摘要：
计划经济体制下建立的二元户籍制度，在城乡之间筑起了一道壁垒森严的“户籍墙”，使城乡长期处于“冷战”状态，造成了城市化滞后与农村的贫困落后。在“城乡冷战”中，大中城市一律紧闭“城门”，拒农民于城外，限农民于小城镇之中。实践已经昭示：无论是加快城市化还是加快现代化进程，首要的关键环节就是推倒“户籍墙”。
关键词：
城市化 二元户籍制度 户籍墙 城乡冷战
神州大地悄然筑起“户籍墙”
1991年12月，占世界版图面积六分之一的苏联土崩瓦解，标志着持续半个世纪之久的“冷战”结束，这是二十世纪末最引人注目的重大政治事件。可也许没有人认识到，在泱泱13亿人口的东方神州，却依依然维系着已长达近半个世纪的“城乡冷战”。这种世界上罕见的“城乡冷战”，以严格的户籍管理制度为核心，在城乡之间筑起了一道壁垒森严的“户籍墙”，人为地将全体公民划分为农村户口和城市户口，形成了农民与市民相区别、城市与乡村相分割的独特的二元社会经济格局。
作为维持“城乡冷战”核心支柱的二元户籍制度，既是高度集中的计划经济的产物，也是世界“冷战”的产物，同时，它又进一步凝固了“城乡冷战”。建国前，我国城乡居民的迁徙是自由的。建国初，城乡之间的户口迁移也不受限制，1954年《宪法》第90条第2款明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”
随着计划经济体制的建立，“户籍墙”便神不知鬼不觉地筑建起来。１957年12月18日中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口密切配合，严格户籍管理，切实做好制止农村人口“盲目外流”的工作。1958年1月9日全国人大常委会第91次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》，明确规定公民由农村迁往城市必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录用证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。这标志着我国严格限制农村人口向城市流动的户籍管理制度以立法的形式最终形成。从此，神州大地高高耸起了一道固若金汤的“户籍墙”，城市与农村、市民与农民开始了长达半个世纪的“城乡冷战”。
“城乡冷战”的最严重后果，一是城市化滞后，二是农村的贫困落后。城市化被公认为是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。现代化的一条重要硬指标就是城市化水平必须超过５０％。建国５０年来，由于户籍制度的人为限制，我国城市化进程十分缓慢。1949年我国城市水平为10.6%，1959年为18.4%,1978年为17.9%。从中可以看出，1959-1978年的20年间，我国城市化水平不仅没有上升，反而下降了0.5年百分点。从1950年到1980年3０年间，世界城市化水平从29%迅速上升到41.3%，其中发展中国家由16.7%上升到30.5%，先进工业化国家由52.5％上升到70%以上。1978-1997年，我国城市化水平年均增长0.63个百分点；1978-1984年，我国城市化水平均增长0.85个百分点；1992-1997年城市化水平年均增长0.58个百分点，比前6年下降了0.27个百分点，1992-1997年城市化速度进一步下降了0.46个百分点。1997年，全世界城市化平均水平已达46%，发达国家一般都在70%以上，比如美国为76.6%，英国89.3%,法国75.1%,德国86.9%,日本78.4%,俄罗斯76.6%,加拿大76.8%，意大利66.8%。发展中国家的平均水平也在40%以上，一些看似与我国经济发展水平差不多的发展中国家和一些新兴工业化国家的城市化水平也大大高于我国，比如巴西为79.5%，阿根廷88.6%，澳大利亚84.7%，朝鲜61.8%，韩国83.3%。同期我国仅为29.9%,相差甚远。
