摘 要：民主集中制作为共产党和社会主义国家的组织原则和制度，是民主制和集中制的相统一和相结合，表现为既有民主又有集中的过程。民主集中制从苏联传入中国之后，至今已有了近90年的历史。从历史研究的角度考察，民主集中制已经先后经历了三个认识发展阶段。在新民主主义革命时期，民主集中制以集中制为主;在社会主义建设时期，民主集中制则应转向民主制。进入改革开放时期以来，应进一步确立民主集中制的实质是民主制，推动党内民主发展。

关键词：民主集中制;认识与发展;中国共产党

民主集中制，是共产党和社会主义国家政权贯彻实行的组织原则和制度。民主集中制由列宁和他所领导的俄国社会民主工党创用。它从苏联传入中国之后，至今已有了近90年的历史。在90年中，中国共产党对民主集中制的内涵规定的认识，经历了曲折、复杂的发展过程，即新民主主义时期、社会主义建设时期和改革开放时期三个阶段。研究民主集中制在中国的认识与发展的过程，对于我们更好地掌握和运用民主集中制，有着十分重要的理论意义和实践价值。

　　一

从1921年到1949年，是中国共产党领导的新民主主义革命时期。这一时期，当中国共产党在成立之初时，就把民主集中制确立为党的组织原则和制度。党的创始者对列宁提出的民主集中制原则，是有着基本了解的。陈独秀在提交给中共一大讨论的党纲中就明确提出，“共产党应该是民主集权制”[①]。这里的“民主集权制”，即是指民主集中制。中共一大通过的《中国共产党纲领》明文规定，“我党采取苏维埃的形式”[②]，所谓苏维埃形式，就是鲜明地体现民主集中制思想的组织形式。中共二大通过的《中国共产党加入第三国际决议案》宣布，中国共产党完全承认第三国际的加入条件，即“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。”[③]这是在党的代表大会通过的文件上，首次确认民主集中制这一原则。1927年6月党的五届中央政治局会议通过《中国共产党第三次修正章程决案》明确规定“党部的指导原则为民主集中制”[④]，自此后，党召开了六大、七大，在每次大会制定的或修改的党章中，都对民主集中制有所阐述，其间不时则有重大的理论认识发展和制度上的改进丰富。

具体地说，1928年党的六大通过的党章在第三章“党的组织系统”中，专门规定了“组织原则：中国共产党与共产国际的其他支部一样，组织原则为民主集中制”。并规定了民主集中制的三条根本内容：一是下级和上级党部均由党员选举产生;二是各级党部向党员定期做报告;第三，下级党部一定承认服从上级党部的决议。1945年党的七大通过的党章，在总纲部分写道：“中国共产党是按民主集中制组织起来的，是以自觉的、一切党员都要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织。”“在党内不容许有离开党的纲领和党章的行为，不能容许有破坏党纪、向党闹独立性、小组织活动及阳奉阴违的两面行为。中国共产党必须经常注意清除自己队伍中破坏党的纲领和党章、党纪而不能改正的人出党。”[⑤]关于民主集中制的具体规定，七大党章在第二章“党的组织机构”中，专门写了一条：“党的组织机构，是按民主集中制建设起来的。民主的集中制，即在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”，并提出四个基本条件：“(一)党的各级领导机关由选举制产生。(二)党的各级领导机关向选举自己的党组织做报告。(三)党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级组织服

从上级组织，部分组织统一服从中央。(四)严格地遵守党纪和无条件地遵守决议。”[⑥]

以上党的七大制定的党章对民主集中制的理解和条文规定，显然受到苏共党章中对于民主集中制解释和条文规定的深刻影响。1934年苏联共产党第十七次代表大会通过的党章对民主集中制明确作出了四个方面的规定：“(一)党的一切领导机关，由最低的到最高的，都由选举产生;(二)党的机关向自己党的组织定期作工作报告;(三)严格遵守党的纪律和少数服从多数;(四)下级机关绝对服从上级机关的决议。”[⑦]对照苏共十七大党章就不难看到，苏共关于民主集中制的条文规定给中共七大党章留下了多么明显的烙印。当然，中共对民主集中制也有创新之处，这就是给民主集中制作了一个定义：民主集中制是“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。完整地论述了民主集中制是一个过程，即要经历“民主→集中”和“集中→民主”的过程。这样的过程将循环往复而无穷。根据民主集中制中包含着民主和集中两大部分的分析，大体上说，这四条规定的前两条体现了民主的内涵，后两条体现了集中的内涵。

