一、土地问题的历史根源
（一）是传统农业在超经济剥削下过度发育的问题。
土地、人口、政权三者是组成现代国家的核心要素。有了土地，才有发展空间，才有资源、能源、粮食、安全。
从春秋时代开始，中国大地上就发生了争夺土地和人口的兼并战争，只到秦帝国实现大一统。但这一统一也并不意味着争夺的结束。随着北方游牧民族兴起，其和南方农耕民族之间大致围绕长城一线，展开了旷日持久的土地和财富的争夺。最终，满族建立了统一的清帝国之后，中国才基本实现了两大生活方式民族的共生共存。保有新疆、西藏、台湾、外蒙古和外兴安岭、对朝鲜和中南半岛实现了有效控制的清帝国1300万余平方公里的疆域不仅实现了国家的绝对安全，而且刺激了经济的迅速增长。其标志性的表现就是传统农业自然经济生产方式之下，人口迅速增殖，达到了4亿。
但是，封闭的封建大帝国的弊端是，一方面，超经济剥削（表现为国富民穷）压榨了经济产出的剩余，使经济无法一直无法实现质的飞跃，无法跨越自然经济向商品经济和市场经济的过渡，另一方面，有效的内部循环（对于皇权统治集团而言）使之丧失了和外界交流的动力，丧失了参与世界经济分工的重大历史性机遇，而内部扩大再生产和商品化生产则由于土地难以增加和人口的不断增加而受限于土地和人口的比例，最终导致当时最发达的中华帝国（以GDP占世界的比例为标志）却有着几乎是文明社会中最大量的贫困人口。资料显示：清末耕地面积基本上达到16亿亩，与现有耕地面积18亿亩十分接近，但耕地面积的急剧增长并没有缓解饥荒的压力，相反“入清以后由于人口增殖过快，人口压力剧增，粮食供应空前紧张。清代中国人均粮食占有量倒退到2000多年前春秋战国时代的水平上，饥荒的频繁发生已经呈现出不可避免的恶化趋势”。
相对于超经济剥削对财富的需求和人口的增殖，耕地明显不足，由此，历代中国农民主要通过垦荒毁林扩大耕地面积。资料显示，这种现象早在2000年前就已经存在，汉代中后期就曾因为大量森林被垦辟为农田，以至于政府再也无力像汉朝中前期那样给无地流民发放公有林地和皇家园林。此后的农业资源开发逐渐向边荒地带扩展，为了生存人们不得不进入自然条件异常严酷的高寒地区和山谷地区继续拓展生活空间，脆弱的生态环境遭到前所未有的破坏，水土流失、土壤沙漠化等环境灾害因此日渐加剧。据统计，公元1世纪至9世纪，每百年旱灾的发生频次都在100次以内徘徊，到了17～19世纪增加到300～500次。在传统农业的后期阶段人口压力达到鼎盛状态，因为技术进步而增加的粮食产量在不长的时间内被大量人口消耗殆尽，于是饥荒以更大的规模、更频繁的次数发生。
从历代耕地面积（单位：百万顷）的数字看： 西汉时506；逐步上升，到明初为522；乾隆为989；民国1143；而历代人口数（百万）平均年均增幅为1%； 西汉59；西晋19；盛唐52；从宋开始，战乱期减少，北宋121；明初60；万历200；清初80；鸦片战争年间426；人均耕地面积，北宋之前大体保持10亩，北宋后螺旋式下降，至清朝为2.9亩。这是基本情况。由于人均耕地的螺旋式下降，无论是自耕农还是小地主，社会整体趋于贫困化。乾隆曾经说：“欲使家给人足，比户丰盈，其势断有所不能。” 身为康乾盛世皇帝的他也只能“蒿目怵心呼天佑”，大呼“朕甚忧之！”从结构上看，土地兼并问题随着王朝统治的衰败而循环往复。失地农民成为社会革命的中坚，兼并土地成为农民起义的导火索。
作为统治集团对农民的超经济压榨所带来的后果，可以说，中国所以产生“三农”问题，根本原因有两个：一是土地资源的绝对紧缺，二是土地资源的相对紧缺。其中，相对紧缺是政治问题，也就是解决人人有耕地的问题，这一问题已经由新民主主义革命而得到解决；而绝对紧缺则是经济问题，也就是延续到今天仍然没有得到很好解决的现代“三农”问题：庞大的人口、有限的耕地，客观上限制了农业的商品化生产，导致农民一直无法摆脱贫困。当然，具体分析，我国土地问题还存在很多复杂的方面。包括：优质耕地少，旱涝保收的耕地少；水资源分布季节和空间不均衡；人口和土地分布不均衡，等等。
值得注意的是，中国农业的问题不是生产力的问题。单位土地产量以及复种指数，中国一直遥遥领先于世界，但人均产量则远远落后于世界，这里的客观原因主要是，中国土地数量少，由此，在技术水平落后的帝国时代，必须通过大量的劳动力投入才能实现高产出，而对劳动力的需求又导致人均产量降低，从而陷入了恶性循环。
（二）是国家统治方式和经济结构问题。
封建帝国时代的税赋主要有两种方式和两种形式。一种方式是田赋。第二种方式是人头税。一种形式是实物和货币，第二种形式是劳役和兵役。封建社会的根本特点是农民依附于土地，而在人身上半依附于地主。地主、特别是官僚地主作为特权阶级，一般无需缴纳人丁税。这一治理结构使农民投献土地给地主或者其中的贵族集团，导致了土地不断向大地主集中，并使中国的发展陷入周期律。汉以来，政府往往对田地实行什一之税，比较而言，这一税率并不高。但是，人丁税特别是劳役式的人丁税负担非常之重，因此，普通自耕农和小地主往往投献土地给无需缴纳人丁税的特权阶级，使土地集中程度越来越高。最终，使以田赋和人口税为收入的中央政府由于丧失人口税而无以为继，在加捐、加派的无奈之举中沉沦。这一问题到了明清时期才得以比较好的解决，特别是，康熙五十一年(1712)清帝国实行摊丁入亩和严格控制特权，改善了土地分配结构；国家富裕，而象明代以及之前那种田连阡陌、有“鸦飞不过的田产”的大地主逐渐退出历史舞台。