内容提要：中国地方政府官员在面对治理难题时，是倾向于因循守旧，等待政策安排；还是因地制宜，果断闯出新路？本文尝试提出四个观察变量：权威指数、偏好弹性、规则意识和关系网络。经验事实表明，地方官员的行动权衡有符合国情的隐蔽治理逻辑，它表现为一个多重比大小的过程，主要包括：权威—规则比大小，利益—风险比大小，关系—能力比大小。其实质是“局限下取利”的“约束性选择”。
关键词：地方治理 行动逻辑 多重比大小
自1978年以来，中国以巨大的变革热情，逐渐展开三项大转型：从计划经济转型为市场经济，从农业国家转型为工业国家，从封闭社会转型为开放社会。多重任务错综交织的复杂态势，使得它越来越呈现出多面和多变的景象。在国家治理层面，中央与地方的关系正在重塑，政府官员的角色与心态也随之调整。从官员行动逻辑的层面理解地方正在发生的变化，无疑是一个重要的议题。
一、文献综述：转型时期地方治理的角色与行动
从新中国建立到改革开放前这段时期的中国，大致匹配林兹（Linz，2000：49—142）界定的“威权政体”的主要特征①，而“政治控制、经济成长”的形态，也基本符合奥唐奈（O\'Donnell，1986：1—72）对官僚威权主义“发生模式”的分析。但如果小心辨识，最近数十年来，随着市场化改革和公共服务理念的深入，中国政府正在从全能主义威权加速向有限威权转变。
在地方治理的层面，已有诸多文献留意到变革的征兆。一条明显的学理线索强调，变革的要害在于地方主体意识的凸显，它既表现在中央政府对诸侯坐大、利益纷争“、政令不出中南海”的反复焦虑之中，更表现在地方谋求经济利益最大化的强烈冲动之中。
西方学者华尔德（Walder，1995）发现，1990年代中期以前，中国的经济发展在“无私有化”中进步。他的解释是，因为不同层级的政府在企业中的利益和对企业的控制能力不一样，地方政府与高层政府相比，具有更大的动机和能力行使作为所有者的权益。在这个意义上，“地方政府即厂商”。戴慕珍（Jean C.Oi，1992）的类似说法是，地方政府就像是一个拥有许多生意的大企2009年第2期总第142期业，官员们完全像一个董事会的成员那样在行动。尽管中国政治体制仍具有高度的权威性，但条块所构成的“矩阵”组织彼此切割，使得真正的权威支离破碎，李侃如（Lieberthal，1988:1—30；2004）称之为“零碎化的威权体制”（fragmented authoritarianism）。
本土研究者则看到，改革之前，由于管理职能上的单一化和上下级政府职能的一致性，地方政府的角色是“代理型政权经营者”。改革以后，地方政权获得了谋求自身利益的动机和行动空间，嬗变为“谋利型政权经营者”，变通的普遍化和常规化成为一种正当的体制运作方式（杨善华、苏红，2002）。
当然，人们普遍承认，地方政府的自由裁量空间放大，只是现行权力格局的一个方面。在官员考评升迁的命运主要掌握在上级政府手中时，“压力型体制”（荣敬本等，1998：1）并没有发生重大改变。由于行政和人事方面的向上集权，由上级主导的，在下级政府之间围绕经济增长而进行的“晋升锦标赛”（周黎安，2007），将关心仕途的下级官员置于强力的激励之下。
既有的学理分析，为我们理解变革时期中国地方治理提供了重要的切入点，但在官员行动的微观解释力方面，仍有继续拓展和深入的余地。
对现实政治的考察与分析，事实上离不开无数微观层面的真实个体的理性选择。要准确理解这些故事的内涵，有必要从纷繁琐碎的情节中，抽离出关键的博弈变量，并梳理变量之间的互动关系，才能更深入洞察主要角色的行动逻辑。
二、分析框架：多重比大小的权衡博弈
多洛威兹等人（Dolowitz，1998:38—58）认为，从长期的运作过程来看，每个国家的行政文化都是惟一且特色鲜明的，它们总是以不同的方式排斥所谓“最佳模型”的应用。
