摘 要：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，它客观上要求改善党的领导。从总体上说，党的领导和依法治国是可以而且应该统一的，但由于认识和实践上的偏差，实施依法治国和坚持党的领导成为建设现代法治国家的两难选择。传统的党的领导方式集中表现为以党政不分、以党代政、以党治国为主要特征的党治制。在依法依国方略中坚持和改善党的领导最根本的一条就在于执政党的领导方式必须由党在国家政权之上的领导即党治制向党在国家政权之内的领导即法法制转变，这是建设现代法治国家的内在逻辑，是坚持和改善党的领导方式、增强党的活力的重大理论创新和体制创新。
关键词：依法治国 党的领导 党治制 政权内领导范式
依法治国与党的领导是建设有中国特色社会主义事业中一个十分重大的理论和实践问题。正确认识和处理好依法治国方略中的党的领导，是建设社会主义法治国家迫切需要解决的时代课题。
一、依法治国与党的领导----建设现代法治国家的两难选择
党的十五大正式提出“依法治国，建设社会主义法制国家”的基本方略，这是我们党治国方式的重大转变，具有深远的历史进步意义。由于我国的特殊国情，我们是在党的领导下推进依法治国的，如何处理好依法治国与党的领导的关系，特别是在依法治国方略中如何改善党的领导，是当前面临的最复杂最困难的疑难问题。虽然从总体上说，依法治国与党的领导是可以而且应该统一的，但由于认识和实践上的偏差，推进依法治国与坚持党的领导实际上已成为我们建设现代法治国家的两难选择。
我们党是唯一的执政党，它的领导地位是在长期的革命斗争中形成的，不能有任何怀疑和动摇。但在依法治国的新形势下，如果不改善党的领导，不转变党的领导方式，依法治国就难以推进。依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党已经确定的基本方略，它客观上要求把改善党的领导提上更加突出的位置。
在依法治国与党的领导的关系上，学术理论界存在着三种不同的倾向。一是法律至上论。这主要是一些从事法学研究的学者的观点。他们侧重于从法理上研法治的本质、法治的进步意义、法治与人治的本质区别、法律体系的构建完善等，主张以法律为最高准绳调整国家与社会的关系，规范社会成员的行为。但他们对党的领导要么避而不谈，要么点到为止，未能从理论上界定党的领导在依法治国中的科学定位。而在我们国家，回避党的领导去谈依法治国，无异于缘木求鱼，是不可能达到目的的。二是党权至上论。主要是一些从事马克思主义经典理论研究的学者的观点。他们侧重于从马克思主义原理出发，引经据典地论证坚持党的领导的合理性、必要性和重要性，认为在社会主义国家离开党的领导就不可能成功地实施依法治国，依法治国必须在党的领导下有步骤地推进，不能操之过急，更不允许任何借依法治国来削弱或否定党的领导。但他们对依法治国怎么推进避而不谈，或者欲言又止，未能从理论上搞清在党的领导下建设法治国家的可行性方案，这就使党提出的依法治国方略失去了应有的重大意义。三是调和论。针对上述两种各执己见的不同观点，一部分学者从权衡依法治国和党的领导二者利弊出发，既认为依法治国的重要性，又强调党的领导的重要性，力图从中找出使二者协调统一的逻辑关联和平衡杠杆，但他们未能在观念更新和制度创新上取得理论上的突破，因而始终只能停留在一种似是而非的空头议论上，不能自圆自说，也无益于指导实践。
正因为人们对依法治国和党的领导存在着严重的模糊认识和理论局限，这使依法治国和党的领导在实际运作中带有普遍性的矛盾和困惑。譬如，我们一方面强调依法治国，一方面又提出加强党的领导；一方面强调依法行政，一方面又大量地以政策文件发号施令；一方面强调依法办事，一方面又推崇按领导批示办事；一方面积极推行村民自治，一方面又强调村党支部的领导核心作用，等等。这些矛盾和困惑成为现实生活中难以妥善解决的焦点问题，这充分暴露了我们理论上的滞后。
依法治国是我们党全面总结历史经验教训、认真思考和借鉴发达国家法治实践的基础上提出来的，是符合我国改革开放和社会主义现代化的实际、顺应世界文明进步潮流的重大决策，是完全正确的，必须坚定不移地推进。但在建设现代法治国家的具体实践中，我们面临着即要坚持依法治国又要坚持党的领导的两难选择，这是对当代中国人政治智慧和创新勇气的最大考验。弄不好，就很可能陷入顾此失彼的尴尬境地。要么是在强调法治中削弱或者否定党的领导；要么是在坚持党的领导中奉行“法律工具主义”，视法律为人治的工具和手段。一个特别值得警惕的问题是，由于党在全国人民心中的崇高威望，加上人们长期以来已经习惯于“按党的指示办事”，因而在建设社会主义法治国家进程中，最自然最可能出现的一种严重误区，就是将依法治国导入法治口号下的人治泥淖。这就会使我们党提出的依法治国方略失去全部意义。
