内容提要 现代民族国家是由普遍理性哺育成长并以权利平等的名义走上历史舞台的。这里存在着无法破解的形式与事实的对立、普遍和特殊的对峙、抽象和具体的对抗。非人格秩序的神话以及韦伯对非人格秩序范例的官僚制所产生的苦恼，就是这种对立、对峙和对抗的结果。但韦伯式的苦恼只是一种面对形式分析中的悖论产生的浅表层面的不安，而生活真实中的故事则是政府被俘获和役使，官僚制“钢铁外套”不过是社会强势集团合身的技术工装或政治礼服。这一真实故事的情节在治理、善治的形式外套中同样继续，“元治理”困境即为明证。
关键词 非人格秩序官僚制治理理论
本文所述的非人格秩序，主要是指工业化背景中坐拥形式合理性权威的秩序，是由工具主义所论证并进而造就如马尔库塞所称“单面人”现象的权威化的秩序，而不是指前现代的神学秩序。由于这种秩序特别典型地体现在科层式的官僚制中，所以在本文中尤其特指被韦伯论证的在官僚制中的技术合理性秩序。现在的人们久已对官僚制这件“钢铁外套”愤愤不平，对这种官僚制的独立性深表憎恶，视之为以理性的名义使人遭受蒙昧和奴役的技术神话。所以，人们在谈论哲学时热衷于使之“祛魅”，瓦解其神话化的性灵，促使其“碎片化”；在谈论政治时则热衷于打破其独立性壁垒，寻找“最小政府”的当下乌托邦，或代之以政府和社会合作的“善治”。但是，生活并不理会这些用辞句反对辞句的言说，生活中的故事要比书斋里的逻辑更为鲜活，当学者们为官僚制独立性、为“钢铁外套”而苦恼时，真实的故事却是政府早被强势集团所俘获和役使，“钢铁外套”不过是这些集团合身的技术工装或政治礼服，在这个僵滞的形式里面实际展开着的是无比生动却常常令人憎恶的情节。因为这个故事与韦伯关系最密切，所以我们从韦伯和他的官僚制说起。
韦伯被迫面对“官员统治”、“灵魂分割”的苦恼
19世纪末，现代民族国家开始越出制宪时期而转向公共管理时期，因而放弃了近代的民主政治理想，转向了管理的科学和技术，理性主义从理想原则转向了科学原则，官僚制也由此开始在技术合理性的框架中获得说明。这一论证的任务是由马克斯？韦伯完成的。但在韦伯之前，莫斯卡(GaetanoMosca)和米歇尔斯(RobertMichels)已经作了过渡与铺垫。然而，实证主义的平庸限制了他们创造能力的发挥，分散性技术事实的说明不能解决官僚制的必然性问题，也无法冰释近代以来的对官僚制的伦理学批评。而马克斯？韦伯则突破了莫斯卡和米歇尔斯的方法论限制，在科学理性主义的意义上完成了对官僚制合理性的说明。
官僚制理论在韦伯的现代化理论中居于中心地位。“作为技术中心的科层制以及它在当代社会中不可遏止地增长”，是韦伯理论中“最广为人知的一面”。韦伯认为，官僚制的发展程度“给国家之现代化提供了决定性的尺度”。在韦伯看来，欧洲现代化的过程，也就是西方理性主义在其中推进社会发展，从而日益实现生活“合理化”的过程。“科层制在所有这些不同的意义上都是‘理性’的范例。韦伯称科层制为‘特别理性的’，因为对其控制有知识的尤其是专门知识的根据；因为它有规定清楚的权限；因为它按照理智上可分析的规则而操作；最后因为在技术上它有取得最高成就的能力。这些‘理性’的特点保证科层制在技术行为上具有胜过其他行政形式的优势，其程度同机械与非机械生产形式的区别一样大。”所以，韦伯认为：“它的发展是在西方国家的根基部分进行的。在其他条件都相同的情况下，倘若从技术观点来看，官僚管理制总是最合理的形式。那么民众管理的需求会使它在今天成为完全不可缺少。要么是采用官僚制，要么是削弱行政管理，否则别无选择。”