这一时期，毛泽东在解释民主集中制时，还明确地认为，民主集中制中的民主和集中这两大部分，就是民主制与集中制的相统一。在党的方面，毛泽东指出：“要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期.集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。”[⑧]在政府方面，毛泽东指出：“政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也—定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的;当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制，政府的力量才特别强大”。[⑨]至于民主制和集中制的内在关系，显然应该主要强调集中制的方面，即侧重于集中和纪律的方面。毛泽东对民主集中制作这样的理解，也与苏联有关。苏联在解释民主集中制时就明确指出：“苏联共产党党章中明文规定的民主集中制，把布尔什维克的集中制和民主制不可分割地统一起来。”[⑩]可见，苏联明确地把民主集中制解读为民主制和集中制两个部分的相加和结合，并把集中制置于民主制之前。在新民主主义革命时期，由于中国共产党处于国民党反动的白色恐怖之下和内战的武装斗争环境中，没有民主活动的条件，实行民主集中制而主要强调其中的集中制，这是必要的、无可厚非的。不过，毛泽东也指出，随着情况的变化，党的民主集中制要由集中制转向民主制，将更多地实行民主制。

　　二

1949年新中国成立，以及1956年社会主义制度基本建立后，中国进入了社会主义初级阶段。中国共产党对民主集中制的认识，也进入了一个新的阶段。

1956年9月召开的中国共产党第八次全国代表大会，对民主集中制中作出了新的阐释。中共八大在党章总纲中规定，“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。党必须采取有效的办法发扬党内民主，鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性，加强上下级之间的生动活泼的联系。”[11]这个规定与七大党章把民主集中制完全侧重于集中制，侧重于集中和纪律方面已有所不同，它首先把民主集中制侧重于民主方面和民主制，并且把七大党章中“集中领导下的民主”，改成为“集中指导下的民主”，从而把集中与民主之间由领导关系变为指导关系，这个论述一直沿用到现在。

党的八大还把民主集中制原则，分为民主原则和集中原则两种，全面解释了民主和集中的含义及相互关系。在第二章“党的组织机构和组织制度”中，又具体规定了民主集中制的六个基本条件：“(一)党的各级领导机关都由选举产生。(二)党的最高领导机关是全国代表大会，在地方范围内是地方各级代表大会。全国代表大会和地方各级代表大会选举中央委员会和地方各级委员会，这些委员会向代表大会负责并且报告工作。(三)党的各级领导机关必须经常听取下级组织和党员群众的意见，研究他们的经验，及时地解决他们的问题。(四)党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示。(五)党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则，任何重大问题都由集体决定，同时使个人充分发挥应有的作用。(六)党的决议必须无条件地执行，党员个人必须服从党的组织，少数必须服从多数，下级组织必须服从上级组织，全国的各个组织必须统一服从全国代表大会和中央委员会。”[12]从而把苏联传统的四条解说，扩展为六条。大体上说，这六条规定的前三条体现了民主的内涵，后三条体现了集中的内涵。

党的八大提出了“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。”那么，怎样理解“民主基础上的集中和在集中指导下的民主”的科学内涵呢?时任中共中央副秘书长的宋任穷同志在八大的大会发言中，对此作出了很好的解释。他说：“在问题尚未决定以前，允许自由发表意见，进行辩论;但在问题已经多数决定和上级批准以后，就需要完全服从，坚决执行。”[13]这就说明，民主和集中是实行党内民主集中制的两个过程，民主的过程是充分发扬民主，广泛听取意见;集中的过程则是对民主议论商讨进行表决的集中，即少数服从多数作出的决定，这种集中乃是体现民主的权威。因而，正确分析民主集中制的两个方面，需要强调民主是贯穿两个过程的重点。由于大家对“民主基础上的集中”一般来说没有什么歧义，而需要着重解释的就是什么是“集中指导下的民主”?“集中指导下的民主”只能合理地解释为，就是用已经形成的某个决议或决定，约束一些人有违合理集中的所谓自由的、绝对的“民主行动”。当然，就是已经形成的某个决议或决定，也不是不可更改的，如有不同意见和看法，可在下一次进行商议，通过又一次的“民主基础上的集中”，形成新的决议或决定。新的决议或决定通过后，仍然同样地具有约束违规行动的功能。党的民主集中制的运作，就是如此地循环往复，不断向前发展。

