摘要：本文从中国农村基层民主发展的内在逻辑出发对基层民主发展的若干问题进行了分析，认为选举式民主是不是中国农村政治发展的方向，将取决于两个内生性变量，即：村民的民主欲求和各地面临问题的性质。文章就选举民主能否增加基层地方政权的合法性进行了分析，指出选举民主只是增强地方政府合法性的途径之一。在民主和政府治理的关系上，作者认为选举民主未必能够提高基层政府的治理水平。目前中国农村基层政改并不存在一种“成功”模式适合所有地方，因此，不应该以政策或法律的形式强制推行某一种模式，而应该在给定“方向”和“原则”的前提下倡导和鼓励各地自主创新。探索适合本地方的政改模式。
关键词：选举民主；政治合法性；治理；乡镇基层民主
1980年代。个别地方实行了由村民直接选举村委会的举措。这些被认为是中国地方政治发展的标志性事件。此后，基层民主发展一直是舆论和学界关注的重要话题。1998年《村委会组织法》的正式颁行可以说把中国基层民主甚至中国民主发展的整体进程向前推进了重要一步。就在《村委会组织法》正式颁行的这一年，四川、深圳等地不约而同地出现了村民直接选举乡镇长的事例。此后，中国地方政治以各种不同的方式在发展和演进。据媒体报道，已有300多个乡镇“试水”直选(截止2007年)，而城市中公开选拔、选举县、市地方党政领导、部门领导干部的事例也屡屡见诸报端。此起彼伏的公推直选似乎让人们看到了中国政改的曙光。国外学者同样对乡镇等基层民主发展十分关注。不过，就在各地陆续涌现公推直选事件的同时，村级民主选举中出现的贿选、宗族势力控制选举、乡镇政府操控村委会选举、村民罢免村干部、群体性事件等各种问题也开始浮出水面。
那么以直接选举为核心的基层政改模式是不是中国未来地方政治发展的正确方向?老百姓是如何看待直选民主的?这样的模式到底能不能解决实际问题?这些一直是近年来学界、政界和舆论关注与争论的焦点。然而对这些问题。理论上的分析无论多么合乎逻辑，如果不能和中国农村的实际情况结合起来，都可能会推导出错误的结论。本文不在于为中国基层民主发展提供一个现成的答案，目的是就其发展现状和政治后果提出一个总体性主张和若干命题，以便为今后研究提供一个分析探讨的框架。
农村存在推行选举民主的基础吗?
民主被认为是目前“最不坏”的一种政治制度。今天，几乎没有任何一个国家或组织能够理直气壮地反对民主。然而，抛开价值和规范层面的考虑，不同国家、不同地方，民主却表现出不同的运行模式和发展模式。中国农村需不需要民主制度?需要什么样的民主制度?对于农村的政治发展来说，似乎并不是个不证自明的命题。
自1998年以来，许多地方出现了各种各样的民主发展模式，四川遂宁的“乡镇长直选”、深圳的“三轮两票制”、浙江温岭的“民主恳谈会”、“参与式预算”模式以及在四川等地已经开始推广的乡镇党委书记的公推直选模式，都曾经是舆论界和学术界广为关注的基层民主试验。这些被视为基层民主发展新阶段的各式各样的试验模式在具体的操作层面虽有所不同，但是由村民或党员直接投票选举乡镇基层政府领导人(或候选人)或者村民、党员的直选在确定乡镇领导时产生重大影响的民主化改革最具代表性，也最为普遍。这种政治发展的新趋势被认为是中国基层民主的曙光。然而，对于农村此起彼伏的民主试验，质疑的声音也不绝于耳。据其他学者和笔者的实地调查，不管是搞过竞争性选举的乡镇还是没搞过类似试验的乡镇，多数基层政府工作人员并不认为公推直选等形式的民主改革是个很好的尝试，不赞成乡镇搞公推直选的理由很多，比如，基层搞选举要花费不少经费、村民民主意识与当选人能力未必最强，等等。