这种被描述为拥有最高技术优势的“理性机械”式的官僚制，它的最基本点，即是组织内成员对于非人格秩序的服从，而且仅仅是对这种非人格秩序的服从。这种否定了人格特性的非人格秩序的权威，具有排斥任何情感因素和传统因素介入的外在形象，是一种以精确计算的知识体系为基础支撑的权威。除了在技术上或通过技术方式可以获得精确论证的合理性外，韦伯不承认任何在价值规范或信仰权力上的合理性。他承认行动者为论证自己的优越性和追求价值的方式方法可以通过技术的途径，因而这只能是仅仅可算作合理性的方面。所以，可精确计算和检验的技术合理性乃是韦伯组织理论非人格秩序权威的核心，官僚制乃是这种技术合理性的最高范例，它被证明比任何其他组织类型都可以在技术上取得更高成就，同时也被证明可以抽象掉各种世俗的利益杂质、实现纯净价值中立的非人格秩序权威。但是，包括韦伯自己在内，很快就发现这种作为技术合理性最高范例的官僚制，其理想类型和现实状态存在着极大的距离，或者可以说是无法弥合的矛盾。如批评者所言，韦伯的现代官僚制论证具有制定理想类型理论的特点。他以一种德国式历史哲学的方式来说明官僚制的必然性。而在现存事实中，理性官僚制却是沾满世俗杂质，常常面目可憎。英国社会学家马丁？阿尔布罗认为，对韦伯理性官僚制概念首加质疑的代表作，是默顿(RobertMerton)的短文《官僚制的结构与人格》。默顿认为，强调行政中的精确性和可行性，会导致自我拆台。统治，本来是被用为达到目的的手段，但它却可能自身就成为目的。官僚制的等级晋升阶梯，可以促使官员越出其被认为应当具备的德行——谨慎、守法、循规蹈矩——的界限。由相近的工作条件所决定，官员们形成了一种群体稳固性，它导致对必要变动的对抗。在要求官员服务于公众的地方，支配其行为的非人格化规章，却可能引起与公众个人的冲突。默顿在这里显然是从效率的角度来观察现行官僚制悖论的，在这一观察中，他指出了官僚制对抗外部必要变动的“群体稳固性”。这就是困扰20世纪政治界的官僚制独立性问题。
韦伯的理论是一个庞大而复杂的体系。当他精心论证了官僚制的技术合理性的时候，他已经预见到默顿所指出的官僚制“群体稳固性”的危险，并千方百计设置对官僚制的限制。在《经济与社会》等著作中，韦伯强调官僚制的工具优势，有如工业机械一样，官僚制这种“人的机械”扩大了人的能力，增加了人在逐渐复杂的社会中达到目的的可能性。而在他的其他许多政论中，作为自由主义政治家的韦伯则强调官僚制作为独立的、具有自身特殊价值和影响各种社会目标的社会政治力量，这种力量有如工业机械对人的奴役一样，也能够使人成为其附庸，形成对于社会的奴役。他以德国和俄国的官僚制为案例作了分析，认为虽然从理论上说官僚制是非人格的组织部门，但是实际上在这些国家已经形成了政府中的独立群体，其拥有自身的特殊利益、价值和权力基础。官僚制的这种独立的利益存在，在于它维持并扩张着自身的行政地位和行政权力。它自认为(也时常被认为)“政治中立”，能够摆脱政党偏见，从而拥有解释民族利益的卓越资格。同时它的权力还在于拥有知识和经验，一是通过专业训练得到的专业知识，即广义上的“技术”；二是官场知识，即关于行政的具体知识和经验。本来，上述两点可以使官僚制成为特别有效的技术工具，但是这些优势又常常由于在“官方机密”的借口下“暗中行事”，实际成为政府中的官僚用来巩固自身作为特殊利益群体的力量，并对民主社会实行“不合法僭越”。