摘 要：西方国家实行的政府内阁组阁制，究其实质，就是在民主普选的基础上，当产生了行政首脑之后，授予他(她)挑选、确定政府各部部长和其他政府组成人员的权力。组阁制的优处在于：减少了过多的选举负担，加强执政责任和提高了行政效率。我国需要组阁制，可以采用组阁制。根据我国的实际情况，现在实行组阁制，需要严格做到以下四个方面：一是行政首长必须经由民主选举产生，走民主选举之路，解决权力来源的合法和正当性问题;二是行政首长提出的组阁名单，必须主要是政治性官员;三是组阁名单必须经党委、人民代表大会批准通过;四是加强法律监督、党的纪律监督和新闻舆论监督，形成多渠道的、有效的监督机制。
关键词：西方国家;组阁制;行政首长;民主集中制
在我国政治生活领域，“组阁制”的消息时有所闻、不绝于耳。例如，2009年9月江苏省睢宁县教育局推行“校长组阁制”，给新聘任校长选拔学校领导班子和中层干部的权力，以进一步提升学校的凝聚力，提高教学质量;2010年1月重庆市忠县拟在全国“海选”一个乡镇和两个部门的“一把手”，最后的当选者获得组阁的权力，组阁者给老百姓作出的承诺必须实现，如果没有完成，则整个班子下课;还有更早一些，在1989年1月安徽岳西县莲云乡腾云村进行村委会民主选举实验时，村民便采取“组阁竞选制”的选举方式，首先竞选产生村委会主任，再由村委会主任“组阁”村委会班子，以使村委会能够更好地为村民工作和服务。不管怎样，上述组阁制的出现，在我国实属新鲜事物。对于组阁制，大家似曾相识、议论纷纷，褒贬不一、难断是非，这就很有必要对之进行一番研究分析。笔者曾撰写《值得借鉴的组阁制》一文(载《民主与科学》2010年第2期)，作了一些初步的探讨，现再撰此文以期深入，求教于方家。
一、组阁制的由来及国外现状
在西方国家，组阁是一种早为公民所熟悉的由行政首脑挑选、确定政府官员的方式和制度，它最早起源于英国，经历了一个漫长的发展过程。
组阁制(to form a cabinet)的产生与内阁密切相关。内阁(cabinet)一词，本义是小房间、密室，被借用来专指英王同亲信大臣们举行密会的议事厅。英国内阁是由枢密院的外交委员会演变而来的。早在十一世纪的诺曼王朝时代, 英国国王为了加强封建统治,设立了御前会议的组织, 供其咨询, 并协理立法、司法和行政诸般事务。此组织又称“谘政院”，是英国最早的中央政府机构。到亨利六世(1422-1461)时代, 由于御前会议人员过多, 不能经常集会, 于是从其中分出一部分, 这就是枢密院。在查理一世(1625-1649)时, 枢密院开始设立若干常设委员会及临时委员会, 分管各项事务。其中以专管外交的常设委员会权力最大, 而且也最受英王信任。后来, 这个委员会对于国家大事几乎无所不问。英王和这个委员会的少数亲信枢密顾问官, 经常聚在一间房子内秘密讨论国家的内政外交，由此生出“内阁”的说法。十三世纪末英国在威廉三世时, 枢密院外交委员会已有内阁之称。尽管“内阁”一词早就有之，但直到1900年才第一次正式见诸于议会布告。而又到了1937年，根据通过的《国王大臣法》,这一名称才有了法律依据。
原先的英国内阁是由英王主宰的，之后才转为由首相来领导，这是一个非常重要的变动。1714年，根据“王位继承法”，选帝侯妃索菲亚的儿子乔治一世代表当时新的德意志汉诺威王朝, 登上了英王的王位。新王朝在英国人看来当然是外人，它的最初两个代表者乔治一世和乔治二世也把自己首先看作是汉诺威的选帝侯, 认为英国的王位只是他们家族发财致富的一种工具, 只是为经营自己的德意志侯国事业而获得外交援助的一种便利方法而已。由于乔治一世根本不懂英语, 只能吃力地用拉丁语和自己的大臣谈话, 也不了解英国的情况，所以他不能出席和主持历经各朝代之后职能和重要性都不断增长起来的枢密院会议(内阁会议)。从1717年开始，内阁会议改由一位资深大臣主持，开创了政府首席大臣(the first among equals，或first minister，即“同等阁员之首”、“第一大臣”，与其他大臣并没有太大区别;以后于1905年正式改称prime minister，即“首相”，这才明确区分了与其他大臣的主次关系)主持内阁会议、并实际领导内阁、而英王不得参加内阁会议的先例。对此, 英国人十分乐于，显然他们不愿意让一个外族人来主宰自己的国家。由于政府首席大臣以及其后首相的出现, 就把枢密院从国王的一个谘议机关变成了不依赖于国王的各部大臣的内阁。