所谓摊丁入亩，就是把人头税摊到田赋里一并征收。以土地数量计算应纳税收。这样，即便自耕农投献土地给大地主，也无法实现降低负担的目的。加之清朝革除了地主、有功名的人的特权，因此，从根本上完成了巩固皇权统治的体制性建设。总体看，小自耕农、佃农、雇农越来越多，完全无地的农民逐渐减少。例如，有研究者认为，无地贫民在北宋时占40%，明朝30%，民国19%。如果把国家和农民乃至地主进行力量比较的话，清朝的统治使国家——也就是皇权集团空前强大，而地主和农民空前软弱。但这一过程所导致的后果是，国家的非经济剥夺加上地主的剥削，以及自耕农平均土地数量的减少，使从全社会而言实现扩大再生产和商品化生产已经成为不可能，以土地为载体的资本原始积累根本无法实现。加之缺少海外贸易，经济的比较优势也无法变为资本积累，中国最终丧失了迈入近代生产方式，从短缺经济变为富裕社会的最后机会。
总体而言，封建时代中华帝国的历史是农业文明的完整发展史，也是皇帝与地主、地主和农民围绕土地进行利益分配和利益斗争的历史，也是一部贫困史。
二、土地及相关税收制度的历史沿革
中国古代的土地所有制包括国家所有制和私有制两种，私有制包括地主土地所有制和农民土地所有制。总体的趋势是国家土地所有制逐步瓦解，私有制度逐渐占据上风。
古代主要的土地制度大致有以下几种。一是井田制。一般认为，这是一种国家所有的土地制度，土地不能自由买卖。二是屯田制。在这种制度下，国家强制农民或士兵耕种国有土地，征收一定数额田租。特别是建安元年（196），曹操在许都（今河南许昌）附近进行屯田，使屯田最终形成完善的制度，这一制度从某种形式上讲沿用至今（新疆生产建设兵团）。屯田制度农民被束缚在土地上，身份不自由。三是均田制。这是北魏至唐中叶的一种土地制度。对农民实行计口授田，对皇室、贵族、勋臣和官吏按等级分配土地和奴婢。这是中国帝国时期（封建）的重要土地制度之一。北魏孝文帝太和九年(485)颁布均田令。北魏以后，均田制为其后的北齐、北周、隋、唐等朝沿用，具体办法略有变更。隋唐两代都按官爵授给王公贵族、各级官吏以永业田和职分田，数额多少不等。这一制度的核心是土地买卖受限，按照现代法律制度的角度来理解，就是被授田者只有有限产权。这一制度实施至唐中叶，由于社会生产力的提高和商品经济的发展，土地兼并空前盛行，国有土地通过各种方式不断地转化为私有土地，政府控制的土地日益稀少，政府已无地授田。之后，中国土地制度转为以私有制为主体的时期。另外，需要关注的是，随着土地的私有化，可分配土地以及新开垦土地逐渐减少，中国还产生了永佃权。永佃权是附着于土地私有制度之上的新型产权制度，这一制度萌芽于宋代，其形成使土地所有权与使用权的分离，到清代，永佃制租佃关系已经成为遍及全国各地的普遍行为。
中国古代是农业社会，财政收入主要来自土地，二者是相互依赖的，因此，税收制度应该看作土地制度的一部分。从历史发展来看，中国土地制度从国有转为半国有、再转为私有的过程也伴随着税制从实物加劳役转变为财产税（以土地面积为核心）和以货币计价。当然，这一过程也伴随着产品商品化程度的提高。唐德宗建中元年(780)，均田制最后瓦解。与均田制并行的租庸调法也无法实施，改行两税法。学界一般认为，两税法在中国赋税史上是一次重要的改革，实行按财产多少征税，改变了唐代以前以人、丁为本的赋税制度； 是明、清税制的发端。明中期，中国开始实行“一条鞭”法。实施这一制度的根本原因是田地迅速向地主手中集中，同时，商品经济有所发展。一条鞭法的主要内容是：把一切征项包括田赋、徭役、杂税等合并起来编为一条征收；把过去按丁、户征收的力役改为折银征收，称为户丁银，户丁银摊入田赋中征收。一条鞭法还没有把力役全部摊入田赋，只是部分摊入；“一概征银”，无论田赋或力役一律折银缴纳，差役由政府雇人充当。这是我国税收历史上由实物税向货币税转变的一次重大改革。清初继承明制，继续实行一条鞭法。到雍正年间，又在这一基础上进行重大改革，实行“摊丁入亩”。清朝政府将历代相沿的丁银并入田赋征收。又称摊丁入亩，这是是中国封建社会后期赋役制度的一次重要的改革。为了保证政府赋役收入，清政府于康熙五十一年(1712)规定：以康熙五十年的人丁数作为以后征收丁银的标准，把丁银固定下来，以后滋生人丁永不加赋，为摊丁入地创造了条件。康熙五十五年(1716)，摊丁入地首先在广东实行。随后各省纷纷题请，至光绪八年(1882)全国绝大多数省府都实行了此项赋役制度。由于这一计税方法以土地面积为准，由此，使无地的农民摆脱了丁役负担；地主的赋税负担有所加重，由此，在一定程度上限制或缓和了土地兼并；而少地农民的负担则相对减轻。