韦伯在《重组的德意志中的议会与政府》(1918年)这篇关于官僚制自主性扩张的重要政治论战性文章中，指出德意志国家中官僚制已产生了一种特殊的“官员统治”。这种“官员统治”是在俾斯麦政府中膨胀起来的，从而使德意志衰落为一个政治上一无是处的民族，其中非官僚阶级的活力根本不足以表现自身在国家中的存在。为了防止这种“官员统治”的发生，韦伯在多处设置过对官僚制的限制，比如罗马执政官式的和英国内阁式的会议制、美国参议院式的会议制、行政权分割和相互制约、非专业行政人员的介入、直接民主制等。他尤其看重的是代议制，认为这是制约官僚制的最主要的出路。但是，韦伯所热情追求的这种代议制的作用，在俾斯麦及其后的德国政府中荡然无存。即使在英、美这样具有议会制传统的国家，“恺撒主义”问题仍是有增无减。这种困境使韦伯深陷于对官僚制的苦恼。如果说上述内容是政治自由主义者韦伯的苦恼的话，紧接着还有一个哲学家韦伯的苦恼。因为官僚制的合法性是从他的生活合理化的理性原则中获得论证的，因而是一个纯净的非人格秩序的权威体系。他很快发现对生活在尘世中的人来说，这个体系竟是一件“钢铁外套”。伊斯拉厄尔引述了韦伯关于这一矛盾命题的典型陈述：“集中的精神是一架无生命的机器。仅此一点便迫使人为它服务并如此支配性地决定其劳动生活的日常状态，就像这种情况在工厂里实际发生的那样，集中的精神也是这样一种活的机器，这种机器表现为官僚制，这种官僚制具有对其所肩负的专业劳动加以专门化、具有其权限的规定、其规章及其等级制度划分的服从关系。在与死机器的联盟中，它在工作中必然炮制出未来那种顺从的外罩。也许有朝一日，人们会像古代埃及国家中的农民那样被迫无奈地使自己顺从地进入这一外罩之中，如果对他们来说，某种纯技术上看来是好的，即是说某种合理的官僚制管理与供应，是那种应该决定其各种事情引导形式之最终与唯一的价值的话。因为官僚制之做出这些有着与任何其他的单位结构根本无法比拟的、极大的大同。”这段陈述透露出韦伯内心的极度矛盾。他无法不钟爱“无可比拟”的官僚制，但这种体系却可能成为迫使人们顺从的“钢铁外套”。他有理由担心，对于这一文化发展的“最后的人们”来说，这样的判断会成为真理：“毫无精神的专家”、“毫无感情的享受者”。于是他又说：“至此，中心的问题并不是我们如何进一步发展和推动它(指官僚制——引者注)，相反，却是我们如何反对这个机器，以维护人性免受灵魂的分割，免受普遍的科层生活理想的支配。”至此，人们看到了另一个韦伯，一个为自己所论证的官僚制而频频苦恼的韦伯。人们似乎感悟到一种把巨灵从神灯中释放出来而又无法驾驭它的苦恼，以及韦伯之后的人们对这一巨灵的诅咒。但事情是否真的到此就算了结了呢？
神话的背后是政府被俘获和役使
其实事情并非如此简单。韦伯式的苦恼只是一种浅表层次的不安，是一种面对形式分析的悖论而产生的忧伤。在生活的真实当中，官僚制并非因韦伯而从神灯中被释放出来，也并非如神话中的巨灵那样特立独行、法力无边，甚至其只不过是社会强势集团手中的一个玩物而已。当这一巨灵的诅咒者们在抨击坐拥“官员统治”的官僚制独立性即默顿所称谓的“群体稳固性”时，生活中的情节却是“官员被统治”、政府被俘获和役使；当诅咒者们一再痛斥非人格秩序权威对人性实施“灵魂分割”时，生活中的情节却是这种“钢铁外套”其实只是社会某些强势集团合身的技术工装或显示身份的政治礼服，是拥有这套技术工装或合身礼服的人对其他人实施着“灵魂分割”。人们首先是不知不觉间被韦伯引导着把非人格秩序权威“真实地想像”出来，并使之神话化，然后再对这一神话造就的异化实行否定。思想中的逻辑是完成了，但在生活中却不予理睬，因为生活中的秩序权威的非人格特性其实只是一种“真实的想像”。当然，之所以被“真实地想像”，恰是这种“真实的想像”是必要的和有用的，甚至是必然的，因为这种技术合理化神话为俘获并役使政府的人提供了华丽炫目的礼服，并利用对其“独立性”的批判更有效地强化着这种俘获与役使。