流水不腐，户枢不蠹 。不准城乡居民自由流动，把农民严格限制在农村，这种“画地为牢”的做法，造成了农村的普遍贫困和城乡差距的日益拉大。目前，我国至少还有3000万农民尚未解决温饱。近些年来，随着农民负担的居高不下和农民收入的持续下降，城乡收入差别日益扩大。1978年城乡居民收入的比率为2.36:1,1987年扩大到2.38:1，1995年扩大到2.79:1,2000年扩大到3.2:1。世界上大多数国家的城乡收入比率为1.5:1超过2:1的极为罕见，而我国城乡居民收入的实际比率已经高达4:1的惊人程度。只要稍有实事求是精神的人就不难从现实生活中或电视上看到，农民穿着的陈旧和营养不良的憔悴面容。当前挑战中国的“三农”问题实质上就是“城乡冷战”的直接苦果。
谁的大城市？
十一届三中全会以后，随着以市场为取向的改革的不断深入，国家开始对长期实行的严格限制农村人口向城市转移的户口制度进行了力度有限的调整。1984年国务院发出《关于农民进入集镇落户的问题的通知》，规定进入集镇的农民在一定条件下可办理自理口粮非农业户口。1985年国家有关部门发出通知，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。1986年国务院放宽了建制镇的设置标准。1989年国家又强调要严格户籍制度管理，严格控制“农转非”过快增长，并把“农转非”纳入国民经济和社会发展计划，实行计划管理，从而使计划部门介入了户籍制度管理，实行了诸如“农转非”人口许可证制度等定量控制的办法。1992年在邓小平南巡讲话精神的指导下，国家开始允许各地对前来投资办厂、从事经营开发人员有条件地办一些“当地有效城镇户口”即“蓝印户口”，这年，全国还掀起了一股“买户口热”，农民可以花费4000元不等的价格买到一个小城镇户口。1996年，在新启用的常住人口登记表和居民户口簿上，取消了“农业”和“非农业”两个户口类型。1997年7月国务院批转公安部关于小城镇户籍制度改革试点方案，规定试点镇具备条件的农村人口办理城镇常住户口。2000年6月13日，中共中央、国务院下发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定从2000年起，凡在县级市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。
小城镇户籍制度的松动，无疑是二十多年来改革的重大成果，具有重要的意义。但范围和层次极其有限的小城镇户籍改革并没有从根本上动摇二元户籍制度的统治地位。20多年来户籍制度改革的一个共同特点就是全国各大中城市在城镇化浪潮中仍然不约而同地实行“城市关门主义”，大中城市户籍制度的改革至今没有提上议事日程，有的还不断地对“户籍墙”进行维修、加固。
笔者曾一度高兴地看到２０００年11月17日《中国经济时报》报道“江苏省再次放宽户口政策”的好消息，主要内容是凡符合省辖市规定引进的各类优秀和紧缺人才，在城市投资一定数额举办具有一定规模的实业或连续纳税达到一定数额，以及在城市购买商品房达到规定人均住房面积标准等人员及其配偶、未成年子女允许办理城市常住户口。但仔细思量，发现这么苛刻的条件对广大农民来说真是望“城”莫及了。因而这样的“放宽户口政策”并未使笔者和广大农民露出开心的笑容。可江苏省的这一举措在全国来说称得上“敢闯敢冒”而予以报道，其他大城市对“城门”的紧闭程度就可想而知了。
我曾搜集到北京市劳动局1998年发布的限制使用外来务工人员的行业和工种的详细名录，即下列行业和工种严禁农民涉足：金融、保险与邮政行业、各类管理人员、营销员、会计、出纳、调度员、话务员、核价员、商场营业员、出租汽车驾驶员、各类售票员、检票员、保育员、电梯工、电子计算机录用人员、民航乘务员、打字员、各类抄表工、检验工、计量工、调控工、描绘图工、库工、汽车驾驶员、星级宾馆（饭店）和旅店的服务员及办公人员。其他大中城市也有类似的歧视性规定，有的更为严重。