二、党治制----党的领导模式的认识误区和实践弊端
党的领导对于推进依法治国有着十分关键的作用。我们有必要了解党的领导的含义以及传统的党的领导模式的认识误区和实践弊端。
所谓领导，就是带领、率领、指导、向导。党的领导，就是党带领、组织人民群众从事革命和建设事业。党的领导问题在马克思主义科学体系中占有十分重要的地位。但长期以来由于认识上的偏差和革命斗争实践的特殊背景，人们对党的领导片面理解为党领导一切、管理一切、包办一切，党具有无所不能的最高权威。这使党的领导不可避免地陷入了党治制的误区。
党治制是一种独特的党的领导制度和传统模式，它的主要特征是党政不分、以党代政、以党治国、权力高度集中等。党政不分，就是混淆政党和国家政权的不同性质和职能，将党组织与政党机构合二为一，党就是政，政就是党。以党代政，就是把政党的机构权力化、职能行政化，以执政党代替国家政权行使国家权力。以党治国，就是将执政党凌驾于国家政权机构之上，以党的名义居高临下地直接向国家政权机关、社会经济组织和个人发号施令。权力高度集中，“就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”[1]
党治制有两种表现形式：一是一元化领导。这种方式可追溯到抗日战争时期。1942年9月，我们党在《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织关系的决定》中，正式提出实行党的“一元化领导”原则。建国初期，党通过各级军事管制委员会和地方人民政府实行一元化领导。1954年第一届全国人大后，各级党委“一把手”同时兼任同级政府的领导人，后来又提出“书记挂帅”。到“文革”中，党开始由革命委员会实行一元化领导，使之发展到最高峰。二是分离式领导。十一届三是全会后，党开始注意纠正一元化领导权力过分集中的现象，实行分离式领导，即无论从中央到地方，各级党委“一把手”不再兼任同级政权机关的第一负责人，党内某些部门的负责人也不再兼任对应行政部门的负责人，党委及其机关在国家政权机关之外对之进行领导、指挥和管理。
我国党治制的形成有着深刻的社会政治文化因素。具体说，一是苏联模式的影响。由于苏联是第一个社会主义国家，它的政治体制成为各国共产党学习和效仿的榜样。苏联在二十世纪三、四十年代形成的党政军一元化领导、中央高度集权、党政不分，以党治国的政治体制模式对我国有着最为严重的直接影响。我们党在民主革命时期就依照苏联模式在根据地建立了苏维埃政权。建国后，又在政治、经济、文化和其他社会领域更加广泛地效仿苏联的作法。可以说苏联是党治制的“始作俑者”。二是封建专制思想的影响。我国二千多年的专制政体，在政治文化上形成了根深蒂固的皇权至上观念和浓厚的人治思想，以集权主义的政治观、义务本位的法律观、上下尊卑的伦理观和独尊一家的文化观等为特征的一系列封建价值观念，深深地沉淀在每个社会群体和社会个体的潜意识中，不论是党的组织或个人，都难以避免这种强大的封建传统思想的侵害。三是革命斗争环境的影响。我们党在长期的革命斗争中处于“非法”地位，为了适应革命战争的残酷形势，党很自然地需要加强集中统一领导，包括对革命军队的绝对领导。建国后，这种在战争年代形成的党领导一切的领导体制，就顺理成章地成为执政党治国的现成模式。四是国民党以党治国的影响。国民党在统治期间大肆推行以党治国，实行一党专政。我们党对国民党的这种反动统治是十分厌恶的，毛泽东、周恩来、邓小平等领导都对国民党一党专政、以党治国的恶劣作风进行过尖锐的批判。但由于党长期在与国民党既合作又斗争中比较熟悉国民党以党治国的模式，我们虽然在主观上对国民党采取完全否定的批判态度，但在客观上也多少受到了以党治国的消极影响。
党治制的直接后果，就是树立了党权至上，强化了权力本位，使党的机构和职能能全面官僚化、权力化、行政化，相应地使国家政权机关的职能和权威大大弱化和边缘化。这种建立在国家政权之上的拥有最高权威的超级权力系统，在历史上只有政教合一的宗教国可与之相比。
毫无疑问，党治制的领导方式不利于坚持和加强党的领导，相反，它降低了党的威信，