以公推直选(暂且将其称之为选举民主)为主要标志的基层民主是否适合中国农村?要不要发展为完全通过村民选举来产生乡镇基层领导?这种模式可否在全国范围内全面推开?笔者认为，当一个地方对一种制度有着强烈的需求时，这种制度的供给就是合乎时宜的。如果民主制度在中国农村有着强烈需求，那么供给民主也就非常必要。但是要探讨选举式民主是否适合中国农村，首先必须要分析影响农村基层民主发展的内在因素。因为这样做可以更为清楚地看到此种制度供给是否必要和适当。如果民主制度不是本地自然发展的结果而是通过外部力量强加的，我们有理由怀疑这一制度能否真正发挥积极的作用，能否长治久安。村民自治制度在全国推广后，很多地方实际上是被动地接受了这种民主制度。现在，全国相当多地方村民自治运转不良，没有达到预期效果，其中的缘由，恐怕需要从各地内在的因素中来归纳和提炼。
笔者认为，对中国农村乡镇基层民主发展的内在逻辑的研究，可以从两个层面着手加以分析。一是价值层面，二是工具层面。
从价值层面看，一种民主模式是否适合农村基层，其基本条件是这种民主模式是农民所追求的价值目标。对于中国农民来说，这实际上包含两层含义：一是相较于各种非民主的政府运行模式。民主模式是他们所追求的理想目标;另外一层含义则是在不同的民主模式中他们认可和接受其中的某一种。然而，根据笔者在农村的生活经历和调查研究，对于“民主制度好还是专制制度好”这样的问题，大部分农民并没有很明确的想法。很多农民甚至不知道什么是民主，民主的特征是什么。特别是，因经济社会发展不平衡、受教育程度以及性别的不同，人们对这一问题看法存在显著差异。村委会选举在中国已经搞了20多年，但是在很多地方，村民对选举漠不关心。而在一些经济发达地区，如沿海地区或者大城市的郊区，村委会选举虽然比较正规，选举的竞争性也较强。但是很多村民对选举和投票并没有上升到价值层面。对他们来说，投票仅仅是来自上级部门的要求或动员，民主参与和投票并非意味着是一种神圣的权利，一种履行公民责任的体现。不少地方进行的乡镇公推直选试验，仅仅是一种“民主秀”，既无后续的配套改革措施，也未得到村民的响应。
可能有人会质疑，认为民主制度不过是一种权力分配和利益协调机制。农民即使不懂得什么是民主。但他们知道什么样的制度安排才能实现和维护自己的利益，或者什么样的制度安排不可能代表他们的利益。问题并非那么简单。当民主所包含的内在价值没有被人们普遍接受的时候，全面推行选举式民主便很难避免民主化带来的种种弊端。在农村很多地方。贿选之所以盛行，很大程度上是因为村民把投票当作一种直接获利的工具，谁给的钱多就投谁，很少考虑自己手中的选票是神圣的，是维护自己和公共利益的一种制度安排。在这种情况下，选举就非常容易成为一种“钱权交易(花钱来买投票权)”，表面是由村民投票决定，实质将由候选人的经济实力来决定。选举将从“一人一票”变为“一元一票”。
从工具层面来看，推行什么样的民主制度，必须明确两个问题，即：民主能够解决什么样的问题?中国农村的问题是什么?