党的八大对民主集中制作出的科学解释和倡导的向着民主的方面和民主制的转型，以及逐渐开展的党内民主实践，显示了民主集中制正确的发展趋势。可惜的是，随着不久后1957年开展的反右斗争扩大化，这一趋势被打断了，而在1959年庐山会议上把彭德怀等同志打成反党集团后，向着民主的方面和民主制转型，实行党内民主就更难以实现了。民主集中制实际上仍然以集中和集中制为主，而鲜有民主和民主制。由于民主集中制受到破坏，导致1966年发生了“文化大革命”。1969年召开的党的九大和1973年召开的党的十大，因为受到“文化大革命”的干扰破坏，党内生活极不正常，所以九大、十大党章在总纲中根本没有及提民主集中制，在第二章“党的组织原则”中仅规定：“党的组织原则是民主集中制”，具体条文也只是重申了“四个服从”的集中。

总结新中国成立后，从建设社会主义时期的开始到“文化大革命”的结束中国共产党实行民主集中制的经验教训，邓小平曾经透彻地说道，“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”[14]“在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中.民主太少。”[15] 一句话，党的八大以后党所实行的民主集中制，事实上等同于集中制。这就说明，我们在认识和实践民主集中制问题上走了很大的弯路，背离了它的基本要求和精神实质。

　　三

1977年召开的党的十一大，是在结束了“文化大革命”后不久召开的，虽然还有“左”的东西影响党的建设，但出现了新的转机，在党章总纲中又恢复了民主集中制的内容，沿用了八大的提法。但在第二章“党的组织制度”中，只是提了“党是按照民主集中制组织起来的”，以及“四个服从”，而没有具体说明民主集中制的具体原则和要求。十一大党章没有具体阐述民主集中制，但在叶剑英同志作的《关于修改党的章程的报告》中，比较详细地说明了民主集中制的具体内容，基本上恢复了八大的内容和要求。

1978年召开的党的十一届三中全会，真正标志着中国进入了改革开放新时期。三中全会决定：“健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪。”并且指出，“当前这个时期特别需要强调民主”。在进入改革开放新时期不久后召开的第一次党的全国代表大会，是1982年的十二大。十二大党章把民主集中制表述为：“在高度民主基础上实行高度集中”，这里没有强调在集中指导下的民主，只强调了民主，这对当时纠正“文化大革命”的错误，拨乱反正，把民主集中制重点转向民主和民主制，有着十分积极的意义。1987年党的十三大通过的《中国共产党章程部分修正案》，没有对民主集中制进行修改。1992年党的十四大党章，第一次在总纲中把民主集中制作为党的建设必须坚决实现的四项基本要求之一，与党的基本路线、党的思想路线、党的宗旨并提。民主集中制也被进一步表述为;“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。在第二章“党的组织制度”中，也专门列一条全面阐述了民主集中制的六条基本原则，其中特别强调了“党的各级组织要使党员对党内事务有更多的了解和参与。”“党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。”这六条使民主的内容和集中的要求都得以体现，并且将中心移到民主和民主制方面，是对八大党章规定的民主集中制六条要求的丰富发展。

在中国共产党实行民主集中制已开始逐渐重视并加大了党内民主和民主制的成分时，2002年党的十六大进一步提出了“党内民主是党的生命”的最高命题。可以说，由于这一命题的确立，使民主集中制制度鲜明地体现了民主制的三大特点：第一，坚持民主决策。十六大报告指出，要“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制”，“坚持和健全民主集中制，增强党的活力和团结统一”。第二，尊重少数人。民主集中制虽然实行的是多数决原则，但绝不是多数人可以侮辱、惩罚少数人，而是要尊重少数人。为此党章规定，“对于少数人的不同意见，应当认真考虑。如对重要问题发生争论，双方人数接近，除了在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，下次再表决;在特殊情况下，也可将争论情况向上级组织报告，请求裁决。”只有尊重少数人的权利和意见，才不至于发生鸦雀无声的可怕现象，才能听到不同的声音。第三，强调党员在党内的主体地位。2007年，党的十七大为了具体阐述作为党的生命的党内民主应具有的要求和表现时，更明确地提出了要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”

在党不断强调民主集中制要重视并加大党内民主和民主制的同时，学术界不少学者开始探讨实行民主集中制在现实中仍然存在的一些深层次的理论认识问题。这个深层次的问题就集中地表现为，民主集中制究竟是以民主制为主，还是以集中制为主?由于历史的原因和思维的惯性，很自然地使我们的党员还以为仍然是以集中制为主，这就不可避免地阻滞着党内民主的发展，或在发展党内民主过程中疑虑重重，不敢越雷池一步。例如，有学者认为，“一般说来，在地下秘密斗争和革命战争环境中要强调集中制，在合法斗争中尤其是在成为执政党后的和平环境中则要强调民主制;社会主义建设越向前发展，党内和国家政治生活的民主程度也要越高。”因此，我们须认清，“民主集中制的实质和核心是民主制，而不是集中制。”[16]又如，有学者指出，“民主集中制的原则，把实行民主制的民主和集中的两个过程统一起来，这是正确的，但要认识到集中是民主的集中，体现民主的权威，因而民主集中制的实质仍是民主制，而不可能是集中制或专权。”[17]