实际上削弱了党的领导。旱在俄国社会主义建设的初期，列宁就已经意识到党的领导模式的弊端，他指出党的领导是“总的领导，而不是象目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉。”[2]邓小平在党的八大修改党章的报中曾指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”，“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”[3]特别是十一届三中全会以后，邓小平同志首先提出了坚持和加强党的领导就必须“改善党的领导”的重要思想。十二大以来的党章都确认了党的领导主要是政治、思想和组织的领导，指出党的领导最本质的内容就是支持人民当家作主，并规定党必在宪法和法律的范围内活动。
这些对党的领导的科学认识和原则规定，为我们不断改善党的领导指明了正确的方向。我们在改善党的领导、消除权力过分集中现象中，曾把党政分开作为政治体制改革的关键提了出来。但由于党政分开在理论准备上的不足以及它本身存在的严重缺陷，事实上它根本没有解决以党代政、党政不分和权力过分集中的积弊,因而就不可能达到改善党的领导的初衷。相反，它从上到下建立了一整套组织严密、机构庞大、权力集中的党权管理指挥系统，进一步强化了党对国家政权机关、群团组织、社会经济生活的领导。因此，党政分开的理论和实践仍然没有走出党治制的阴影。
三、政权内领导----法治框架下坚持和改善党的领导的理论范式
建设社会主义法治国家，迫切需要从理论上解决依法治国方略中的党的领导方式的创新问题。实践向我们昭示，要找到一条既能推进依法治国，又能始终坚持和改善党的领导的新路，就必须进行理论创新和体制创新。我们认为，从我国的实际出发，实行政权内领导，是法治框架下坚持和改善党的领导最可行的理论范式。
本文提出的政权内领导，就是执政党的领导方式由传统的党治制向法治制转变；由执政党凌驾于国家政权之外（实质上的之上）领导，向执政党置身于国家政权之内的领导转变。政权内领导范式与传统党政合一方式有本质的区别，党政合一的主要弊端在于以党代政，党直接包揽一切行政事务和社会事务，并以党的身份直接行使国家权力。政权内领导就是执政党置身于国家政权之内，使党的主张经过法定程序变成国家意志，上升为国家法律，并以国家政权的合法身份行使权力，实行法治化的领导。
政权内领导的理论范式具有科学的法理依据和客观的现实基础。一是由党的执政党地位需要改善执政方式决定的。党从领导人民进行民主革命到成为领导全国人民进行社会主义现代化建设的执政党后，无论是党的身份、党的历史任务、党所面临的国际国内环境等都发生了根本性的变化，特别是依法治国方略的提出，迫切需要改善党的领导方式，以利于顺利建设社会主义法治国家。二是由现代法治的本质要求决定的。以法治代替人治是社会文明进步的重要标志。但一个国家的法律制度再完备，如果有凌架于宪法和法律之上的个人或组织存在，就不可能是真正的法治。我国的封建统治者也曾主张以法律作为人们的行为准则，春秋战国时期的法家就是主张以法治国的著名学派。几千年的封建统治，形成了比较完备的法律体系。但封建统治阶级一方面主张以法治国，一方面又推行专制主义，主张皇权至上，法律只不过是统治阶级奴役劳动人民的工具，它不可能孕育出在法律面前人人平等的法治社会。现代法治是对政府（含执政党）行使权力的严格约束和对人民权利的切实保障的内在统一，它本能地要求树立宪法至上的神圣信念，任何人或组织都没有凌架于宪法和法律之上的特权。三是由政党的性质决定的。现代国家几乎都是政党政治，政党在国家政治生活中发挥着十分重要的作用。虽然任何政党都是以取得政权、参与政权和维护政权为主要政治目标，但政党包括执政党本身并不是权力组织。“政党本身并不对敌对阶级进行镇压，也不对社会成员实行直接控制。”[4]党的十二大政治报告就特别指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”[5]有的学者根据我们党实质上处于国家政治生活的最高领导地位的现状，就简单地提出“将中共中央规定为集体国家元首，将中共地方组织规定为地方元首。”[6]我们认为这种观点从根本上混淆了政党与国家的本质区别，势必给建设法治国家造成极大的混乱，是完全错误的。从法学和政治学的基本原理来看，国家元首的性质属于国家行政权的最高领导，它对外代表国家，对内居于国家机构的首脑部位，它是国家的象征。任何政党包括执政的共产党中央机构都不可能越俎代疱取代国家元首职位。有的学者提出“党组织要向人大报告工作”的观点同样缺乏法理依据，是不可取的。四是由社会发展需要不断创新决定。江泽民总书记2000年6月在视察西北地区的讲话中指出：“创新一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”改善党的领导，就必须破除传统僵化思想的束缚，勇于理论创新和体制创新，否则改善党的领导就只是一句空话。没有创新，社会就不能前进。综观国际形势和世界发展态势，创新是我国建设社会主义法治国家的迫切需要。