民主有许多好处和优势，这些是其他各种非民主制度所不具备的。对于中国农民来说，首先要考虑的是，实行民主的治理模式会解决我生活和工作中的问题和困难吗?当然，由于中国各地经济发展、民族、文化等方面存在显著差别，不同地方农民所关注和看重的问题会有所不同。经济不发达地方的农民主要面临的是经济发展和自身经济状况改善方面的问题，有些地方的农民则关注的是公共设施、环境污染等问题：而另外地方的农民们可能更关注地方政府运行的透明性、公开性和反腐败问题。不同性质的问题解决的途径也会有所不同。民主制度不是万能的灵丹妙药，并不会在解决所有问题上都是最有效的治理模式。改革开放后在经济上率先发展起来的农村，像“大邱庄”、“华西村”以及截止现在仍然实行人民公社体制的“周家庄”乡，都不是更民主的农村，反而是村委会主任或乡长权力更为集中的村庄。这些地方的带头人身兼地方自治组织或政府机构领导，在日常的决策中具有更为独裁的权力，村民基本是服从者和追从者，有什么选择权。当然，这并不意味着所有中国农村都是政府权力越集中，经济发展水平越高，但至少说明经济发展和民主发展两者未必是一一对应的关系。实行什么样的治理模式，要依各地方的具体情况而定。要依当地农民所面临的问题和困难的性质而定.要依当地经济社会发展水平、政府领导人的能力等因素而定。
综上所述，从价值层面来看，没有明确的证据证明中国农民对民主还是非民主有一个清晰的认识，也没有证据显示现阶段中国农民在追求民主选举上具有很高的热情或者在政治上把民主作为其最终的价值追求。从工具层面来看，不同地区、不同的乡镇面临的实际问题有所不同。民主或者选举式民主未必是解决所有问题的最优选项。
选举民主能否提高基层政府的合法性?
“合法性(Legitimacy)是指一个政权、政权的代表以及‘命令’在某个或某些方面是合法的”，它是政府及其代理人赖以统治和管理的基础。分析中国基层民主发展不能不谈到政治合法性问题。根据德国学者根特·舒伯特对戴维·伊斯顿有关合法性概念的分析，“合法性取决于公众对政权和权威角色在道德和结构上的正确性(或品质)的认知，取决于公众对政治领导人的正确性和个人品质的认知.因当权者的良好表现而对其产生的长期的具体的支持可以发展为扩散性的支持，乃至产生整个政权的合法性”。换句话说，合法性来自于公众对政权建立所依赖的意识形态的认可，来自于公众对政府构成原理和方式的认可，来自于公众对政府及其领导人的所作所为的认可(也就是政府的绩效和政府官员的品行)。
那么，当前中国官方认可的意识形态是不是就是农民认可的意识形态呢?根据笔者在河北、湖北、河南、云南等地农村调查，对于一般农民而言，这并不是他们关心的问题，也就是说。什么样的意识形态或者说中国在政治上应该走什么样的道路，在他们看来似乎并不重要。同样，政府如何构成，是通过竞争性的直接选举还是传统的方式产生乡镇长，也不是农民关心的重点，对大部分农民来说，发展经济仍然是首要任务。从理论角度来看，虽然合理的意识形态、合理的政府组织方式非常重要。但如果目前中国农民的政治意识和认知水平没有出现大的变化，那么认同哪一种意识形态、政府领导如何产生等这些抽象层面的东西就基本不会成为基层政府合法性的主要来源。也就是说，是维持现有的政府组织形式，还是通过直接选举产生乡镇长并不会成为基层政府获得合法性的主要依据。我们不排除在有些地方，农民对我国传统的基层政府构建原理、对乡镇政府领导的产生方式上会有不满和要求改进的愿望，但是这样的要求和愿望有多强烈?这样的地方分布有多广泛?其分布在哪里?对这些问题目前尚没有现成答案。在没有得到令人信服的答案之前，全面推开选举式民主很可能让中国农村掉人“民主化的陷阱”中。
