治理理论是最近20年来国际社会科学中卓有影响的理论，在发展研究中也占有重要地位。它在西方甫一出现，就迅速引起了中国研究者的强烈兴趣。但是，治理理论产生于西方语境中，因此它是否适用于民主、法治及公民社会等情况都明显异于西方的中国，就成为一个热门议题。中国学者对中国现实的强烈关怀是正当的，但如果因现实关怀而忽视了应有的学术理性，就可能导致对理论的随意解释和对实践的误导；反之，如果运用结构分析方法（详见下文）而否定治理理论的中国适用性，在逻辑上尽管可以周延，但也暗示了结构（如权力结构、制度结构、社会结构等）一成不变的基本假定，按照这种假定，经济社会的发展变迁必定趋于静止。所以，研究治理理论的中国适用性，需要方法论的创新。本文拟聚焦于治理理论的中国适用性争论，试图通过引入杰索普的“策略性－关系性”分析路径，对这一问题做出新的回答。
一、治理理论的中国适用性争论
国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，可能是1995年发表于“公共论丛”第一辑《市场逻辑与国家观念》上署名知贤的论文：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》。2000年，俞可平主编的《治理与善治》论文集出版，“治理”随即成为一门国内学术界的“显学”。众多中国学者对它寄予了厚望，将“治理”与中国现代国家构建、政治和行政体制改革紧密地联系在一起。这一现象的出现并非偶然，它植根于上世纪90年代初以来中国学术界的研究逻辑。“随经济改革的推进和社会问题的凸显，国家与社会关系研究越来越受到学术界的重视。新范式的倡导者不再‘盯住上层’，而是‘眼睛向下’，关注国家之外的社会领域”。（康晓光、韩恒，第73页）治理理论被引入中国之后，几乎立刻与中国公民社会研究合流，也是基于和以上引文所述相同的学术取向。
与此同时，许多研究者对治理理论的中国适用性抱强烈的怀疑态度。早在2001年，《中国行政管理》第9期题为《中国离“善治”有多远》的笔谈中，不止一位作者对治理理论的中国适用性表示了慎重的态度。《理论文萃》2003年第4期臧志军等以“反思与超越——解读中国语境下的治理理论”为总标题的一组文章，集中表达了这种怀疑。这些作者指出：“‘治理’离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系；二是民主、协作和妥协的精神”（臧志军，第10页）：“在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱”（刘建军，第17页）。此后，类似上述观点的怀疑被不断提出。沈承诚等提出：治理理论的一个重要理论预设就是有发育较为成熟的非营利组织的存在；在试图将治理理论引入我国之前，必须对这一社会条件加以考察。（沈承诚等，第92页）杨雪冬也指出，在现代国家建构远未完成时，谈论治理拯救政府失败和市场失败，是一个虚拟的问题。（杨雪冬，第46页）在这些怀疑论者看来，将治理理论应用于中国，可能不止于“生硬”和“肤浅”，还会导致政治和行政发展中的根本性错误。
上述疑虑很少被那些主张在中国引入治理理论的学者正面提及，但也不能说他们没有类似的疑虑，只是这种疑虑被他们用更“正面”的方式加以表达。主张引入治理理论的学者们的研究中的以下几种理论倾向，可以视为对杨雪冬等论者怀疑态度的某种间接回应：第一种倾向主张通过发展非政府组织、第三部门以及公民社会来实现对于公共事务的治理（何增科；陈剩勇、马斌）；第二种倾向主张通过政府内部诸如沟通机制、层级结构的改革来实现治理（徐勇；李文星、郑海明）；第三种倾向更具有综合性，认为必须同时进行政府内外两个方面的改革，通过具有紧张关系的多方主体的互动才能实现治理（刘志昌；郁建兴）。可以看到，我国学者已经形成了某些独特的治理概念理解：首先，在实现过程上，“治理”应该包括一种公民社会发展与培育的过程。其次，因为现存的制度问题，“治理”应该包括政府内部结构或制度改革，以实现有别于西方所谓“国家重构”的现代国家和政治－行政制度的建构。显然，这些学者们已经意识到中西的差异性，试图通过某种可付诸实践的理论主张，为中国的“治理”提供必要条件。
二、“策略性－关系性”的分析路径