从1721年至1742年，受命主持内阁会议的财政大臣罗伯特·沃波尔(Robert Walpole，1678-1746)，对英国内阁制的形成产生了许多重要的影响。首先，他领导的内阁由辉格党人组成，因为当时辉格党在下院中占有多数席位。这就开创了内阁成员要由议会多数党担任，首席大臣(首相)由议会多数党领袖担任的先例，由是被称之为“政党内阁”、“议会内阁”。其次，沃波尔内阁在1742年下院中未获多数支持，他立即辞职，他的内阁全体成员也集体辞职，这又开创了内阁若失去下院支持必须全体辞职、向议会负责的先例，由是被称之为“责任内阁”。因此，一般认为沃波尔政府是英国史上的第一届责任内阁。
1783年，托利党人威廉·皮特出任首相，第二年皮特内阁没有得到下院多数支持，但他并不辞职，而是解散了下院，宣布重新选举，并最终取得了胜利，这又开创了内阁在得不到下院支持时，首相可以解散下院举行大选的先例。
总之，经过200多年的实践，英国内阁制逐渐形成，大致包括了这样几项内容：第一，内阁首相由议会选举产生的多数党领袖出任。第二，组成政府内阁的各个阁员(大臣)由首相提出人选名单，呈请英王任命。第三，首相有权免去内阁大臣，对于不听从首相指挥的内阁成员，首相以保持内阁一致性为理由免去他们职务或迫使他们辞职，补进他所喜欢的大臣。虽然这也要提请英王下令，但英王照例总会同意。第四，英王不负行政责任。所发布文件必须经内阁首相和有关阁员的副署，否则无效。因文件而发生的责任由内阁承担。第五，内阁代表英王对议会负责。议会对内阁有不信任投票权，如议会通过不信任案，内阁就要辞职，或者首相提请解散议会举行大选。新议会选出后，对内阁仍不信任时，内阁必须辞职。第六，内阁首相和内阁阁员，必须是下院议员或上院议员。
英国政府的内阁制或议会内阁制、责任内阁制，其后为许多国家所借鉴采用，如德国、瑞典、挪威、丹麦、加拿大、法国、美国等国家。德国的总理是联邦政府的首脑，联邦总理一经选出，便着手组织政府。联邦政府由总理、各部部长、总理府国务秘书等组成，总理根据法律，确定内阁人数和职权范围。各内阁成员由总统根据总理提名任免，联邦总理个人向联邦议院负责，因此，一旦总理被迫辞职，内阁就必须解散。瑞典内阁成员在20-22名之间，由首相提名入阁，被提名的主要是政党的领导成员，各社会团体的负责人及知名人士。挪威的内阁成员也由首相确定，内阁成员一般来自国会议员，同时规定，内阁成员必须回避裙带关系，丈夫和妻子、父母和子女、兄弟和姐妹等不得在内阁同时任职。丹麦在大选结束后，首相受命组阁，内阁通常由17—21名组成，如果组成的政府是联合政府，为协调参加联合政府的各党派力量，内阁规模通常比较大，首相提名阁员时要协商内阁职务的数量并在各党派之间妥善分配。加拿大由总理进行组阁，阁员一般来自下议院多数党议会党团成员，有的也从上议院挑选，但现在已不多见。
法国和美国都是总统制国家。法国的总统制兼有议会制特点，总统掌握行政大权，任免总理、组织政府、主持内阁会议。内阁各部长的任免名单虽然由总理提出人选，但要征求总统意见，并得到总统认可。美国是典型的总统制政府，总统也被称为The Chief Executive，即“行政首脑”或“最高行政长官”。总统在组成政府时，采取了由总统直接提名政府组成人员名单进行“组阁”的方法。总统因“组阁”任命的“政治行政官员”，主要是各部部长、副部长、助理部长、独立机构长官、管制委员会委员、总统办事机构各单位的高级官员等，这些人的任命，必须经过参议院批准。对于总统所提人选如无明显问题，参院一般予以通过，因为必须尊重总统所拥有的“组阁”权。
西方国家的中央政府采取组阁制的方法，在地方的各级政府亦是如此。
二、组阁制的基本特点与优处
西方国家实行的政府内阁组阁制，究其实质，就是在民主普选的基础上，当产生了行政首脑之后，授予他(她)挑选、确定政府各部部长和其他政府组成人员的权力。这样的组阁制方法具有以下基本特点。
第一，组阁制以民主选举为前提，是建立在民主制基础上的官员任命制度。从组阁制的成长过程我们可以清楚地看到，英国是在发生资产阶级革命、推翻了封建专制统治之后，伴随着民主、自由的发展和议会制度的不断确立、稳固，组阁制才得以实现的。虽然在实现组阁制的过程中，发生了某些偶然的因素，即乔治一世本人不是英国人，又不会英语，只能放弃参加和主持内阁会议的权力。但是，事实上归根到底是此时的资产阶级已经强大，它不可遏止地成长为难以撼动的统治阶级，资产阶级无论如何也要寻求机会要求和实现掌握政权。组阁制行使的是任命官员的权力，仅从形式上看，这和以前封建时代的国王任命群臣并没有什么两样。但从实质上说，以前是由“权自神授”的专制君权作出的任命，现在则由“权自民授”的民主权力作出的任命的，两者间的差别犹如天壤。如果离开民主制和民主选举，组阁制就将成为无“源”之“水”、无“本”之“木”，倒退回封建时代。因此，首先必须肯定组阁制是近代以来民主制国家一个民主任命官员的制度。