在中国行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为；这种共谋行为是其所处制度环境的产物，有着广泛深厚的合法性基础（周雪光，2008）。基于转型社会的历史和经验观察，或许应承认，中国地方政府官员的实际治理表现，虽然未必符合理想的价值预期，但也不是莽撞专断的简单化行为。官僚阶层的领导人及其治理团队，会反复权衡，尽可能基于事实判断，对利害关系进行评估，做出趋利避害的理性选择。由于需要考虑的关键变量十分复杂，整个盘算过程呈现为相互缠绕的行动结构，类似多次博弈彩排，借用“比大小”的通俗说法，可将这类判断描述为“多重比大小”。
需要权衡的关键变量包括：
——权威指数。权威不同于一般的权力，后者在科层制中体现为简单强制的“命令—服从”关系，而权威附带了更多主观判断和情感色彩，有权威铺垫的权力运用，往往表现为自愿的服从。最常见的权威当然来自法理，官阶越高，权威越大；但事实上，也有“县官不如现管”的说法，说明了权力距离对权威有影响。所谓权威指数，对应的是一种“谁更重要”“、谁更有威慑力”的心理测量结果。
——偏好弹性。偏好可以理解为组织或个人喜恶的排序。这种喜恶既可能是直接的利益/风险，也可能是抽象的理想/价值。所谓偏好弹性，就是调整偏好排序的可能性。例如，对于中央政府而言，其首要偏好可能是确保长治久安，这一偏好不具弹性，没有讨价还价余地；而地方政府的核心偏好可能是双重的，即在政权稳定方面，与中央政府同心；在捍卫经济利益或追逐新的权力领域方面，又有自身的本位考虑，因而有游移或选择余地。
——规则意识。规则既包括法律、纪律和契约等显性的控制方式，也包括经年形成广为人知的伦理和惯例。所谓规则意识，既包含对这些规范的认识程度，也包含了遵守或者藐视它的意愿。完美博弈情境下有一个默认前提是各方都遵循共同规则。本来，科层制的要义符合这一前提，它要求官员严格服从非人格化的普遍主义规则，最大限度地约束权力的自由裁量空间。但现代行政国家的兴起，却不断赋予政府相机行事的权利。因而，是否遵守，以及在何时、以何种方式遵守规则，成为治理者时常面对的选择。
——关系网络。关系网络表现为聚合人际或调动资源的裙带能力，这是一种被当事者所认可，却未被法律、法规、契约和规章确认的非正式人际关系。由于在这些关系后面，又牵动着各种稀缺的权力或利益，因此，它不仅是各方追逐的具有再分配功能和经济意义的资源，而且它还是一种无法均衡占有的稀缺资源。中国社会重人情轻规则的传统伦理，加大了关系网络的权重值。传统儒家文化和农耕文化的交互作用，又决定了关系网络亲疏有序的差序格局。在关系网络内部的熟人社会，往往表现为强信任；而在关系网络之外的陌生人社会，则表现为弱信任甚至不信任。信任容易导致合作，反之，则易滋长冲突。
上述四个变量在地方治理者的权衡中，构成一组交错的互动关系。核心的行动逻辑有三个：
——权威—规则比大小。如果官员的权威影响力明显凌驾于规则之上，则以权威指数的高低来选择行动方案。此时，拥有更高权威的一方既可以按规则出牌，也可以改变甚至另立规则，其它各方一般选择顺服。如果权威有多个层级，则可能自上而下由最高权威一锤定音；也可能自下而上，当上一级权威不干预时，以本级权威的决断为准，当上一级权威干预时，则以该干预为准。
——利益—风险比大小。如果博弈一方的偏好为刚性，偏好直接表现为巨大利益或核心价值，他会选择按捍卫利益或坚守价值的意愿出牌；如果遭遇强大阻力，宁为玉碎，不为瓦全。反之，如果博弈一方的偏好弹性较大，有机会捍卫利益或价值时，则选择捍卫，两利相权取其重；没有机会捍卫利益或价值时，则改按风险重新排序，两害相权取其轻。
——关系—能力比大小。如果相关各方并没有明显的权威差别，偏好弹性也都相当，则各方的实际能力及其聚合关系的动员能力相加，相对强势者主导治理格局。为了防止崩盘，强势一方也可能适当妥协，以达到皆有所得的准均衡状态。如果地方官员的关系网络不强，依靠把握机会窗口的能力，或者应对风险的足够胆识，也有扭转被动局面的可能。
由于考虑的坐标时常发生位移，单从结果看，很像是偶然因素在主导而难以琢磨。但万变不离其宗，其实质是一种“局限下取利”的“约束性选择”。
三、经验证明：多重比大小的典型案例
地方治理者面对新的难题时，到底是因循守旧，等待政策安排；还是果断革新，自己闯出道路，是随时要做出的决断。合理的推论是，在一个现实的治理环境中，权威指数高、偏好弹性小、规则意识弱和关系网络深的地方领导者，得以强势表达并主导治理过程，敢于创新；反之，权威指数低、偏好弹性大、规则意识强和关系网络浅的地方领导者，更容易采取保守的跟随策略。