以上回顾了中国共产党在将近90年的历史中，认识和运用民主集中制的过程。特别是新中国成立60年来，认识和运用民主集中制的不同情况与党内民主发展存在着密切的关系。从中可以归结到一点：什么时候对民主集中制中的民主制方面认识的多一点、深一点，党内民主就发展的好一点、顺一点。因此，从理论上肯定在社会主义建设时期，在共产党执政的条件下，民主集中制的实质是民主制，就是十分的必要。

肯定和强调民主集中制的实质是民主制，一方面符合马克思主义关于共产党组织原则和制度规定，1947年，马克思恩格斯建立新型的无产阶级政党组织“共产主义者同盟”时，就实行了包括盟员平等制、各级组织选举制、党代会年会制、工作报告制、服从多数制、撤换制和开除制等在内的民主制;另一方面也符合列宁关于民主集中制未来发展方向的预示。在俄国社会封建专制的历史条件下，列宁提出共产党的组织原则和制度是民主集中制，既有源于马克思主义民主制根据的一般性，也有与马克思主义民主制相区别考虑到俄国实际情况的特殊性。但列宁在十月革命胜利后的多次论述和实践努力已充分表明，民主集中制必须向着民主制发展，回归民主制。

列宁在无产阶级专政的问题上，曾经明确地指出，无产阶级专政的实质不在于专政、不在于暴力，这与一般人把无产阶级专政看成就是专政的观点很不一样。一般人把无产阶级专政看成就是专政，似乎是顺理成章的事，列宁的观点很出乎他们的意料，但列宁是高明的、正确的。如果在特殊的情况下，在过渡时期激烈的阶级斗争情况下，强调无产阶级专政的暴力镇压功能有一定的道理，那么，转向社会主义建设之后，无产阶级专政的实质当然就不在于专政、不在于暴力，而是发展社会主义民主政治。同样的，如果说在革命时期，民主集中制更多强调集中制的话，那么，和平建设时期，就要肯定和强调民主集中制的实质是民主制。

当前，肯定和强调民主集中制的实质是民主制，对于推动党内民主的发展至关重要，具有决定性的意义：其一，它是进一步解放思想的表现，是对“文革”极左路线的彻底纠正;其二，它是对历史的总结和与时俱进的表现，是现实发展的需要;其三，它是解开妨碍党内民主发展总症结的需要，在民主集中制的实质是民主制的认识下，党内民主将会得到迅速、有效的发展。总的来说，这是从理论上解决党内民主发展的根本所在。

注释：

[①] 转引自范平、姚桓：《中国共产党党章教程》(第2版)第161页，中国方正出版社2003年版。

[②]《中国共产党党章汇编》第2页，人民出版社1979年版。

[③] 转引自范平、姚桓：《中国共产党党章教程》(第2版)第161页，中国方正出版社2003年版。

[④]《中国共产党党章汇编》第23页，人民出版社1979年版。

[⑤]《中国共产党党章汇编》第48页，人民出版社1979年版。

[⑥]《中国共产党党章汇编》第51-52页，人民出版社1979年版。

[⑦] 转引自《民主集中制·党内民主·党的集体领导·党内统一·党内纪律》第3页，《苏联大百科全书》选译，刘丕坤译，人民出版社1954 年版。

[⑧]《毛泽东选集》第l卷第278页，人民出版社1991年版。

[⑨]《毛泽东选集》第2卷第383页，人民出版社1991年版。

[⑩]《民主集中制·党内民主·党的集体领导·党内统一·党内纪律》第1页，《苏联大百科全书》选译，刘丕坤译，人民出版社1954 年版。

[11]《中国共产党党章汇编》第149页，人民出版社1979年版。

[12]《中国共产党党章汇编》第155-156页，人民出版社1979年版。

[13]《中国共产党第八次全国代表大会文献》第324页，人民出版社1956年版。

[14]《邓小平文选》第1卷第303页，人民出版社1994年版。

[15]《邓小平文选》第2卷第144页，人民出版社1994年版。

[16] 高放：《政治学与政治体制改革》第437页，中国书籍出版社2002年版。

[17] 许耀桐：《民主集中制的实质是民主制》，《北京日报》2006年2月20日。