第二，组阁制以政治权主导行政权，实现了政治与行政的相对分离。组阁制是赢得政治大选、登上执政舞台的政党所获得的组织政府的政治权力，但政府是行政部门，它行使的只是行政权力。因此，组阁制是执政党以政治权力主导行政权力。以政治权力主导行政权力，表明这种权力是有边界的，其范围就限定在行政领域之内。组阁权不过是赋予执政党的出任首相、总理或总统的最高行政长官，选择政府其他政治性行政官员的权力。当然，作为最高行政长官，由于代表政府和国家，由于职权的需要，他也拥有一定的任命其他非政治性官员的权力，如派驻外国的大使以及一些高级文官，但他不可能获得国家全部官员的任命权。属于管理事务性官员的公务员系统，在整体上就不是由最高行政长官所能说了算的，公务员的晋升拔擢自成体系、自有法度，这就实现了政治与行政的相对分离。正因为在组阁制实现了政治与行政的相对分离的条件下，只有政治性官员才与行政首脑和整个内阁共进退，而公务员不必受到内阁更换的影响，能够保持政府行政部门的稳定。
第三，组阁制授予最高行政长官组阁权，但最高行政长官不能随心所欲而要受到严格的监督。必须强调的是，采取组阁的方式，并不等于最高行政长官在人事任免上可以想怎么样做就怎么样做。为了防止最高行政长官滥用组阁权，西方国家形成了十分有效的制约手段。最基本的就是如英国、加拿大等国家的规定，出任内阁官员的必须是议会议员，他们已经具有民选的基础，因而也就无需议会再行审批。再则就是挪威等国家规定的回避制度，有效防止和禁止裙带之风。更有如美国的国会参院批准程序，在美国历史上，先后就有8名被提名的内阁部长未获参院审查通过。除此之外，最高行政长官的组阁权还要受到广泛的舆论监督。一般而言，最高行政长官的组阁名单要先行披露，这就给新闻媒体提供了监督的条件。如2001年1月获布什总统提名的劳工部长查维斯，因媒体披露她曾雇佣一名非法入境者，触犯了美国法律，在舆论压力之下宣布撤销接受提名。又如，2009年1月，奥巴马拟提名新墨西哥州州长理查森为商务部长，也因为媒体报道了联邦大陪审团正在就加利福尼亚州一家公司因为帮助理查森的政治活动而赢得新墨西哥州提供的一项价值10亿美元的商业合同案进行调查，理查森只好向奥巴马提出撤销让自己在新一届政府中担任商务部长的提名。这些事例说明，舆论监督对于组阁权而言，甚至是一种最强大的监督机制，它使最高行政长官的提名在舆论大哗的情况下，还未进入一定的批准程序时就夭折了。
上述组阁制的基本特点，决定了组阁制具有不少优处。首先，组阁制减少了过多的选举负担。在国家的政治生活中的，不是所有的政治性官员都要经过选举的，而只要其中的主要官员经过选举就行，对其他的政治性官员可以采取委任制的方式，组阁制就是如此，这可以减轻选民负担，降低选举成本。
其次，组阁制加强了执政责任。在政治治理领域，权力和责任必须是对等的，最高行政长官既有组阁之权，就要受责任内阁制约，要有清醒、明确的责任意识。在组阁制下，政府如果政绩不佳或发生重大失误、给国家带来危害、而不受议会信任了，内阁就得集体辞职下台。如果个别阁员未尽职守、闹出事端或私行不检、出现丑闻，也得自动抽身退出。
最后，组阁制提高了行政效率。由最高行政长官决定任免自己的阁员，为了执政有效的需要，当然会挑选与其志同道合的人作为拍档。被挑选的阁员自然也会服从指挥，竭力配合。这就有利于所有阁员与最高行政长官共处一条船上，齐心协力，避免相互扯皮现象。如果出现某个阁员政见不合、闹出矛盾的情况，最高行政长官即可免去该阁员，这就能够最大限度地保证行政执行力和行政效率。
三、组阁制可以为我们所采用
迄今为止，组阁制在我国并没有得到明文规定和法律认可。过去，也曾有一些地方悄悄地尝试过“组阁制”的做法，但一经发现都被叫停下来并纠正过来。据说，之所以不能由着某些部门的“一把手”去“组阁”、挑选干部，原因在于它违背了民主集中制的组织原则，在民主集中制条件下，官员的任免须经领导班子集体研究确定、并报上级审批同意才行，而非“一把手”或某个领导所能自行确定。现在的问题就在于，在我国实行组阁制是否真的违反了民主集中制的组织原则呢?组阁制究竟是否为我们所需要?