在政治生活的具体实践中，我们无法不承认这样的事实：所谓官僚制的独立性除了组织成员中存在的类似职业个性和职业关联性的特点而外，再难有其他含义，因为官僚制事实上处于被掌控、被役使的状态，而难称独立性。如果说真有对“独立性”的抱怨，首先是役使者企求绝对掌控而对官僚制可能疏离的抱怨。我们以20世纪学者们对美国的观察为案例。赖特？米尔斯沿着韦伯的思路使官僚制泛化，形成多元精英统治的判断。他没有像帕森斯那样，把这种多元精英人物的统治理想化为“美国所具有的迄今最广泛的自由制度”，而是提出了凡研究美国政治的学者都公认为很有分量的看法：美国商界、军界和联邦政府的联盟。他认为20世纪美国政府已大不同于充斥着自由主义色彩的19世纪，而是出现了巨型的现代公司。《大街》所描写的夫妻老婆店中的小商人不再是美国经济的主角，唱主角的是身着整洁蓝条服装的体现现代美国经济特性的公司经理。现代公司促使商业组织改良发育成为现代官僚组织，大公司经理和所有者手中掌握了前所未有的权力，即使不是直接作出，起码也能影响对美国具有全国意义的决定。正因为有了这种与现代巨型公司的结盟，联邦政府的行政系统控制了美国公民的生活，而自身则被现代巨型公司所操控。这被认为是史无前例的事情，因为政府从未呈现出这样的控制力，但也从未以这样的方式被俘获和役使过。米尔斯针对商界、军界和联邦政府的联盟的论述，形成了“工业—军事复合体”的概念，被认为是可以和艾森豪威尔总统离职演说相提并论的观点。艾森豪威尔在1961年离职时的演说中指出：“美国正在把庞大的军事机构和大军火工业融为一体。各城市、各州政府、联邦政府的每间办公室，无不感受到其影响已遍布经济、政治、精神各方面。我们承认这样做已迫在眉睫。我们还必须体会到其巨大意义所在。为此我们必须付出汗水、资财和生命，我们的社会结构业已不能幸免。在政府的各部分中，我们都要抵御军事—工业联合体的不正当影响，不论这种影响是有意还是无心。滥用权力的现象已经增多，并将继续上升。我们决不允许强大的联合体损害自由和民主的进程。我们并不认为这是顺理成章的事情。”然而，事情仍这样不以人的意志为转移“顺理成章”地发生和发展着。20世纪70年代的世界性能源危机和资本主义世界的经济震荡，使“工业—军事复合体”的联盟更加巩固。海湾战争、伊拉克战争中凸显的美国石油利益叙述了一个“工业—军事复合体”操纵政府的典型案例。阿道夫？伯利和加德纳？米恩斯在20世纪30年代作为实证主义观察家这样描述美国和美国的发展趋势：现代公司的崛起，已造成经济权力的集中，它堪与现代国家平起平坐——经济权力和政治权力，在各自领域里都很强大。一旦涉及到切身利益，现代公司就企图左右国家。将来也许会出现，以公司为代表的经济组织不仅和国家平起平坐，甚至可能取而代之，成为占统治地位的社会组织形式。他们所预测的现象确实出现了。垄断资本集团的政治行为已经越出了19世纪自由主义时代的界限，直接进入国家生活领域，有如国家已越出19世纪时代界限，直接进入经济生活领域。