从全部中国史的角度看，古代土地制度随着生产力水平的提高以及与国家控制力的提高相适应的赋税制度的改革，经历了国有到半国有再到私有的过程，经历了国家对土地直接控制权逐渐放松的过程。从以王朝为单位的周期性历史来看，在一个王朝中，往往也经历土地国有到土地私有，然后向地主手中集中的过程。土地私有化的推动力是由于农业社会中财富主要出于土地，因此，地主阶级以及皇权集团和商人都疯狂掠夺土地。土地兼并往往在一个朝代的后期表现突出，它是封建经济发展的结果，是地主土地私有制和地主阶级力量增强的表现。如：西汉末年、唐朝中后期、北宋中期、明朝中后期时，土地兼并现象十分严重。土地兼并的本质是封建国家皇权统治集团和地主阶级矛盾的表现，是皇权集团与地主相互依赖又相互斗争的结果。土地兼并往往导致皇权集团的败落，使皇权集团将本应有地主承担的赋税加在农民头上，最终往往使农民揭竿而起，捣毁旧王朝，重建某种形式和某种程度的国家土地所有制，并实现平均分配。这一是反应了农民和地主及专制皇权集团的矛盾，二是反映了封建国家的皇权集团同地主的矛盾。在人身制度方面，百姓则经历了从“奴隶”到“农奴”再到“农民”的过程，是百姓对国家和地主人身依附逐渐松弛。总体上的中国经济史就是皇帝和地主、农民围绕土地支配权斗争的历史，全部的政治史就是皇帝和地主争夺农民控制权的历史，相应地，全部的思想史不过是君（皇帝）、臣（贵族、地主）、民（农民）的伦理关系史。
需要指出的是，“永佃权”标志着佃农社会地位的提高和独立性的增强，也标志着土地所有权与使用权的初步分离，是中国土地制度的大变革，也可以说是我们当前土地联产承包责任制的发轫。永佃制的基本特征体现为地权与佃权相分离，永佃权是佃农的一种权利，永佃制是租佃关系中的新现象，是先进租佃关系的代表。永佃权的形成很好地解决了土地国有和土地私有的对立，很好地协调了农民权利、土地所有人权利和国家的利益。农民可以比较持续地耕种一块土地，而土地所有人则可以自由流转土地，不受佃户的影响，同时，不能随意破坏佃户的权利，随意提高田租。国家则按放弃对“编户齐民”的控制，改按土地面积征税纳赋。
我个人认为，承包经营权在权利形式上与永佃权类似，也是中国土地制度在新的历史时期的新变革。当然，其中有重大的不同。那就是，永佃权对应的是地主阶级的土地私有制，而承包经营权对应的是农民的集体土地所有制。也有学者目前在呼吁把土地承包经营权转变为农民对集体或者国家所有土地的永佃权。
理解了中国土地和赋税制度的历史，就能理解我们现在说实行的土地集体所有制和公有制，也就能够理解，为什么我们要确保土地的集体所有制。其原因在于，在古代，财富集中来自土地，争夺土地、确保土地收益是古代社会经济关系的核心。私有制的胜利就意味着土地的兼并和农民的失地，最终也就意味着农民革命。汉代以降封建帝国时代的历史证明，实行了土地国有、半国有，农民拥有土地使用权（永佃权得到保障）的时期，都是中国历史发展比较好的时期。而土地私有化程度较高，土地兼并严重的时期，都是动乱频仍的时期。
在当代，农田在我国当代二元社会仍未实现根本转型的历史时期，仍然是财富、特别是农民生活的主要来源之一，实行私有化，同样将意味着土地的兼并，而土地的兼并，则意味着农民的失地，农民的失地，就意味着三农问题成为政治问题。这是理解一切农村土地制度的核心。
三、土地制度的现实问题
清末，孙中山提出三民主义。其中民生主义就包括平均地权与节制资本两项内容。平均地权是通过核定地价，照价收税，照价收买，把因社会改良进步造成的土地增价收归国家，不使地主坐享地价增长之利。包括现行物业税等，都反映了平均地权的思想。但“平均地权”没有明确提出解决农民土地问题的要求和办法。在民国初年，新民主主义革命时期，孙中山才提出了耕者有其田的口号。但这一设想只到国民党政权败守台湾时才通过赎买的方式得以实现。
我党的土地政策经历了多次变化。总体上看有四次。一是在国共对峙时期：依靠贫雇农、联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主，便封建半封建土地所有制为农民土地所有制。二是抗日战争时期：对地主减租减息，对农民收租收息。三是解放战争时期，颁布的土地政策和对峙时期基本相同，但强调耕者有其田。
1928年12月，毛泽东在井冈山颁布了《井冈山土地法》。这个土地法三大措施是：一是没收一切土地而不是只没收地主土地。二是土地所有权属政府而不是属农民，农民只有使用权。三是禁止土地买卖。这其实是实行了土地国有。到1931年，中国共产党逐步形成了“依靠贫农，联合中农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制；以乡为单位，按人口平均分配土地，在原耕地基础上，抽多补少，抽肥补瘦”土地制度。抗战时期，中国共产党在根据地实行减租减息的土地政策，一是减轻了农民的负担，调动了广大农民的抗战积极性，二是有利于争取地主资产阶级的大多数站在抗日民族统一战线一边。1945年5月4日，中共中央将减租减息的政策改为没收地主土地分配给农民的政策。建国后，1950年颁布《土地法大纲》，彻底结束了封建土地制度。在这里，提出了政治上中立富农，经济上保存它的经济。1953年，社会主义改造，农业集体化。1956年，农村公社建立，并逐步推广。
改革开放以后，家庭实行联产承包责任制。农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务。其基本特点是在保留集体经济必要的统一经营的同时、集体将土地和其他生产资料承包给农户，承包户根据承包合同规定的权限，独立作出经营决策，并在完成国家和集体任务的前提下分享经营成果、一般做法是将土地等按人口或劳动力比例根据责、权、利相结合的原则分给农户经营。承包户和集体经济组织签定承包合同。具体形式有：(1)包干到户。 (2)包产到户。目前，绝大部分地区采用的是包干到户的形式。家庭联产承包责任制下，土地仍归集体所有；在分配方面仍实行按劳分配原则；在生产经营活动中，集体和家庭有分有合。家庭联产承包责任制没有走土地私有化的道路，多数人认为，这是适应我国农业特点和当前农村生产力发展水平以及管理水平的一种较好的经济形式。