时至今日，各大中城市如此“齐心协力”地紧闭“城门”，逆城市化潮流而不动，这使我们不得不问一句：这是谁的大城市？
难道城市就是城市人的城市，农村就是农民的农村吗？笔者认为各大中城市顽固地死守户籍制度不变，这是一种典型的“城乡冷战”思维在作怪。
众所周知，建国后，我国为获取工业化所需要的原始积累，不得不对农业和农民进行剥夺。据统计，从１９５２年到1986年，国家通过剪刀差从农民身上无偿地抽走了６８６８.１２亿元的巨额资金,约占这些年来农民新创造价值的五分之一。农民为国家工业化无偿提供了约7000亿元资金为我国的城市化发展奠定了最迫切的物质基础。可以说至少两代农民为城市的发展作出了历史性的巨大贡献。
另一件值得城市人记取的重大事件是，建国后在城市经济陷于困难时期开展的上山下乡运动,有大约2000万的城镇知青来到广阔的农村生活，广大农民群众张开热情的臂膀欢迎他们，把他们当作亲人一样看待。可这些城里人返城之后。回报给农民的就只是一曲“谢谢你给我的爱”“伴我度过那个年代”。
无论从国民经济相互依存的系统分析，还是从农民对城市的贡献来看，我们都有足够的理由说，城市是全国人民的城市，农村也是全国人民的农村。
大城市其实并不大
长期以来，在僵化的计划经济条件下，我国一直对大城市实行“严格控制规模”的方针。第一个五年计划期间，我国城市的发展方针是“重点建设，稳步前进”，意思是城市发展服从苏联援建的156项重点工程。20世纪60年代，城市发展方针确定为“控制大城市规模，发展小城镇”。1978年3月，国务院召开第三次全国城市工作会议，提出“控制大城市，多搞小城镇”。1980年10月召开的全国城市规划工作会议又提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》规定“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。
几十年来我国对大城市的发展方针从“控制”到“严格控制”，其实质就是不让农民进城。这个几十年来要“严格控制”的“大城市”究竟有多大呢？据查，我国现行城市规模划分的口径是：2－１0万人口为城镇，10－20万人口为小城市，20－50万人口为中等城市, 50―100万人口以上为大城市，100万以上的为特大城市。原来50―100万人口就是“大城市”了，要“严格控制”。
据中国统计年鉴统计，1998年,我国共有各类城市668个，其中200万人口以上的13个，100―200万24个，50―100万48个，20―50万205个，20万以下378个。在省会城市和计划单列市中，城市非农业人口超过500万的只有上海、北京、天津、重庆4个。从世界各国和我国大城市的人口规模对比来看，20世纪90年代初，英国总人口5800多万，首都伦敦达689万人;湖南省总人口6400多万，省会长沙只有1700万人；墨西哥总人口8000多万，首都墨西哥城达800多万人，占全国总人口的十分之一;河南省总人口800多万，省会郑州只有203万人，等等。总之，我国一个人口大省相当于世界上一个中等国家的人口规模，但我国各省会城市人口规模却远远低于类比国家首都的人口规模水平。因此，我国所谓的“大城市”其实并不大，不仅不大，而且还很小。从统计数字来看，我国绝大多数城市人口的规模不是太大而是太小，还远远没有达到控制人口规模的程度。笔者曾在一些拙作中提出，为适应社会主义市场经济和城镇化发展战略的需要，应对我国城市划分口径进行重新界定，即将1000万人口以上的城市称为超级城市，500―1000万人口为特大城市，100―500万人口为大城市，50―100万人口为中等城市，20―50万人口为小城市，2―20万人口为小城镇。除了北京、上海、天津等极少数几个城市的人口规模应保持相对稳定外，其他所有大中小城市的人口规模都完全可以再翻一番。