所以，安东尼？奥罗姆在20世纪80年代评述伯利和米恩斯的预测时说：“目前尚在世的人肯定能证实，伯利和米恩斯几乎在半个世纪前就提出的预言可谓是天才之见。”在这种资本和国家的统一性关系已经走到社会关系体系前台的时候，如果谁还是站在议会制自由原则的立场上反对行政官僚制的“僭越”和独立性，那就完全可能被视为“害群之马”，因为这种“商业—军事—官僚制的复合体”、“一体化”、“统一性”(对于议会制自由原则来说是“僭越”)已经成为垄断资本政治行为的典型形式。一切都在这种科层化的“复合体”中作出决定，一切形式化的程序都不过是“复合体”决定的点缀和帮衬，这里还需要议论什么“僭越”和独立性呢？在这种情况下，与其讲官僚制的独立性，不如讲垄断资本和官僚制的统一性；与其讲官僚制的统治，不如讲“商业—军事—官僚制复合体”的统治；与其讲技术官僚的优先性，不如讲垄断资本对于技术官僚的优先性。所以，凡正视现实者，与其听信帕森斯关于“最广泛的自由制度”的乐观，不如相信托克维尔的先期预言：“在我们眼皮底下成熟的工业寡头政体，依我之见，可谓世界上最苛刻的政体。然而，它却最多限制，最少危险。民主之士们务必密切关注此种政体将走向何方。倘若世界上再度出现长期不平等及寡头政治，则可以断言，工业寡头政体就是这种状况的开端。”
再看官僚制作为使“人性遭受灵魂分割”的非人格秩序权威，更是一种被“真实地想像”出来的神秘力量。擅长用辞句反对辞句的西方左翼文化批判论者以及其他一些现代性批判论者在对这种神秘力量的“宗教解放”式的批判上，屡战不休。但是在这个强大的现代“技术巨灵”面前，他们的“心理革命”、“日常生活批判”、“人性复归”等从未成功地对付过那种“合理谋杀”(卡缪语)。如前所述，韦伯曾对自己不懈论证的官僚制会成为“钢铁外套”而深表忧伤。这是韦伯的审慎，也正因为审慎，才不至于使这种非人格秩序过度神秘化。在德国社会政策学会里与保守派所发生的争论中，马克斯？韦伯和他的长弟阿弗烈？韦伯是对抗保守派的主要人物，他们一致主张：“科层制仅仅是一个技术工具？？把科层组织想象成为具有独立于任何社会基础的性格是一个根本的错误。科层组织的社会基础在于那些控制社会组织的权力团体(Powergroup)之中。”他们正确地指出德国的官僚制实际上是维持容克统治的工具。只要是一个起码的理性主义者，就可以十分清楚这样一个事实：在社会生活领域中，没有一种非人格设施(自然界力量除外)能够不依赖人格化的力量而获得全社会的普遍顺从，乃至忍受其“灵魂的分割”。只有当这种设施被现实中的“历史契约”及拥有这一“契约”说明资格的强势集团所需要时，才能通过各种途径使之获得权威力量，抑或被神话化而获得非理性服从的神秘力量。19世纪末工业卡特尔化和有组织劳工运动的成熟，传统自由的秩序老化，工业国家政治发展的一个总趋势就是要求产生一个“能管事的政府”。这个“能管事的政府”的理想类型就是官僚制。韦伯在技术合理性上论证了这个“能管事的政府”——官僚制的出现。但决定性的因素并不在技术，不在技术合理性，而在于终结了自由竞争经典时期后对一个“能管事的政府”的需要。从19世纪末20世纪初的大转折时期看，自由调节的市场实际上是毁于自己所塑造的复仇女神，并产生了两大结果：一是一些国家中出现了法西斯主义，二是另一些国家中出现了“福利国家政策”。二者的共同之处，就在于国家对于经济社会的全面干预。法西斯是用军事暴力毁灭了自由经济时代，而“福利国家”则用统制经济宣告了自由经济时代的结束。