按照有关学者的研究，改革以来中国农村土地制度的变迁实质就是在保留多元土地集体所有制的前提下强化和保障农村集体成员(农民)土地承包经营权的产权制度改革的过程，也是对农地集体所有制形式实现不断探索的过程。到2002年出台的《农村土地承包法》，从法律上已经把农地所有权中除了抵押和继承权之外的大部分权利让度给了农户。可以说，集体所有制度下的土地承包经营权改革取得了巨大的历史成就。其中最根本的就是历史性地解决了中国的粮食问题以及与之相关的肉类、鱼类等动物食品的生产问题，使中国在人口不断增加、耕地不断减少的情况下，人均粮食拥有量仍然不断增加。当然，这里面也有科学技术的重要支撑作用和农民素质不断提高的重要作用。
但是，不可否认的是，从发展、稳定这两个需求看，从农业发展和城市化这两个角度看，从农民利益与工业化进程的冲突看，这种土地制度目前也存在许多问题。
一是土地规模小，权利主体分散。这既从技术上制约了农业规模化经营，也从制度上提高了规模化经营的成本。越共中央政治局委员作了一个报告中讲到，20年前的承包政策和机制已经走到了它的顶峰，迫切需要一个新的突破，以满足农民农业农村的发展。必须要出台新的土地集中政策，这样才能吸引到对农业的投资。现在这种土地的零碎、小块使用阻碍了需要进行投资生产的企业家进入土地市场，应该修改土地法，让私人聚集土地，减少农村土地分流的状况，这样才能起到鼓励对农业投资的作用。
二是农村集体土地所有权得不到切实保障。农村土地集体所有，但是，权利主体却并不明确。“农民”、“集体”之间的关系不清楚，国家利益和商业利益的界限不清楚，抽象的村“集体”往往决定了集体所有土地的分配、使用和出让权，政府也往往在经济发展的驱动下，滥用公权，以公共利益的名义剥夺农民的土地承包经营权和农村土地的集体所有权，使集体用地转变为国家所有土地。这个过程中，农民既缺乏有效的环节行使双重的权利，又得不到足够的补偿。姑且不论其中的政治因素，仅从法律上来看，按照现行法律，农民社区集体不拥有让渡土地权属的权利。在农地改变用途时，要先按照国家建设征用土地的规定对土地实行征收，将其收归国有，该社区的农民除按政策规定获得低的补偿外，不能分享农地转为非农用地所获的增值收益。但“公共利益”实际上很难界定，有些情况是以国家、社会、公共利益为名，实际上行的是部门或集团的既得利益之实。公共利益相对应的是公共产品，于是稀缺的生产要素土地就变成了廉价的公共产品，对农民的剥夺随之合法化了。由于我国农地价格表现为具有政府强制性的征地费，征地费普遍较低，大约相当于真正的农地价格(即农地收益资本化的价格)的50%，所以实际的城市生地价格与实际的农地价格(征地费)的差价不仅包括“农转非”增值，而且还包含了部分农地价值。这样造成的实际后果是，低价征用农地使农村集体利益受损，协议出让规划建设用地使国家利益受损，农村集体和国家损失的利益成了房地产开发公司的额外收益。
三是农民土地承包经营权的实现形式匮乏。《农村土地承包法》已经把农地所有权中除了抵押和继承权之外的大部分权利让度给了农户。但这也是制约以土地为主要生产资料农民扩大再生产的重要法律障碍。简单讲，就是无法用土地换资金，资产无法变成资金。另外，即便赋予农民抵押权，由于土地规模过小，零散的赋权无法实现用土地换资金，也无法实现土地利用规模化。同时，由于无继承权，承包经营权设立了明确的期限，也不利于土地的长期经营。这一问题目前尚不明显，但会随着发包期限的到来而逐渐显现。《农村土地承包法》第二章规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”三中全会的《决定》增加了股份合作的形式。但是，如何解决好承包经营权的保障与流转之间的关系，在法律实践中仍然有待探索。
四是土地级差收入问题没有很好的解决途径。级差土地收入是指经营较优土地或在相同的土地上投人较多的生产资料和劳动所获得的超额收益。由于土地的集体所有制，使国家目前难以通过有效手段把级差土地收入动员到国家手中，补偿给边远地区。近郊土地收益高，而山区等地区土地收益低。边远山区生态建设给予平原地区（包括城市与乡村）的生态效益无法得到补偿。同时，由于农民土地集体所有制的实现形式过多地依赖村集体，使农民在城市化进程中应该得到的土地收益也无法得到保障。
从操作层面看，有学者认为，目前，存在问题是宏观的土地政策较多而微观的较少。土地产权政策过于原则性，缺乏操作性。
可流转的土地承包经营权的建立，核心在于生产力发展水平不适应发展的需要，根本原因是人地之比过高，大背景是市场经济条件下不能用完全市场的手段来解决。是统筹考虑稳定与发展，效率与安全，长远与近期发展需要而实施的制度。
农民土地承包经营权问题牵涉面广，极端重要。
一是事关政治稳定问题。农民的土地就是他最重要的资产，涉及其生存权、发展权、劳动权。在当代，农民可以通过转移在工业商业等部门就业，但是，在这个过程中，当代农民仍然离不开土地作为生活保障，有人说，土地还寄托着农民的情感和生活方式。这一问题也值得热衷于户口改革的人反思：农民真的愿意放弃土地进城吗？其实，并不一定。