考辨关于治理理论的中国适用性争论，可以看到，对治理理论有所期许的论者很可能因为其期许，而有意无意地忽略了对它的中国适用性进行严密论证；而对治理理论的中国适用性持否定态度的论者，则强调中国缺乏西方那种实施治理的条件，诸如完善的民主制度、健全的法制、成熟的公民社会等，他们的分析路径基本上属于完全的结构分析。那些支持将治理理论应用于中国的学者暗含着一种循环逻辑：“治理”导致成熟的公民社会，而公民社会又是实施“治理”的先决条件。而对于反对者而言，他们一方面似乎忘记了实施“治理”的条件正是中国实施“治理”的目的；另一方面，作为行动者背景的所谓“结构”在他们看来是固化的，行动者完全不具有试探、突破结构的能力。仅依靠直观的推理，否定上述适用性极为容易；然而，如果坚持认为结构决定了所有的行为，而只有行为才能改变结构，那么权力结构、社会结构岂非永无进步的可能？这显然构成了又一种逻辑的死结。
进一步说，上述关于适用性问题的正反两方面意见，也反映了对中国公民社会的发育程度和政府改革的未来走向的不同判断。但无论如何，我们需要避免逻辑循环，同时也应克服僵硬的结构分析的局限。在此，杰索普的思想可以为我们提供重要的启发。他指出，国家需通过权力实现其重要功能，而权力依赖于其经济和公民社会而存在。在一些发展中国家，也存在较强的国家权力与其他基础性权力之间的平衡，这一平衡在经济和公民社会发展中得到了应用。但这些探讨因为人们对于“强”、“弱”理解的差异而被削弱，而且面临着循环论证的危险。可能存在的解决办法是，把国家能力由于政策领域、由于时间方面的各种具体节点上而具有的更多可变性都考虑在内——这是一种“策略性－关系性”的探讨。（杰索普，第23页）在他看来，策略－关系方法主张对结构在形式、内容和运作上进行策略的分析，或者说从结构“铭刻”的策略选择性来分析；而活动由此被视为结构的、背景的，或者说活动可以从主体策略计算的结构限制来分析。这也就意味着，“前一方面表明结构限制常常是策略性地运作着；结构不是绝对的、无条件的，而常常是时间性的、空间性的、能动性的、策略性的。后一方面则表明，能动者是反思性的，能够在结构限制下重新阐明自身的身份和利益。并且，能够在他们当前的处境中进行策略计算。”（Jessop ，p.126）
策略－关系方法提供了一种强烈的方法论启示：我们需要在正视结构因素的前提下，认可某种“弹性”，考察行动者在具体结构背景下能进行何种策略选择和行动。具体地说，既然“治理”中的公民身份及公民参与是形成网络的基本条件，而“从某种意义上说，社会网络体系可以当作治理的代名词，它最外在化地体现了治理的本质与特征”（孙柏瑛，第26页），我们便应探讨在具体情境下、既定制度框架下中国公民社会（继续）发展的可能性，也应探讨尚不健全的中国公民社会参与公共事务的可能性及对于公共行政体制的触动作用：“要了解哪些因素可以产生作用，而不是纠缠于那些治理的障碍”（Grindle，p.525）。从根本上看，这里所说的既定制度框架和目前的公民社会现状无法完全从理论推演中得出，我们必须把握住研究对象的动态、具体的一面。当然，按照这样的研究路径，展开理论推演仍然不可缺少。我们至少需要说明中国公民社会的当前状况和可能发展，说明在现行政治和行政体制下公民参与的可能空间。
三、中国公民社会：“国家体系之外的另一种推动力”
在引入治理理论的同时，俞可平即认为正在兴起的中国公民社会对治理变迁发挥了显著作用。（俞可平，2000年）此后，中国治理问题的研究大量地与公民社会研究相联接。对中国公民社会存在与否、如何发展、具体作用等问题的答案，显然深刻影响着对治理理论的中国适用性问题的回答。
或许是为了超越公民社会由来已久的“反对国家”传统，邓正来和景跃进在那篇开启我国市民社会理论研究的重要论文《建构中国的市民社会》中，提出了市民社会与国家关系的“良性互动说”；他们还进一步认为，公民社会内部存在各种矛盾和冲突，由此可以引出国家干预的必要性。（邓正来、景跃进）针对关于国家与社会关系中的零和博弈的论调，唐士其认为中国国家与社会关系的改革应以“强国家－强社会”为目标。（唐士其）顾昕等还主张用法团主义解释中国公民社会的发展。（顾昕、王旭）此后，以法团主义解释中国公民社会与政府的关系、以“互动－合作”论解释中国公民社会的发展路径，成了中国公民社会研究的主流论点。
