高指挥官麦克里斯特尔将军，因发表有争议言论而辞职;英国因“报销门”有先后10名高官辞职;哈佛大学校长萨默斯因“女不如男”的失言而宣布辞职……如果依此来衡量，我国应该辞职的官员就可能是天文数字了。
为什么我国问题官员不主动引咎辞职呢?最主要的问题是，那些问题官员缺少“二廉”，即廉政和廉耻，这些人既不能做到廉政，也没有廉耻感。毛泽东在建国初就提出：“治国就是治吏，礼义廉耻，国之四维，四维不张，国将不国。”我国谚语也说：“窃贼亦有廉耻之心。”辜鸿铭先生说：“人丧失了廉耻，所有的社会与文明就会在顷刻崩溃。”西方民主国家的高官一旦因失职或失言，都会主动引咎辞职，因为他们认为丧失了民心，再也没有履行职责的资格。可是，我国的多数问题官员，即便是民怨沸腾，只要上级不调动或免他的职务，他们是不会辞职的。
例如，在国家教育部的统一部署下，前些年兴师动众地进行全国高等学校本科教学检查与评估。从揭发出来的大量事实证明，这是一次全面弄虚作假的评估，严重玷污了大学的声誉。作为教育部的部长，本应对这次假评估承担责任，引咎辞职。此外，在他任内，发生假义务教育、特聘教授假引进和大学的大量学术剽窃事件，他也当引咎辞职。但直到被全国人大常委第11次会议决定免去部长职务为止，他也没有提出引咎辞职。一个多月后他又被任命为中国工程院院长、党组副书记。依常理来看，他的免职是不正常的，年龄只有63岁，离任期还有3年，既是这一届政府中当选得票率低的，也是本届政府唯一提前下课的部长。消息公布后，人们奔走相告。可是，对这样一位政绩不佳的高官，为什么还要委以重用呢?而且是把他任命为一个高端学术领导机构的重要领导?
又譬如，2010年3月人大开会期间，一名女记者在采访某省长时，居然发生了省长抢夺记者录音笔的事。虽然网上纷纷抨击省长的不端行为，但他拒绝向女记者赔礼道歉。我记得多年前，加拿大的一位部长在机场开了一句玩笑，他因此而宣布辞职。中国的这位省长的行为比加拿大那位部长严重得多，但他却稳坐省长宝座。如果这样的事发生在民主国家，那么这样的省长将会辞职，因为他已经丧失了在公众中的良好形象。
问责与引咎是相辅相成的，没有问责就不会有引咎辞职，反之没有引咎辞职，问责也就没有意义了。在中国，既没有制定问责法律，更少见自觉引咎辞职的高官。缺乏问责，主要是两方面的原因：一是国家高层对问题官员姑息迁就，特别是没有异党制衡和媒体的监督，更是官官相护，因为他们毕竟是“同党同志”。二是问题官员缺乏廉耻的自觉性。那么，我国问题官员们为什么不肯引咎辞职呢?这犹如法国政治家夏尔·莫里斯·塔列朗所说：“在世界上，在向所有的告别中，再也没有与权力告别更令人痛苦的事了。”如果用塔列朗的话来形容中国的官员，那恐怕是最合适不过的了，如果辞职，那岂不是背叛了“做官就譬如他的宗教”的信仰了吗?
近年来，我国群体事件频频发生，决策失误连连，各种重大灾难不断，贪官“前腐后继”，问题官员越来越多。面对我国官场日益严重的状况，应该怎么做到像毛泽东所说的“治吏”呢?治病一定要找到病因，治吏也必须从问题官员产生的源头上根治。从体制上看，没有监督的权力必然导致滥用权力，官员不受监督，也必定会产生腐败。因此，政治体制改革乃是防止各种腐败的关键措施，其中包括民主选举各级政府官员，实行各级官员及其直系亲属财产申报和公示制度，开放新闻和言论自由，各级官员必须接受媒体和民众的问责和监督。各类问题官员一旦披露，不辞职就罢免。对于受到问责的官员，不得重新任命，更不能委以重用。如果需要任用，必须召开听证会和公示，在获得民众赞同的情况下，方可安排适当的工作。更重要的是，对受到问责的官员也必须打破铁饭碗，他们必须自食其力，以平等的方式竞争相应的职务，不能以任命的方式重新出山。改革开放以后，民众的铁饭碗统统都被政府打破了，为什么政府官员的终身制不能打破呢?
总之，我国官员的问责制必须走向经常化法治化，而问题官员的引咎辞职也必须人格化并成为常态。国家绝不能袒护或迁就问题官员，只有从严治政，才能达到真正治吏的目的。
(作者系原武汉大学校长。)