二是事关粮食安全问题。目前，我国人均粮食占有400公斤左右，总量略超过了国内的需求。但是，从世界范围看，耕地和总人口的矛盾在增加，同时，作为一个大国，我国的粮食主要只能有自身来保障，不能依赖国际市场，否则，利益就会受到很大损失。随着城市化的推进，粮食生产的比较优势会发生结构性下降，存在很多的减产因素。
三是事关经济发展和城市化进程。中国经济现代化的进程表现为土地增值和资本化。土地所产生的效益的分配方式和分配格局在很大程度上要左右城乡统筹发展的进程。学者认为，如果土地效益分配和使用得当，则完全可以支付消除城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展、实现农业现代化所需要的运作成本。从政治上讲，城市化的关键是农民能不能真正享有土地增值收益中的份额，合理分享城市化的红利。城市化的推进以及城市与农村争夺土地的进程就是农业和土地的比较效益提升的过程。简单讲，没人种地了，土地上产品就值钱了，你需要农村土地了，农村土地就升值了。因此，我们必须明确，城市化才是解决农民富裕问题的根本出路。
四、解决土地问题的思路
（一）几个基本原则
1、私有化是红线。如果中国农村实行土地私有化，农民自由买卖土地，在部分技术较为发达、农民素质较高的地区，最终的结果会形成美国式农场，农业生产的效率会提高，技术和资本投入必然增加。不能否认部分农民会增加投入、提高技术水平，最终走向现代农民之路。但是，应该看到，多数农民必然在市场竞争中被淘汰下来。由于只有大规模经营农业，形成规模效益才能降低成本，形成在国际市场上的比较优势，因此，土地买卖不可避免。在土地买卖的过程中，部分农民会失去土地，而失地农民在没有其他技能，无法参与城市就业的情况下，最终的政治结果可想而知。当然，在部分发达地区（如浙江），已经具备了形成规模较大的农场、农民成为雇佣工人的条件，因此，允许部分农民转让土地经营权已经成为国家的决策，也是必然的趋势。但从整体上看，在农村还不能实行完全的市场经济，或者说，生产要素还不能买卖。土地、劳动力都不能成为农业生产中的流动的市场因素。
2、18亿亩是红线。事关粮食安全和国家安全。我国的农业制度延续两千年，农民一直被固定到土地上进行耕作，缺乏选择其他职业的可能与权利。这一制度是与我国农业生产力状况密不可分的。我国农业生产的特点是人均生产力低下，而亩均生产力很高。也就是说，按照人头平均，每个农民创造的农业产值很低，而如果按照面积平均，单位面积的产量很高。这一现象表明，我国农业生产产值的创造是以劳动力的投入为条件的。在资源、资本、技术、劳动力四个主要生产力因素中，劳动力的投入特别突出。从劳动力分布上看，我国目前农村劳动人口约4亿。按照总体人口平均，也就是每个农民养活三个人。去掉四亿劳动力中流动人口1亿，就地转化为工人的6千万（事实上，这两部分人口也在部分时间从事农业工作），那么农村完全从事农业劳动的人口也达到2亿4千万，平均为每个农民养活5个多一点非农业人口。也就是说，流失一个完全从事农业生产的农民，则有5个人饿肚子。有人说，粮食可以靠买，估计不大现实。如果中国有10%的粮食、油料靠买，恐怕就没有比较效益了——因为国际粮价会大幅度上涨。
3、承包经营权不受侵犯是红线。
（二） 解决土地和“三农”问题的思路。
1、要靠工业化和城市化的逐步推进。这是解决农民问题的关键。必须跳出农村看待三农问题。在现有生产力条件下，我国农村劳动力也是富余的。即便是不讲已经解放出来的1亿4千万劳动力（城里打工和乡镇企业就业以及各种第三产业从业者），我国农村2亿到3亿真正从事农业生产的劳动力中仍然有很多是完全可以解放出来的。目前很多地区一个劳动力只有1亩左右土地，多的地区不过是10——20亩土地（新疆和东北部分地区除外），如果按照比较典型的黄淮海地区的两年三季作物的耕作方式，完全可以有50%以上的甚至到80%的劳动力能够解放出来，从事非农产业。这部分人口在1亿到2亿之间。但是，要真正解放这么多农村劳动力，必须要靠充足的资源、资本投入。也就是办工厂，建商店，搞服务，来满足农民就业的需要，同时发展经济，以城市发展来反哺农村。
2、要靠农业技术的不断进步和普及。2033年，我国人口峰值15亿。加之生活水平不断提高的要求，政府还要不断以农业技术的研究开发和不断普及来提高增产能力。同时，也要不断加大对土地的水利建设等基本建设投入。这既是保障粮食安全的必要手段，也是解放农村劳动力，提高土地级差收益的根本办法之一。
3、要靠农民素质的不断提高。农民可以不耕作土地，但要真正从土地上解放出来，还必须具备职业能力和资本运作能力。也就是说，要把农业发展实现的资本积累转化为经济发展的具体成果，把资金转变为资本，要把农民转变为工人和其他具备职业技能，能够参与城市化和工业化的劳动力，把人力资源转变为财富。
4、要主要依靠市场手段不断推进。农业人口的转移，农业经济的发展，大农业的推进，要在政府引导下，主要靠市场手段来推进。“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”是壮大农村经济的主要手段，但并能搞圈地运动，更不能不顾农民接受能力，靠侵犯农民利益去搞新农村建设。