在这一进程中，法西斯需要官僚制，“福利国家”更需要官僚制。法西斯需要的是军事专制的官僚制，而“福利国家”需要的是文官式、公务员式的官僚制。法西斯国家失败了，“福利国家”站住了。官僚制没有随着法西斯的失败而消失，而是随着“福利国家”的存在而膨胀。在19世纪末到20世纪初的资本主义社会的意识形态中，可以发现一个重要的变化，即协作意识逐步取代竞争意识，义务意识逐步取代权利意识，秩序意识逐步取代个体自由意识，对国家的责任意识逐步取代对国家的主权意识，国家的公务意识逐步取代国家的代表意识，行政的积极意识逐步取代行政的消极意识，政治模式意识逐步取代政治平等意识。这一切都呼唤着官僚制走到前台。所以，不是技术合理性的理性运动要求官僚制，而是“工业卡特尔化”及其相关趋势需要官僚制；官僚制首先不是因为自身所拥有的技术优势而被需要，而是因为现代巨型公司对“总管家”(美国总统西奥多？罗斯福语)的需要而被需要；官僚制确实因自身的技术优势而被看重，但首先是因为现代社会中的强势集团需要这种技术优势才被看重。所以，与其说是这个“技术巨灵”使人性遭受灵魂分割，不如说是因拥有霸权身份而操纵这个“技术巨灵”的符咒者使人性遭受灵魂分割；与其说是官僚制群体实施着“不正当僭越”，不如说是俘获并役使政府的群体在具体交往中实施着对抽象形式的“正当”僭越。
“钢铁外罩”可以更换，真实故事仍在继续
现代民族国家是由普遍理性哺育成长并以权利平等的名义走上历史舞台的。运用普遍理性作论证的普遍的平等权利和契约自由，是利益多元、对立、冲突的市民社会的合身“外套”。这里存在着一种无法破解的形式和事实的对立、普遍和特殊的对峙、抽象和具体的对抗。真实的故事在这件由普遍理性缝制的“外套”里面展开着各色情节，这些情节的真实含义恰恰是事实对于形式的役使和嘲笑、个别对于普遍的利用和亵渎、具体对于抽象的引诱和否定。
但是，思想家们只是在抽象普遍物的语义环境中言说和对话，而使生活的具体处于“不在场”状态。他们以理性(也包括通过典型化而被赋予理性含义的经验物)的名义造就超越性的普遍物，而后用来说明这个世界。而正是这个普遍的抽象物舍弃了(在思想中滤清了)或掩盖了生活中具体的、真实的集团分化与利益冲突。当人们在生活具体“不在场”的环境中用辞句反对辞句来相互诘难，生活中真实的故事却按照自己的剧情(常常是话语霸权者设计的剧情)从容不迫、稳健而顽强地展开着自己的情节。
以当下的一个话题为例。20世纪晚期以来，思想家们又像当年韦伯赤诚地论证科层制合理性一样，一往情深地论证治理学说、善治理论的合理性，似乎这是更换科层制“钢铁外套”以及更换因市场失败而备受牵累的诺齐克式“最小政府”设计的最佳选择。由于这一理论放弃了政府与市场对峙关系的传统视野，引入了“第三方”即引入了社会范畴，强调政府与社会的合作，倡导“还政于民”、公民自治、社会自组织体系、第三部门发育、谈判共识、“无形协议”以及谈判共识的制度供应、“元治理”等，因而看上去确是一件取代“钢铁外套”、颇具飘柔特点的新外套。