农民喜欢小城镇？
在我国城市化道路选择上，有的主张发展大城市，有的主张发展中等城市，有的主张发展小城镇。十五届五中全会通过的《建议》对此作了正确的论述，即“在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平，走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路”。《建议》抛弃了沿用几十年的对大城市“严格控制”的政策，主张大中小城市和小城镇协调发展，这是富有巨大创新精神和长远意义的重大决策，是完全正确的。
由于“城乡冷战”思维的长期影响，我们在实施城镇化战略中存在着种种误解。
一是把城镇化理解为小城镇化。在现实生活中，在实际操作层面上，各级各部门把城镇化的重点放在小城镇建设上，一些学者也在竭力为发展小城镇旁征博引，但另一些学者已开始认识到小城镇建设并不成功。笔者也曾一度赞同发展小城镇，但随着认识的深化和对现实的深入考察，我认为决不能把城镇化片面理解为小城镇化.实践已经证明,大力发展小城镇,致使小城镇遍地开花，造成了土地资源的巨大浪费。小城镇本身就业机会少，基础设施差，人口规模小，文明程度不高，绝大多数小城镇居民实质上是住在小城镇上的农民。据统计，全国建制镇数量由1979年的2856个发展到1999年1.9万多个，但建制镇平均人口只有6000多人，其中非农业人口3000人。可以说，小城镇根本没有产生出集聚效益和规模效益，它在改变居民生活方式和提高居民文明程度上也力不从心。小城镇特别是县城建设和扩容，在一定程度上可以缓解我国城市化的压力，转移一定数量的农村人口，但发展小城镇决不是我国城市化的最优选择，它的严重弊端是显而易见的。如果在小城镇发展热中不做冷静的思考，十年后我们必将后悔不迭。
二是害怕“城市病”。城市病是对城市经济与社会发展所出现诸多弊病的一种形象比喻。第二次世界大战后，全世界兴起了城市建、设和城市社会发展的浪潮，这既带来了现代化和社会进步的一面，也造成了诸如交通阻塞、住房拥挤、地价房价过高、失业率上升、生态环境恶化、犯罪率高等经济社会问题的“城市病”。这本来是十分正常的事情。随着时间的推移，西方发达国家和新兴工业化国家的城市病已大大缓解。“城市病”实质上是一种管理问题，是可以治疗的。可我们一些人怀有冷战思维，借此批判资本主义社会的罪恶，由此压制我国城市化的发展。其实农村长期积压的贫困、失学、文盲半文盲、封建愚昧、生态恶化、农民收入增长困难、大量劳动力过剩、宗族和流氓恶势力干扰等“农村病”更为严重。我认为“城市病”是一种“发展病”、“富贵病”;而“农村病”是一种“落后病” 、“贫困病”。我们决不能借口“城市病”而关闭城门。
三是担心城市就业压力大。这既是对城市化的误解，也是排斥农民进城的借口。事实上这种观点是站不住脚的。首先，农民进城不仅不会减少就业总量，反而会增加就业机会。因为人群一旦集聚，就有一种天然的生成发展机制。从世界各大城市的发展来看，并不是有了就业机会再进行人口迁移流动，而是人口的迁移流动和集中创造出更多的就业机会。 这正如汽车产业并不是要等到公路全部修好后再发展一样。其次，农村同样也存在失业。政府的责任就是最大限度地创造使全体公民充分就业的机会，包括为农民创造就业机会，因为政府既是城市的政府，也是农村的政府。再次，小城镇的就业机会更少。小城镇由于人口较少，缺乏规模效益，就业机会远远不如大中城市，这就是为什么全国有8000多万农民拥入大中城市打工的原因。