5、要靠严格保护农民民主权利。研究表明，农民的产权现实中往往是由村干部代表行使的，如果没有民主监督和有效的制衡机制，集体就异化为独立为农民之外的一个单独的利益主体。农民对土地的权利必须有农民的政治上的民主权利作为保障，能够建立一种有效的制衡机制，使农民真正对土地本身的占有、使用、收益、让度、资源配置等有参与权、监督权、决策权，否则现在大量存在的被激化的矛盾很难真正解决。
6、要靠稳步提高农民社会保障水平。提高保障水平既是工业反哺农业的根本要求，也是农民分享改革开放成果的根本要求，还是农村解决人口问题的根本要求。当然的农村土地问题其实是人口问题，而人口问题其实是社会保障问题。一旦社会保障问题解决，农民多生育的冲动下降，必然带动劳动力素质的提高和劳动力价值的提高，并从根本上扭转人多地少的矛盾，推动农业实行规模化经营和以技术投入和资本投入的经营方式才能得以实现。
要明确的是，解决农民问题的思路不是在农村解决农村问题，而是跳出村庄来解决农村问题。应该说，农村问题的核心经过新民主主义革命，土地已经归属农民所有，三农问题的核心已经从土地问题转变为农民问题，农民问题解决了，农业和农村的问题就解决了。例如，农民不再依靠农业作为主业，其收益就不依赖土地，再例如，农民的保障不依赖土地的产出，这种情况如果能真正实现，农民就成为真正以农业为业的居民，而不是依附于土地的农村居民，三农问题才能真正得到解决。当然，土地问题也具有不可忽视的重要影响。
五、土地制度的法律问题
（一）法律制度问题
1、农村土地承包经营权及相关制度问题。土地承包经营权的期限问题。尽管规定了30年，看起来够长，但实际上很短，特别是在经营权流转限于农业生产的情况下，30年时间显然不够长，因为农业生产周期长，投资大，30年时间已经过去了6-10年，20年的时间里流转方不会有大规模投资的冲动。目前《物权法》规定了农民可以继续承包。但由于是原则性规定，仍然需要具体的程序与之衔接。农村土地承包经营权的流转是生产力发展的必然后果。简单说，同样面积的土地不需要同样数量的劳动力，同时，劳动力由于其他更高收益的市场存在而流失到农业之外的市场，使承包的土地出现无人耕作，或者不需要那么多人耕作的现象。这是劳动力资源和其他资源在工业化时代的自发流转。2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》确定了承包经营权的流转制度。为当代土地承包经营权的流转奠定了法律基础。但是，土地承包权流转相关制度仍然不完善，例如，对于流转市场的建立和制度的完善，土地承包权流转的的法律形式和高效率的方式缺乏制度探索。对于土地承包经营权流转的参与者的权利义务以及政府管制等的制度建设，都还不完善。从法律形式上看，土地承包经营权尚缺乏具有规范意义的合同文本（工商局正在制定），集体流转和个体流转的矛盾也是一个不可忽视的问题。作为大企业或者试图成片开发的市场主体，要想实现流转，谈判成本、维护权利的成本过高，难以实现长期稳定的适度经营。特别是，作为从事农业生产的市场主体，在转包合同中的权利往往得不到有效维护。合同争议不好解决。缺乏中介组织，权利流转价格的评估等。
2、农民土地产权不完整。也可以说没有法律上的公正待遇。虽然《农村土地承包法》规范了农村集体经济组织内部土地发包方(村组干部)和承包方(普通农户)之间的经济关系，从法律上界定和保护了农民在土地承包、内部流转等方面的土地权益。但是，在农地转用和土地征收环节，农民的土地产权仍然没有获得公正的待遇和严格的法律保护。按照现行法律，农民社区集体不拥有让渡土地权属的权利。在农地改变用途时，要先按照国家建设征用土地的规定对土地实行征收，将其收归国有，该社区的农民除按政策规定获得低的补偿外，不能分享农地转为非农用地所获的增值收益。但“公共利益”实际上很难界定，有些情况是以国家、社会、公共利益为名，实际上行的是部门或集团的既得利益之实。公共利益相对应的是公共产品，于是稀缺的生产要素土地就变成了廉价的公共产品，对农民的剥夺随之合法化了。由于我国农地价格表现为具有政府强制性的征地费，征地费普遍较低，大约相当于真正的农地价格(即农地收益资本化的价格)的50%，所以实际的城市生地价格与实际的农地价格(征地费)的差价不仅包括“农转非”增值，而且还包含了部分农地价值。这样造成的实际后果是，低价征用农地使农村集体利益受损，协议出让规划建设用地使国家利益受损，农村集体和国家损失的利益成了房地产开发公司的额外收益。
3、农民身份转换与土地承包经营权问题。毫无疑问，土地制度与农民身份制度紧密联系在一起。是否是农民，在现代社会，与其是否有耕地并在土地上耕作直接相关。从现实看，我国大多数农民正在逐步进城，有的甚至从生活方式上看完全城市化了。但是，由于生活的不稳定性，他们不愿意放弃农民身份，主要原因是要求保留土地承包权作为生活的最后保障。当前，我们仍缺乏法律鼓励农民城市化，也没有积极的引导措施，特别是缺乏合理公平的保障措施的过渡机制，农民的生活保障难以从土地过渡到社会保障，这严重制约了土地承包经营权的长期、有效流转。
（二）法律执行问题
1、“农民”和“集体”的关系影响农民行使自己的经济权利。集体土地的使用权、让渡权、支配权到底如何体现，在现实中往往是村干部代表农民集体行使权利，如果没有民主监督和有效的制衡机制，集体就异化为独立为农民之外的一个单独的利益主体。作为集体一分子的农民没有知情权、参与权、监督权，也没有收益权，这样的集体经济就变成干部经济，这也就酿成了农村土地冲突的根源。很多村干部甚至多年占用征地款，形成新的社会矛盾。