那么，当前中国基层政府的合法性将通过什么途径获得呢?笔者认为，基层政府合法性大体有两个来源，一是传统的政治文化，二是来自于基层政府的治理绩效。中国传统的政治文化是中国政府获得合法性的重要来源，具体地说，这种传统政治文化就是权威主义价值观。马得勇(2007)在分析东亚地区的政治信任问题时发现，政治权威主义价值观对中国人政治信任具有显著的影响，那些具有较强的权威主义倾向的人对政治机构更加信任，因为在权威主义或专制统治历史比较长的国家，政府是一个国家或社会最重要的权威象征。”持有这种观念的人并不在意政府是如何构成的，政府领导是如何产生的，政府的公共服务水平如何。这种观念倾向虽然和现代民主价值观相对立，却为中国政府提供了现实的合法性。
尽管传统的政治文化可以为基层政府提供合法性.但是，民众对政府治理水平的重视却日益成为其获得政治合法性的手段。何增科(2008)在论及中国政治合法性时列举了增强政治合法性的八条途径，即：1)发展经济、强国富民;2)改善收入分配，维护社会公正;3)坚定不移反腐败，努力建设廉洁政府和透明政府：4)提供优质高效的公共服务;5)培养勤政廉正、公道正派的为官之德;6)发展选举民主和代表制民主：7)推进协商民主和公众参与决策;8)建设法治国家。这八条途径中的1、3、4、5、6、7条均和地方政府的作为直接相关。按照何增科的分析，改革政府运行机制、提高政府公共服务水平，增强对民众要求的回应性，增强政府自身的责任性和透明性，廉洁自律等，将是当前以及今后相当长时间内基层政府获取合法性的主要途径。需要指出的是，目前还没有充分的证据显示选举民主必然导致地方政府公共服务水平和地方经济发展水平的提高。
另外一个值得注意的问题是，政治合法性如果缺乏来自于政权建立所依赖的意识形态的支持，缺乏公众对政府构成原理和方式的认可，而仅仅建立在政府绩效基础上，那么这种合法性可能很不稳定。当政府绩效较好的时候，民众对政府是认可和支持的，即使有一些不满，也可以容忍或者被政府控制。但是当绩效出现下滑时，民众的不满就会扩散，不仅对现任政府领导不满，而且对政府赖以构成和运行的原理、规则也产生不满，因为他们相信，这些领导是目前这种制度规则的产物。由于缺乏稳定的、被普遍接受的政治意识形态和政治规则作为行动原则，政府治理危机出现后，一件很小的突发事件都可能引发一连串的非常规政治参与行为，暴力示威、群体性事件、大规模的警民冲突也就在所难免了。最近发生的“瓮安事件”、“陇南事件”、“石首事件”无不反映了这种深层次的合法性危机。总之，在宏观政治环境没有大的改变的情况下。基层的民主化改革无法为基层政权提供源于意识形态层面的合法性，这大大削弱了选举民主对基层政权合法性所能施与的正面影响。
由此可见.中国农村基层政府合法性，虽然可以通过改变政府构成原理，即通过注入实质性的选举来获得，但这未必是其合法性的主要来源。如果把传统的权威主义价值观视为一个相对稳定的因素，即看作一个常量，那么基层政权的合法性来源将主要取决于地方政府的治理水平。基层政府的治理水平是不是可以通过注入选举的元素来获得呢?为此，有必要分析一下影响基层地方治理水平的各种因素。
选举民主能否提高农村的地方治理水平?