法团主义强调“一种特殊的社会－政治过程，在这个过程中，数量有限的、代表种种职能利益的垄断组织与国家机构就公共政策的产出进行讨价还价”。（米勒、波格丹诺，第175页）法团主义将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中，它们得到国家的认可，被给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的一定控制。（Schmitter，p.13）对中国公民社会的法团主义解释得到了某些论据的支持，如苏黛瑞的研究表明，中国改革开放以来，城市经济创造的新的商人阶级仍是依赖官僚的支持而生存的。（Solinger ，p.256）戈登。怀特对浙江萧山的案例研究也表明中国公民社会更适宜用合作主义而非社群主义模式来描述；萧山的民间组织确实为了成员利益而在影响国家组织和国家政策方面发挥了有限的作用，然而从社会组织视角看，又确实存在自治和影响力之间的此消彼长；扩大组织影响力的最佳方式是与国家和党的组织更加靠近并更加啮合得当，于是自主性就只能被权衡牺牲了。（White，pp.85－86）
然而，关于中国公民社会的法团主义论点受到了来自两方面的攻击。一方面，沃克曼以中国民间组织仍不具有自治权，否认中国公民社会的存在。他认为将公民社会理论应用于分析中国问题是困难的。（Walkman）昂格尔和陈佩华虽然运用（国家）合作主义（“东亚模式”）解释中国社团，但也指出，一些社团仅仅在纸面上是合作主义者，他们实际上是作为国家的延伸物或“传送带”在行动。（Unger＆Chan，p.44）另一方面，一些研究者通过对中国公民社会个案的考察，指出如温州商会等组织不具备某些法团主义的典型特征，甚至在某些方面更接近于多元主义。不过多元主义的迹象却不能证明中国民间社团相对于政府的独立性；相反，国家甚至通过法律规制以外的手段渗入到商会等民间组织中，以保证组织的政治可靠性。（王诗宗，第158页）
法团主义相对于复杂的中国现实而言，更像是一种理想模型，而且是基于国家和社会的严格界分。如果照搬这一理论模型，甚至可能得出中国不存在公民社会的结论。因为就中国社会组织的独立性而言，中国民间组织尚达不到查尔斯。泰勒的公民社会最低标准——“存在不受国家权力支配的自由社团”（参见泰勒）。托尼。赛奇指出：“我们迄今所发展的概念工具基本上不能令人满意。在很大程度上，我们试图将中国经验的销子（pegs ）插入西方理论的洞口（holes）。由此形成的分类虽然有用，但却是不够的。”（赛奇，第414－415页）我们需要借助新的分析框架。
对于中国民间组织的独立性缺失，研究者们早就有了共识，因此各种关于国家社会的“互动－合作”论被引入到研究中，“国家在社会中”以及“国家与社会协同”等理论受到中国学者的高度关注。但独立性缺失始终是中国研究者的一个“情结”：在中国公民社会建构问题上，研究者都将获得独立性作为最重要的发展目标。邓正来和景跃进关于中国公民社会建构的“两阶段论”认为，中国公民社会建构的第一阶段所要达致的主要目标是初步建构起公民社会，形成国家与市民社会的二元结构；第二阶段的主要目标是进一步完善市民社会，在相对于国家的独立身份基础上争取获得参与身份。（邓正来、景跃进，第1－25页）类似地，俞可平也将公民社会的发展划分为形成和成熟两个阶段。（俞可平，1999年，第105－117页）他们都将独立性获得视为公民社会建构初步成功的里程碑，这显然“假设了国家与公民社会之间的二元分化是公民社会形成和发展的前提，而公民社会参与则应以公民社会的相对独立为前提”。（郁建兴、周俊，第104－105页）试图用二分的国家与社会关系分析来寻找公民社会的出路，可能陷入结构分析的桎梏。
而且，在国家与社会相互渗透、交融的今天，即使在欧美国家，国家与社会的二元划分很可能都已经是明日黄花。有关发达国家和发展中国家的国家－社会关系研究不再支持两者之间的清晰界限。
米格代尔等曾以低收入国家为案例，讨论了“国家中心”论这一分析框架的局限，提出了不同的理论假设。米格代尔还指出：“国家和社会都不是固定的实体，在相互作用的过程中，它们的结构、目标、支持者、规则和社会控制都会发生变化。”（Migdal ，p.57）在针对发达国家公民社会历史和现实的研究中，贝克批评了那种认为公民社会必须是一个自由和独立领域的“规范论点”；他指出，需要将民主的核心与公民社会进行重新的仔细对接。（Baker，p.86）厄普霍夫等基于对美国公民社会的实证研究，认为公民社会就是介于国家和公民之间的一个社会缓冲带和过渡层，各种机构构成一个“连续统一体”，其中许多部门都具有国家机构和社会组织的双重功能和特征。（Uphoff ＆Krishna ，pp.370－371）