但是，新外套里面的故事却仍然是老情节。将治理理论引入社会范畴，并坦然认可社会中存在着多元价值主体，然后就通过“元治理”提供的体现权利平等、程序正义的制度供应，达成谈判共识(“无形协议”)，实现治理中的合法性。在这里，即使把后续环节中的诸多悖论略去不论，也首先在最基础层面上就遇到“元治理”困境。因为“元治理”所提供的制度正义，其实只能是一种抽象的理性预设。这里的权利平等、程序正义，有如罗尔斯“无知之幕”中的生成物一样，不过是一种超越性的形式满足(特别要指出一个最具讽刺力的事实：在现代社会中，霸权价值的实现最需要的、最离不开的正是这种形式满足)。在思想者那里，形式中的故事情节总是这样安排的，即“先定规则，后分牌”；真实生活中的情节则恰恰相反，是“先分牌，后定规则”。因而在事实的世界里，“好牌”的拥有者同时也拥有规则制定的优先权，拥有在规则谈判中的话语霸权，拥有主导“元治理”制度供应的实际资格。思想者们总是寻求形式上权利平等的满足，在治理的逻辑链接中寻求基于“反思的理性”、基于“交往和理解”而形成的谈判共识，由此来消解原先政府自上而下的专横，消解固有的市场外部性困境，实现社会、政府、市场间的和解。应该说，承认价值重叠、崇尚“反思的理性”、尊重谈判共识，较之于技术合理性、公共意志、科层制这些“钢铁外套”确实要有感情色彩，显得华丽而宽松。但是，在这件华丽而宽松的外套里，真实的故事仍是原先的情节，社会中的强势集团总是能够利用对价值重叠的承认来强化自己的价值优势，总是能够利用对“反思的理性”的崇尚而一再迫使弱势群体妥协，总是能够利用对谈判共识的尊重巩固已经注入了自身价值取向的契约的权威。当思想者们引入社会范畴，强势集团则实际操控着真实的社会；当思想者们描述着社会自组织体系，强势集团则实际把持着社会自组织体系；当思想者们谈论着“对相互保证安全的广泛协议和预期”，强势集团早已自诩是“相互保证安全”秩序的实际恩赐者。
其实，上述思想的故事与真实的故事之间的分离，只是一种表层现象。在更本质的层面上，思想的故事不过是真实的故事在思想形式上的一个局部情节。思想的言说常常就是生活中话语霸权拥有者的言说，并实际上为生活中的霸权实现其价值提供程序正义性的制度设计和制度阐释。一向强调自身不介入主权国家内部政治事务的世界银行极力倡导善治理论，倡导全球治理学说，却又把善治理论政治化为一种具有霸权色彩的尺度，使之成为对发展中国家贷款的主导政策思想，成为评估受援国条件的主要标准之一。联合国社会发展所副所长阿尔卡塔拉在分析这一点时指出，在实际干预受援国内部政治事务上，善治的概念最为有用，因为它使国际金融机构能从经济主义中摆脱出来，去思考与经济重组相关的关键性政治问题和社会问题。一个倡导善治的国际权威机构以善治的名义实施着霸权，善治在这里遭到了可怜的嘲弄。这就是在善治外衣下展开的真实故事情节。难怪这个故事情节还有另一个注脚，即1997年世界银行发展报告《变革世界中的政府》所指出的一种情形：在几乎所有的社会中，有钱有势者的需要和偏好在官方的目标和优先考虑中得到充分体现。但对于那些为使权力中心听到其呼声而奋斗的穷人和处于社会边缘的人们而言，这种情况却十分罕见。因此，这类人和其他影响力弱小的集团并没有从公共政策和服务中受益，即便那些最应当从中受益的人也是如此。
这就迫使我们不得不严肃地思考一个问题：如果真有依据治理原则设计的制度环境，那也不得不警惕现代巨型公司以社会的名义实际俘获本国政府，又役使发展中国家政府；不得不警惕一些巨型国际经济或社会组织以社会的名义超越别国主权，实际实施着某些大国的霸权意图；不得不警惕一个国家内部坐视强势群体与弱势群体的不对称谈判，或以“为纳税人服务”的名义，实际实施着社会强势集团和政府的利益捆绑；不得不警惕话语霸权的实际拥有者以共识的名义迫使其他社会群落一再作出妥协。
来源：江海学刊2007.4