为回答这一问题，首先要明确地方治理的确切含义。治理理论强调政府、居民、NGO、企业等地方行为主体之间通过协商、参与、合作等互动形式来实现对地方公共事务的治理和政策目标。同时，政府能够及时地回应民众的要求，履行政府的责任。治理和我们常说的政府绩效在内涵上比较接近，在实践层面，它基本上可以当作政府绩效的同义词来使用。地方治理是治理在地方层次的实践，由于地方治理中无需考虑外交、国防等相对复杂的事务，所以治理理论所倡导的理念更具可行性。治理理论是西方学者在对西方社会环境的观察和总结基础上形成的理论，因此，当我们用治理理论来分析中国社会政治问题的时候，必须意识到这种理论隐含的前提，那就是在公共事务涉及到的各行为主体的地位相对平等，政府虽然是筹划和执行公共事务的主角，但不是居高临下的统治者。此外，公民成熟的政治参与意识和民主价值观都是公共事务治理过程中不可缺少的。
从事治理研究的学者一般将责任性、回应性、参与、有效、法治等列为治理的基本原则，对这些原则可以通过具体的指标加以测定。一般来说，影响某个地方或某个国家的政府治理水平，通常会有以下几个变量：1.民主发展程度;2.经济发展水平：3.社会资本存量;4.政府领导人的个人能力。
不少研究结果表明，越是民主的国家，政府治理水平也越高。由于民主制度下政府领导是通过选举产生的，选举可以增强政府对民众要求的回应，增加其对民众的责任，从而提高治理的水平。同时，民主制度为公众提供了更多的参与政治和政府决策的机会，使民众感觉到自己可以影响政治。这样，也可以增强治理水平，因为民众对政治和政府的参与本身就是治理的一个衡量指标。那么民主能够促进治理这一命题在中国农村是否仍然成立?是不是民主发展比较快、民主机制运转比较好的地方治理水平更高?对此，并没有足够的证据。国内一些研究基层民主发展的学者，多数将注意力集中在乡镇民主发展的原因、过程等方面，对于乡镇长直选是否有效提高了当地治理水平仍然缺乏系统的考察。根据笔者的实地调查，如果把中国的基层民主发展视为向直接选举制度的接近，那么基层民主发展未必会促进治理水平的提高。在一些看起来不太民主的地方，政府的治理水平却比较高，比如仍然按照传统政治体制运行的天津市郊的一个乡镇比实行了“咸安政改”的乡镇的治理水平更高。民主能否促进治理还必须依赖于其他的条件，如村民的参政能力、政府领导的执政和管理能力(会选举的人未必就是会执政的人)、社会资本等因素。然而，从目前基层民主发展状况来看，并没有证据显示更为民主的地方就是村民政治参与更为成熟、政府执政能力更强、社会资本更为丰富的地方。因此，笔者认为，公推直选为主要标志的民主体制改革未必是基层政府提高治理水平和公共服务水平的必要条件。
经济发展水平是影响政府治理水平的重要因素。在中国的国情下，发展经济、提高生活水平是老百姓最关心的事情。一个基层政府能否为本地的经济社会发展做出贡献，不仅影响着政府在老百姓心目中的地位，而且为政府改善当地公共物品供给、增加当地居民的社会福利提供了物质基础。不仅如此，经济发展还可以吸引更多的人才加入基层地方政府，为政府提高执政能力提供帮助。社会经济发展也将有助于当地居民提高教育文化水平，提高居民的参政能力，并且有助于社会资本要素的生成，这都为提高治理水平创造了条件。根据笔者对湖北、河北和天津5个乡镇的调查结果，那些经济发展水平更高的地方基层政府的治理水平也更高。虽然这一结论仍然需要更多的证据来支持。但是我们有理由相信，经济发展将是决定一个地方治理水平高低的决定性变量。
国外不少研究结果表明，社会资本是影响一个地区经济发展、政府治理水平的重要因素。什么是社会资本?简单来说，社会资本是诸如信任、合作、宽容之类的观念性资源，这些价值观被认为可以促进社会经济效率、减少社会冲突、增进社会和谐。这些观念的要素主要由信任、合作、宽容、互惠、团结、诚实等构成，它们是社会资本最根本的属性。与货币资本、物质资本、人力资源不同，社会资本存在于社会关系之中，它是人与人之间社会经济关系和制度运行的润滑剂。它本身不能代替实物资本或者正式的制度。但是它却可以通过这些媒介发挥作用。如果说制度是个机器，那么社会资本就是润滑剂。可以说，社会资本广泛存在于世界各国，只是存量有多有少。社会资本存量过少，将影响社会、经济、政治各个领域的效率和效果。目前，虽然没有足够的证据，但是我们仍然有理由相信中国农村不同地方社会资本分布也会存在差异,这种差异将会影响到当地基层政府治理水平的高低。