我们如果不坚持对国家与社会进行清晰界分，就可能将“策略性－关系性”分析路径应用在中国的国家－社会关系研究中。马秋莎提出了一个富有新意的见解：“我们需要放弃测度中国NGO 在多大程度上还没有实践自主性，转而采取一种更加积极的态度看问题，要关注它们（NGO）在成为一种国家体系之外的推动力方面取得了多大的进展”。（Ma ，p.128）基于中国民间组织运作和作用的多项个案考察，笔者更进一步提出，中国公民社会遵循着“在参与中成长”的发展道路，它追求参与性优先于追求独立性，而且通过参与公共事务治理而逐步增强独立性；制度环境改善并不是国家政治制度安排和意识形态的附属物，只有在公民社会与国家的博弈过程中，这种改善才可能实现。（郁建兴、周俊，第106页）这一研究结论不仅可能超越由国家－社会的二元划分带来的理论困境，而且也能避免治理、现代国家建构与公民社会发展之间论述的逻辑循环。
有鉴于此，可以初步断言，如果业已存在国家体系之外的社会力量，那么就不必过多纠缠于中国是否存在完全独立于国家的公民社会。暂时缺乏独立性的社会组织如果能成为国家体制无法彻底替代的“另一种推动力”，那么它对政府的依附性便不能成为反对治理理论具有中国适用性的证据。当然，中国公民社会需要在参与中成长，而参与的实现程度又受制于政府。那么，在现行政治－行政体制中，社会组织参与公共事务治理如何可能？对此，我们同样可以借助“策略性－关系性”的分析途径。
四、中国政治－行政体制下的公民参与“空间”
关于中国政治体制的特征，研究者经常用全能主义（也称整体主义，totalism）、威权主义（也称权威主义，authoritarianism）等概念加以描述。全能主义是指一种国家组织社会的基本原则，在其中，国家作为一个有生命力的整体，要求每一个社会成员对国家无条件地服从、忠诚、奉献，为了国家的利益而牺牲自己的利益乃至自己的生命。“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全能主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会。”（邹谠，第3页）而威权主义的基本特点是要求公民和社会组织严格遵从政府的权威，政府常运用压制性手段来执行社会控制，国家权威渗透到公民生活中本应属于个人自由的方面。和全能主义相比，威权主义虽然也有国家控制、替代社会的现象，但它可能允许一定的意识形态分歧，以及某些自主性社会组织的存在。（丁仁方，第28－29页）无疑，如果全能主义、威权主义的特征是一成不变的，那么无需进一步的事实，便可断定治理理论不适用于中国，但我们应把国家能力由于政策领域、由于时间方面的各种具体节点上而具有的更多可变性都考虑在内。（杰索普，第23页）
其实全能主义、威权主义在现实中也是流变的。一方面，中国曾经是政治生活、经济生活和社会生活高度一体化的“整体性国家”；然而改革开放以来，中国发生了两个重大变化，其一是市场化带来了很大程度的经济自由，其二是民主政治（特别是基层民主）迈出了步伐。在市场化改革中，基于私人领域的社会组织得以成长，有一定自主性的私人还可以通过社区等途径参与社区性公共事务。（贾西津、黄爱丽，第217页）一些组织化的社会成员，还可以通过诸如民主恳谈、听证会、议事会等形式实现更多层次的参与。另一方面，具有全能主义、威权主义倾向的官僚行政体制也并非铁板一块。科层机构在功能上相互分割，因而科层结构也呈现出碎片化，李侃如将其称为“碎片化的威权主义”。（Lieberthal，p.2）王信贤认为，当前党和国家将社团紧紧地框在国家所掌控的范围中，且社会团体所依赖的资源也多为国家所直接或间接控制。但同时，草根的民间组织却因为科层机构的碎片化而赢得了生机。（王信贤）可以说，即使在全能主义色彩尚存、威权主义特征明显的情况下，“国家体系之外的推动力量”仍然有可能参与公共事务治理。