其实，对于西方国家的内阁组阁制方法，无论是马克思主义的学说还是社会主义国家的实践并不反对，而是加以采纳应用。马克思在分析第一个社会主义国家——巴黎公社时就指出，巴黎公社通过普选产生公社委员，组成公社委员会。然后，由公社提名并任命下属各个委员会的部长，例如，公社就“委任了一个德国工人担任自己的劳动部长。”(《马克思恩格斯选集》第3卷，第63页，人民出版社1995年版)。可见，巴黎公社的民主选举制并没有排斥委任制形式，而这种委任制是建立在选举制的基础上、赋予经民主选举产生的委员会和它的主要领导干部的一种权力，实际上也就是“组阁”的权力。后来，列宁甚至在企业管理领域提出实行“一长制”，即授予厂长统一管理企业的全部权力和厂长要负全部责任。“一长制”在实施过程中当然包括企业的人事权，道理很简单，厂长既要负全责，自然就要求有权提议和任免企业的其他领导成员。
那么，组阁制是否违反了民主集中制的组织原则呢?并没有。众所周知，“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”民主集中制既讲民主，也讲集中，即总要形成一个共识或决定;当然，民主集中制所主张的集中，本身就是民主的一种体现，是曰“民主的集中”，具有民主的权威性;而非“专制的集中”，带着专制的权威性。贯彻民主集中制的组织原则，首先要讲民主选举，通过选举产生人民代表和政府行政首脑。其次，在民主选举之后，民主集中制的组织原则可以有两种表现形态，一是在人民代表大会中实行代表制或委员会制，做决策时广泛民主议论，一人一票，经由多数决定;二是实行分工负责制，在政府行政部门要实行首长制，就是《宪法》中规定的“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”，即“首长负责制”。政府工作中难免会出现不同意见，行政首长当然也会在听取各方意见的基础上进行综合考量，但由他最后拍板决定，而并非经投票才能决定，这是由政府行政管理的性质和职能所决定的，政府需要的是行政执行力。之所以说首长负责制也是民主集中制组织原则的体现，一是行政首长本身经由民主选举产生，二是首长负责制体现了“民主的集中”，首长负责制的权力是由“民主的集中”所授权。
以上分析表明，组阁制也是实行民主集中制所需要的基本方法，是实施行政首长负责制的必然要求。我们需要组阁制，可以采用组阁制。政府进行公共管理，最重要的是要有行政执行力。组阁制从人事制度上保证了行政首长能够挑选自己称心如意的执政团队，进而才能名副其实地、雷厉风行地贯彻实施首长负责制。实行组阁制后，行政首长若领导无方、政绩乏善可陈或违法行政、出现腐败等，他也难辞其咎，自然要对整个执政团队并对党和国家负起全部责任。
至于有人担心在我国采取组阁的方式，行政首长在人事任免上会拉帮结派、笼络亲信，容易造成专权或形成个人权力圈子。只要采取必要、妥善的措施，这样的担心是没必要的，也是可以避免的。根据我国的实际情况，现在实行组阁制需要严格做到以下四个方面：一是行政首长必须经由民主选举产生，走民主选举之路，解决权力来源的合法和正当性问题。二是行政首长提出的组阁名单，必须主要是政治性官员。我国的《公务员法》已把干部明确分为选任制、委任制、考任制、聘任制4类。其中选任制、委任制干部就属于政治性官员，而考任制、聘任制公务员则属于事务性官员。行政首长的组阁权力大致也只能限于那些政治性官员的职位，而不要涉及那些事务性官员职位。三是组阁名单必须经党委、人民代表大会批准通过。这样，就可以有效防止行政首长把自己的七大姑八大姨或有劣迹的人员等塞进领导班子。当然，党委、人民代表大会的审查批准，主要是对组阁官员品质、资格方面的问题把关，如发现问题可以举行听证会进行质询。但批准过程绝不是故意刁难、无理挑剔，更不是取决于是否顺从自己的意愿、口味。四是加强法律监督、党的纪律监督和新闻舆论监督，形成多渠道的、有效的监督机制。
原载《行政论坛》2010年第4期