同样的事。不同的人来做会有不同的效果。一个组织、一个企业、一个政府甚至一个国家在不同人领导下会有不同的局面。在我们日常生活中，一个单位、一个组织的领导能力往往是影响这个单位或组织发展方向的决定性因素。一个富有魅力和能力的领导，会为一个政府注入生命力，会带动这个政府内其他成员的工作积极性，会促进政府内部和外部社会资本的增长，会带领一个地区走向经济发展和繁荣。在中国很多农村，比如著名的华西村、大邱庄等，都和当地“带头大哥”的才干具有密切的关系。因此。一个地方治理水平的高低，同样会受到来自基层政府领导能力的影响。最近，有关领导力的实证研究在国外不断增多。这也显示在制度、物质资源等“硬件”之外，人们越来越重视领导力、社会资本这样一些影响社会经济发展和政府治理的“软件”因素。
然而，一个地方同时具备上述条件却是非常困难的。那么，具备了这些条件是不是就意味着这个地方的公共服务水平必然会提高?答案未必是肯定的。研究表明，民主机制、经济发展、社会资本等因素未必是提高农村公共服务水平所必需的。中国农村公共服务水平可能还受到其他一些结构性因素的影响。
显而易见的是。制度的民主与否，有没有选举，只是影响政府治理水平的因素之一。截至目前.我们还没有看到选举民主的注入对中国农村基层政府的治理水平产生了显著而正面影响的证据。没有基于大量事实的论证，我们就不能理所当然地认为选举民主对中国基层地方治理水平的提高是个必不可少的因素。
结语
当前中国农村基层民主发展基本处于摸索和尝试阶段，很多地方的制度变革存在着各种各样的问题，多数基层民主试验和改革是在上级政府或个别官员的推动下展开的，缺乏连续性。即使是基层民主改革发展较快的四川省，各种政改模式也未能在农村生根发芽。由于中国各地经济社会发展、历史条件、面临的问题等千差万别，选举民主在解决问题上是有限度的。因此，笔者认为，目前尚不存在一种适合所有地区的基层民主体制。什么样的制度模式适合当地的情况，需要具体问题具体分析。如果不对目前地方民主化的发展状况进行慎重、系统、客观、全面的考察和研究，冒然推行村民选举乡镇领导人的体制改革，那么很有可能会产生我们不愿意看到的结果。亨廷顿认为，从全球范围看，“没有一个单一因素对所有国家的民主发展是必不可少的”。但是，一个国家、一个地区的民主制度能否运转良好，除了外部环境外，还需要诸多内在条件。推进民主或许是中国基层政治发展的大趋势，但是选举式民主能否在基层地方运行良好、民主体制能否在基层地方生根发芽却需要诸多内在条件来支持。深化基层政治体制改革，决不可忽略对这些条件的识别和培育。如果说照搬西方民主不适合中国国情，那么在目前的条件下把中国某一地方的制度运行模式以法律或政策的强制力推广到其他地方也未必能取得成功。
本文所提出的基层政权的几个命题，需要学者和实际工作者共同努力来证实或者证伪。在这些命题没得到令人信服的证据支持之前，声称存在某一种政改模式适合中国农村的主张都是值得怀疑的。目前，中央及省、县级政府不宜照搬国内某个地方的制度创新模式，而应该积极鼓励和支持本地方开展制度创新，探索治理之道。国内学术界需要通过大量的、系统的考察和研究，对全国乡镇进行分门别类。比较各种不同的民主改革模式及其治理效果，明晰农村基层地方民主发展的内在条件和动力，归纳出具有一定普遍性的理论。从中寻找适合中国地方政改方案。在目前条件下，基层政权的政改，不宜搞“全国一盘棋”、“全省一盘棋”。应该在“四个民主”的方向和原则下，倡导各地方自主创新,走多种模式共同尝试和探索的道路。