我们把农民限制在小城镇里是一种强人所难的举措。有的人看到改革开放后我国小城镇“蓬勃发展”,就认为小城镇是中国农民的“伟大创举”，是有“中国特色的城市化之路”，因而大力鼓吹发展小城镇。其实这些人只看到了现象，而不究原因和实质。长期以来严格的户籍制度使农民不可能实现城市之梦，他们只好退而求其次在小城镇安营扎寨。小城镇并不是农民的理想归宿。笔者通过与农民的广泛接触，完全可以负责任地说，农民并不是真正喜欢小城镇，农民真诚地向往大中城市。各种城市化道路的争论，最大的误区就在于不征求农民的意见而空议论。应该说，我国的城市化道路应该由农民自由选择，农民喜欢到什么城市生活就尊重农民的意愿，这才是真正的顺民意、合民心，也必将促发展。
万众一心推倒户籍墙
在国人的WTO热中，一些诸如贸易壁垒、国民待遇等新兴词汇不断涌现。我国政府承诺消除贸易壁垒，对国外企业和人员实行国民待遇。而在我们国内，就更加迫切需要消除城乡之间的“户籍壁垒”，对农民实行一视同仁的“国民待遇”。
我们可以算一笔我国城市化发展水平的账。现在我国有13亿人口，其中9亿在农村。在发展小城镇的过程中，全国2000多个县，每个县城平均增加10万人，中心镇增加5万人，则每个县小城镇人口平均增加15万人，2000多个县则可转移3亿农民。还有6亿怎么办？就必须大力发展大中城市了。我国除上海、北京、天津三个城市的人口不可能有太多的增长外，其他各大中小城市大有发展的空间，按比较保守的估算，200万人口以上的13个城市中平均增加200万人口，计增加2600万人；100--200万人口的24个城市平均增加200万人口，计增加4800万人，50--100万人口的205 个城市平均增加50万人，计增加7560万人，以上总计可转移农村人口增加城市人口3亿人。这样我国城市化率可达70％以上。而届时我国实际总人口将增至15-16亿。我国城市化的近期目标应该是达到50％的中等发达国家水平即达到实现现代化的最低标准，中长期应该是使城镇化水平达到70％以上。
由此可见，我们不能把城市化进程仅仅寄托在小城镇上，我国各大中小城市根本没有任何理由在城市化进程中按兵不动，必须打开城门。加快城市化，首要任务就是坚决打破二元户籍制度，坚决推倒将城乡分割起来的“户籍墙”。这使笔者想到作为我国改革开放试验区和创新先锋的深圳应该在打破二元户籍制度、推倒“户籍墙”上再立新功。深圳从一个小渔村发展到南方的一颗明珠，主要得益于党的好政策，但也离不开广大农民工的辛勤耕耘。现在深圳非农业人口90万，另有200多万的外来人口。改革开放以来，深圳在各方面都有了新的创新突破，但过去的20年,深圳在户籍制度上同样没有突破计划经济的束缚。所以笔者寄希望于深圳再次在全国率先垂范，首创义举，给予在深圳打工的常住人口以名正言顺的深圳户口，这样，深圳市的非农业人口就可以达到三、四百万，与隔洒想望的600万人口的香港相媲美。当然，全国各省市区和各大中城市都应该积极突破二元户籍制度的束缚，加快城市化步伐。
二元户籍制度已被公认为极大地阻碍了我国城市化和现代化进程，耸立在城乡之间的“户籍墙”是阻碍我国人口自由流动的最大障碍，是加快我国城市化的最大阻碍。世界上普遍实行人口自由迁徙制度，据说全世界只有中国等三个国家实行严格的户籍管理制度。50多年过去了，现在是该彻底抛弃它的时候了。我国政府多次声称尊重的《世界人权宣言》和已经签署的两个人权公约都规定公民有自由迁徙的权利。为了加快我国城市化和现代化进程，建议尽快修改宪法，重新恢复1954年宪法规定的确保公民自由迁徙的权利，废除1958年通过的《户口登记条例》，按照国际惯例制定确保公民迁徙自由的新《户口登记法》。
“柏林墙”的倒塌使德国获得了新的统一。孙中山曾说过，“世界潮流，浩浩荡荡，顺之则昌，逆之则亡”。城市化是人类文明进步的历史潮流。为了使公正、公平、自由的全国统一大市场的顺利实现，加快我国城市化进程，迫切需要我们万众一心推倒“户籍墙” 。
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