政权内领导的理论范式有着十分丰富的内涵，它相应地要求我们进行有关具体制度的改革。
一是完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，必须坚持和完善。首先，将执政党和政协纳入到全国人大序列之中。可明确规定执政党在人大及其常委会中的名额占总名额的三分之二，各民主党派和无党派人士名额占三分之一，使执政党在国家最高权力机关处于优势地位，确保执政党提出的议案能获得法定多数的通过。党的主张经过法定程序上升为国家意志成为宪法和法律后，全国各级各部门和广大人民群众遵守宪法和法律，其实质就是接受和服从执政党的领导。执政党的中央总书记经过合法选举出作国家主席，行使国家最高行政权；负责组阁，行使重要干部人事任免权；在军队国家化的基础上兼任国家军委主席，行使对军队的统率权。中央人民政府依法行使对各级各部门的行政管理权，实质上就是执政党对各级各部门的有效领导。政协在建国初期有其存在的合理性和必要性，但随着全国人大的建立，政协的机构和职能应当纳入到人大的序列中去，各民主党派在全国人大中依法行使参政权、建议权和监督权，与执政党长期共存、互相监督。其次，健全全国人大的职能。作为最高国家权力机关的全国人大，不仅具有立法权，还应该建立和健全违宪审查权、弹劾权、质询权、罢免权等，正常行使上述权力是法治成熟的重要标志。各级人民代表大会还可减少代表名额，实行代表的常任专职制，各级政府官员不应兼任人大代表。
二是纠正执政党的角色错位。随着改革开放和现代化建设的不断推进，特别是随着社会主义市场经济体制的建立，政府角色错位已经引起了普遍的关注。但执政党角色错位问题尚未引起人们的注意。事实上，执政党角色错位特别是执政党越位行政的问题十分严重。政权内领导的理论范式要求执政党从越位行政的角色退中出来，把主要职能放在自身党务管理上。这要求我们必须调整和裁减党组织的机构设置，实行党的职能非行政化。执政党对有关职能部门的领导也就必须作相应的调整，譬如，在对司法权的领导上，执政党通过全国人大制定的宪法和司法方面的法律来对法院的公正司法进行监督，确保司法独立，党内设立的直接管理法院等部门的政法委员会应予撤消，其行政职能移交给政府；在对人事权的领导上，执政党通过全国人大制定公务员法来对人事管理进行领导，党的组织部门主要管理从事党务工作的党员干部，属于从事国家公务活动的工作人员，应一律移交给政府人事部门管理；在对新闻舆论的领导上，执政党通过全国人大制定新闻法来行使监督权；在对违法违纪干部的处理上，党的纪检部门和政府监察部门应该分开，并强化监察部门的权力，凡属国家公务员违法的，一律依监察法等国家法律惩处，党的纪检部门只对违反党的章程和纪律的党员进行处理，当前的腐败现象主要是国家公务人员触犯了国家法律，应主要由检察和监察部门依法处理和追究责任，不宜用党纪处分代替国法制裁。
三是精减党的地方机构。执政党通过立法制定了宪法和法律，并由中央人民政府行使对地方的直接行政管理权，党的地方组织机构就应该相应地大大精减下来。地方党组织的职能应该主要界定为在党内传达、学习、贯彻党中央的文件精神，吸纳和发展党员，处理违纪干部，发挥党员的先锋模范作用，其所有的行政权均应移交给当地政府，党的地方组织通过在地方人大中占据优势地位来对同级政权机关进行有效的领导和监督。
参考文献：
[1]邓小平文选（第2卷）.北京.人民出版社.1994年10月.第328-329页。
[2]列宁全集（第33卷）..第222页。
[3]邓小平文选（第1卷）.北京.人民出版社.1994年10月.第218页。
[4]唐晓等著：当代西方国家政治制度.北京.世界知识出版社.1996年9月.第100页。
[5]中央文献研究室编：十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编（上）.北京.中央文献出版社.1997年10月.第272页。
[6]匡克：论法治国家与党的领导法治化.社会科学.1999年7期。
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