必须指出，几乎所有研究都表明，中国政府依然保持着对政府以外各类主体的严格控制；社会团体的自主性依然匮乏，至多拥有所谓“镶嵌的自主性”；且在分类控制体系下，“社会组织所发挥的作用仅仅是‘拾遗补缺’”。（康晓光、韩恒，第88页）在消极意义上，“镶嵌的自主性”、“分类控制”等特征体现了中国公民社会成长和公民参与的窘境；但在积极意义上，这一特征至少说明国家为了其自身能力和目的考量，必须容忍民间组织拥有一定的自主性，并让民间组织与政府进行较为广泛的合作。而且，国家－社会关系研究在某种意义上是抽象化的，作为国家权威具体体现的政府，其不同部门和不同层级具有不同的特征。例如地方政府对于民间组织促进经济增长、合作提供某些公共服务的重视可能超过中央政府，而中央政府对于民间组织政治可靠的要求要高于地方政府。（王诗宗）如果中央与地方之间也存在碎片化，那么地方层面上的参与空间即成为可能。
对应于政治上的全能主义和威权主义，我国行政体制更倾向于集权而非分权。但改革开放以来，地方和地方政府的创造性一直是中国体制创新的动力。例如联产承包制产生于民间，而在中国民营经济的发端地温州，民营经济制度的一级行动者是分散的市场经济主体，地方政府则是这一重要制度变迁的次级行动者。（史晋川等，第33－34页）与此同时，地方政府受到高层级政府和中央政府的严格约束，因此在学术界出现了“压力型体制”或“政治承包制”等概念。“压力型体制”原指“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。（荣敬本等，第1页）但压力型体制的作用并不限于经济任务方面。
不过，正如史晋川等的研究表明的，自从20世纪80年代中央与地方实行财政“分灶吃饭”以来，地方政府就不再完全是中央政府政策的执行者，它们有了独立的利益追求。（史晋川等，第33－34页）赛奇也认为，经济改革以深远的方式改变了中国体制，利用市场力量进行配置和生产的选择性日益增强，地方政府被授予更多控制本地经济活动和分配经济成果的权力。（赛奇，第383页）
综合起来，中国当前的政治－行政体制确实与西方存在极大差异，不过，无论是舶来的全能主义、威权主义，还是本土的压力型体制概念，都不足以说明中国体制的全部特征。中国政治－行政体制作为一个整体，内部存在碎片化特征，这就为公民参与提供了空间；市场化进程造就了私域，从中可能发展出国家与私人之间的“公域”，这也为参与行为提供了主体准备。治理理论尽管强调社会网络的重要性，但绝不是纯粹的社会中心学说（斯托克，第8页），因而具有穿透体制局限的可能。更重要的是，地方政府由于拥有一定的独立性，而且特别面临着为公民提供公共服务的艰巨任务，因此在采用新的政策工具、与社会力量合作方面具有持久的动力。
五、结语
基于“策略性－关系性”的分析路径，本文进行了中国民间组织已经成为“国家体系以外的推动力量”和现行政治－行政体制中公民参与的可能性论证，对治理理论的中国适用性进行了一种理论辩护。当然，本文的结论基本上是理论性的，它可以应对关于治理理论的中国适用性的否定性论点，但仍然尚未完成彻底的适用性论证。尽管如此，本文表明，中国现有的国家－社会关系和政治－行政体制并不必然排斥公民参与，政府、社会与市场的重新组合可能发生并且已经发生了。
当然，我们还需要将这一判断与更多事实要素结合起来，加强关于治理理论的中国适用性论证，并揭示其限度。
“策略性－关系性”分析路径对中国的“治理”研究和实践具有重要的启示意义。首先，中国的“治理”研究者应充分意识到中国处于转型期的特征，认知丰富的事实，不能因流行概念体系而削足适履，切割事实。一方面，在更接近于威权主义政治制度和统合主义的国家－社会关系模式中，政府之外的主体必然表现出对政府的依附性，因而不能以西方社群主义、多元主义、社会合作主义标准来要求非西方国家的治理主体。另一方面，应注意到主体间关系的复杂性，即使那些被认为对某类非西方国家较有解释力的概念体系和分析框架，也要允许“例外”，并解读“例外”的结构性、能动性意义，从中发现“治理”存在的空间和发展契机。其次，在实践方面，如同格林德尔所指出，发展中国家的治理变革不仅要说明“必须做什么”，也要说明“应该先做什么，随后再做什么”：“足够好的治理”需要我们确切地理解制度演化和国家能力，懂得在这个世界中进行权衡并找到优先的事情，不要试图毕其功于一役。（Grindle，p.525）换言之，我们的选择必须体现策略性、能动性和阶段性，如此方能通过治理变革促进的中国现代国家的建构进程。
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作者单位：浙江大学公共管理学院
来源：《哲学研究》2010年第11期