2、确权问题。确权是土地流转的前提与基础。如果不以确权为前提和基础，冒然发动大规模的土地流转，那么这个流转的主体就不可能是农民，却很可能是其他权力主体，从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。从全国范围看，确权认真执行很困难。这是因为，多少年来我们对农村土地资源就没有完成普遍的、有明确法律表达的产权界定。虽然，农村土地(包括山林)的所有权归农民集体，使用权、经营权和承包权归农户，以及农民住宅的所有权归农户，早已是我国农村经济生活的基本现实，但是这样一种实际存在的权利关系，至今尚没有完整的。普遍的法律表达。加之多年来农村人口、劳力、行政区划、政策和体制的诸多变化，大量历史遗留问题欲理还乱。要在农村土地房屋实际占有的基础上，建立一个能被普遍接受的、具权威法律表达的农村财产权利体系，当然不是一件容易完成的任务。
（三）法律与政策衔接问题
1、土地占用问题。GDP增长的政绩考核与保护耕地的政策关系。投资资本必然要与土地相结合，必然要占用农田。这就出现了“上有政策，下有对策”。如上项目，能促进经济增长，创造就业，增加财税收入；如搞房地产开发，政府可以分享土地的增值收益。地价偏低，一方面使开发商土地需求膨胀，导致土地在转用和进行基础开发后闲置以及商品房大量空置；另一方面使我国房地产开发利润率偏高，这不仅刺激了开发商不顾市场行情盲目开发商品房，而且增加了开发商对商品房空置的承受能力。而对地方政府来说，在现有的政治体制和政绩考核机制的背景下，他们最优的选择就是以地生财，经营城市。
2、稳定土地承包经营权与粮食价格问题。稳定农民土地承包经营权的一个重要政策目标是维持粮食安全。但是，由于粮食产量主要决定于价格，价格又牵涉到整个经济，也牵涉到国际粮食价格差，因此，非常难以实现顺畅衔接。如果土地撂荒，那么土地承包经营权的稳定也会丧失很大的政策和法律价值。
还存在其他的一些问题。例如，法律的衔接问题等。《农村土地承包法》与《土地管理法》的矛盾。第37条规定：承包耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，但是《农村土地承包法》又规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地抛荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。
这些问题的产生其核心仍然在于生产力水平低下和农民与土地的比例不合理，导致了土地资源无法实现完全市场化流动造成的。因此，要解决和改善以上问题，也要从这一点着手，根据城乡统筹的总体思路，逐步采取市场化方法，逐步引进市场化手段，来改善和解决土地问题，进而解决三农问题。
（一）合理限制的人口流动制度。
农民绝对数量和相对数量的减少就意味着土地的相对集中，就意味着土地的规模化经营。从长远趋势看，一旦农民和土地的数量形成合理比例，那么，土地流转就完全可以采取市场化的方法。随着农业生产技术的提高，富余劳动力不断增加，部分农民已经在城市找到了职业，他们渴望自由流动。因此，法律和政策必须反映他们这种要求。但是，基于前述原因，为了保证粮食和农业产品的供应，离开土地的农民必须保证土地不能撂荒。所谓限制，就是必须实行农民所承包土地不能撂荒的限制政策。要鼓励流动为原则，限制撂荒为条件，综合考虑人口流动的经济收益和社会保障等问题，使农民有积极性，主动向工业企业和商业流动，向城市流动。采取切实有效措施，鼓励农民在具备城市生活条件的情况下，主动交回承包地。
农民进城成为其他行业从业者，最终成为城市人的过程中，承担着土地耕作的义务，同时也享受承包土地的权利。土地承包作为义务的同时，事实上也是农民的社会保障，是保障农民不会挨饿的基本条件。但是，如果农民长期进城，土地长期转包，说明他完全具备了放弃土地承包作为保障和权利的条件，这时就应该在政策上对他的身份进行重新确认。例如，某个农民将自己承包土地长期（例如5 年以上）转包，在城市从业，这时，就应该认为，农民已经转化为居民，他已经没必要享受土地作为生活保障的必要条件，可以由农民本身提出请求，放弃土地承包的权利，也不再承担土地耕作的义务，而成为真正的、完全的城市居民。因此，有限制的人口流动和有限制的土地流转是一个问题的两个方面，是密不可分的。
（二）用途限制、产权完整的承包经营制度。
根据有关规定，在土地承包经营权流转过程中不得改变土地集体所有制性质、不得改变土地的用途、不得损害承包农户的利益。所谓用途限制，就是农村土地要按照既定用途来使用。除非政府根据“公共利益”和“国家利益”条款进行征用，并改变土地用途外，任何有关农村土地的合同都不得改变农村土地、特别是耕地的用途。要实现农村土地的顺畅流转，其中的关键是保留农民的基本经济保障，包括宅基地和口粮田。如果能够建立“土地银行”进行土地收储和转让，在粮食商品化程度越来越高的今天，只要预留部分流转收益就可以解决口粮问题，不需要再进行土地承包经营权的调整，因为那样不仅成本高，而且容易造成不稳定因素和对土地的破坏性利用。而宅基地则应在确保基本居住权（这部分不宜于流转）的情况下，实现完全的分割市场流转，进而实现统一市场流转。
（三）土地级差收入的合理分配制度。
因为经济规模和聚集度产生效益，土地仅仅因为位置的不同，就有很大的市场价差。一般来说，越是在城市或商业中心的地方，土地价值就越高;同时，地价随着离开中心的距离而降低。近郊农民的土地经济效益高，而边远山区的农民事实上提供了社会所必须的生态效益。因此，对于整个国家来说，土地收益的价值应该进行合理分配，从而鼓励提高生态效益，合理降低收入差距。“两型”社会建设更需要如此行事。通过合理利用城市化推高了的土地收益，一方面实行“占补平衡”和“增减挂钩”， 提高土地资源的集约利用率，另一方面，把土地增值基金拿出一部分补偿经济落后的边远农村，更公平地分配级差土地收益，从而使城市化的过程中不过多占用农民土地，同时增加农民经营土地的收益。
（四）用地指标置换制度。
也就是说，通过核定土地使用指标，在一定范围内统筹耕地和建筑用地等指标，增加的指标可以用来置换。例如，一个村庄的建筑用地、补充耕地的指标可以卖给某城区或近郊区，使近郊区农村获得更多建筑用地的指标，进行流转或者出售，使土地更大可能地资本化。这样，可以克服农民不断扩大各种宅基地的冲同，有效解决大量农民向城市集中，城镇空间急速扩大，而农村的居住面积也还在继续扩张的困境。也可以解决发达地区用地紧张，而落后地区地不值钱的问题。
(五）集体土地流转的农民保险基金制度。
例如集体建设用地。通过流转获得的收益，通过征地获得的收益，以及用地指标置换获得的收益，都应为全体村集体成员建立保险基金，购买养老、医疗等保险，使收益成为农民可见的现实的利益，同时，也提高资金使用的成效，发挥集体收益的社会稳定器、家庭保险箱的作用。
（六）合理的农地经营制度。
现代农业既可以是企业形式的大生产，由公司直接从事农业规模化生产。使农民在获得流转土地收益（也可以采取入股方式）的同时，可以就地转化为农业产业工人。另外，也可以采取公司加农户的形式，克服农民个体经营市场风险过大的困难，使农业生产标准化、规范化，从而实现规模化效益和产品配套优势。也就是说，公司不直接进入农地经营，而以合同方式承担农业经营可能出现的风险，农民按照公司的定单、品种和技术指导、技术标准生产，公司负责无条件收购。当然，这要与适当的保险制度相结合。同时，对于那些并不从事农产品深加工的企业来说，还要实行农产品的期货制度。以降低公司、农户的风险。如果没有合适的经营制度，其他的经济主体经营农业没有收益或者收益过低，土地承包经营权的流转就成了空话。如果种田不赚钱，谁还去大批承包土地呢？因此，土地承包经营权流转的前提是要使农业成为赚钱的行当。某市土地流转费用的一个例子是，每亩地每年600元，每个农民工资1300元，每个农民可种植60亩地。这样，每亩地基本成本为620元左右，加上种子、化肥、农药、保险、管理等费用，赢利空间十分有限。
（七）相关配套制度。
包括确权制度、土地银行制度（土地承包经营权集体管理委员会），流转市场制度，指导价格发布制度，信用贷款+抵押贷款制度等。资产清晰是实行土地流转的前提。成都在这方面的试点摸索出一套实际可行的确权程序。发明了“村庄评议会”(有的地方叫“村资产管理小组”)，把历史上担负过村庄公共管理责任的长者推举出来，由他们根据对多年来没有可靠文本记录的土地、房产变动的回忆，对入户产权调查和实测结果进行评议，特别是对存有异议和纷争的疑难案例进行梳理，并把评议结果作为确权预案公示，直到相关利害的各方都接受，才向政府上报确权方案。把确权发展为由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、最后由县级人民政府颁证等环节组成的可操作程序。土地银行会显著降低土地流转的成本，但需要合同赋予其法律地位。要使农民流转土地的信息有地方发布，试图接受流转的一方和农民可以在市场进行规范化、标准化交易。农村信贷要以农民信用为核心，而不能以抵押制度为核心。为了使农业能够赚钱，还必须给参与土地流转的农业企业一定的税收优惠和财政支持。
当然，还有一个关键的改革是与土地制度关联度极高的财税制度、特别是地方政府的财税体制，究竟如何平稳完成从“卖地财政”向财产税、资源税或土地税的体制转型?这类问题应该认真研究、提出可试验的方案再交付改革试验。与财税制度相关的就是小产权房的问题。大城市比较明显。按照法律规定，农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留山属于集体所有。所有就意味着占有、使用、收益、处分。《土地管理法》也规定，兴办乡镇企业及住宅、乡镇村公益事业可以经依法批准使用农民集体所有的土地。所以有学者说，看不出小产权房有非法的地方。这里面的问题是，现代土地制度不仅仅是物权制度，也是规划制度、环境保护制度等多重制度的总和，行使物权的时候，必须受到多重制度的约束。原因前面已经讲过，包括耕地保护包括农民口粮等等。但是，我们要注意的是，把集体所有土地和国家所有土地的所有权平等对待应该是法律的基本价值。没有大所有权和小所有权的问题。如果农村土地被规划为建设用地或者企业经营用地，那么，收益应该归农民集体所有，如果国家所有土地被规划为建设用地，收益归国家所有。当然，这里还牵涉复杂的土地增值问题。包括“七通一平”的土地平整投入及收益的分配等问题。目前法律规定尚不明确。
（2009年在某市土地流转研讨会上的讲稿，所引资料未一一注明，特此说明）