纵观30年改革进程，当危机迫在眉睫，又没有现成模式可套用，上层给予适度授权等诸多机会一起出现时，有胆识的基层官员可能自发地突破旧体制，试验一些新的替代性制度；再由上级政府善意的疏忽，继而善意的响应予以认可，变成政策，甚至变成法律，在更大范围内推广。此类依靠下层“创新性违法”（秋风，2008）推动转轨的案例屡见不鲜。改革的诸多成功都与地方政府“纵容”基层违规创新，继而得到高层首肯有很大关联。例如，包产到户、乡镇企业、股份合作和民营化等后来认定的伟大创造，起初都不符合原先的法规，倡导者承受了巨大风险。
有研究发现，在民营经济发展过程中，地方上的不同意识形态偏好竟然产生出不同的发展模式。那些较为彻底摆脱传统意识形态偏好的地方政府，努力促使民营企业获得交易效率的优势，这是温州模式的由来；那些稍慢摆脱传统意识形态偏好的地方政府，会以基层政权的形式参与企业演化过程，因而发展出了具有模糊产权结构的乡镇企业，这是苏南模式的由来（邓宏图，2004）。
即便是面对中央政府的统一部署，地方也未必行动一致。例如，中国经济波动中屡屡出现的投资过热，主要源于少数有胆识的地方政府，抢在中央禁令的“红灯”亮起之前，抓住“黄灯”时间，踩线抢跑，突击投资（沈坤荣，2004）。只要把握得当，就会在下一轮地方竞争中占据主动地位。在事态严重的情况下，中央政府可能“枪打出头鸟”。于是，在下一次评估中央政府的重大政策时，地方官员有两种选择可能，一是因地制宜，继续冒险抗命，靠事后的绩效将功补过；二是放弃地方立场，立即效忠，表达政治忠诚。在访谈中，我们不时听到地方官员嘲笑那些既没有谋到抢跑的经济好处，又没有捞到政治正确潜在收益的“失败典型”。
地方官员对群体性事件的处理策略也在变化。过往的做法一般是封锁消息，制裁肇事领头人，不果断回应诉求，在迫不得已时推卸责任。但如今，民间力量已能够诉诸舆论、透过传媒或集体行动，对政府施加影响。这种应用日渐频繁的“外压模式”（王绍光，2006）不仅局部打破了原有的官僚强势独角戏格局，还让外部压力本身成为官员评估“利益—风险”时的重要参照物。如果民怨沸腾，事态恶化，必定遭致中央问责，治理者风险极高；及时安抚民怨，调整治理目标，才能趋利避害。在具体的行动中，地方政府逐渐懂得主动发布消息，在追究肇事责任人的同时，也不庇护责任官员，在权限和资源可及的范围内妥协让步。
在同样敏感的官员任职机制上，也出现了某种“精英民主”或者“可控民主”的试点。提高人事透明度，增大民主空间，用规则制衡权威，正是“多重比大小”的权衡结果。几年前，某地级市委组织部的官员提及，他们选拔干部有两个重要标准，首先是能干，其次是领导知道你能干。前者是创新指标，后者是关系指标。现在这种私下的说法已经更进一步，仅仅是领导知道你能干还不够，还得从更多的评价者中突围。例如，江苏省是最早进行厅级官员公推公选的地方，尽管还有操作中的某些不细腻之处，但提供的竞争职位越来越多、越来越重要，参与者的热情以及流程设计的不断改进等，都值得鼓励。更重要的是“，一把手”个人就能拍板定夺的比例大大降低，让各方满意的平衡人选，成为最终出线的关键。
四、威权弹性：多重比大小的制度空间
“多重比大小”的分析框架，也许经得起经验层面的验证，但在逻辑上，我们仍需回答两个
关键的问题，即：集权体制为何能够容忍地方层面的机会主义权衡？这种内部的权衡何以越来越流行，其激励机制在哪里？
虽然中国是一个中央集权的单一制国家，但幅员广阔，地区差异巨大。尤其在经济列车高速启动后，区域和阶层之间的发展不平衡尤其显著。中央很难对地方上各种细微的变化做出时反应，因而在主观的控制意向和客观的控制能力之间存在落差，体现在推动政策、以及控制地方政府的行为时，呈现出间歇性和选择性的特质，时放时收，忽松忽紧（Liu Yaling，1992）。一方面，如果放纵地方势力坐大，导致无序竞争，则威权体制无力维系；另一方面，如果遏制地方主体意识，强行“一刀切”，那么在A地适用的政策可能在B地完全行不通，治理效果会大打折扣。因此，在实际运作中，中央政府和地方政府“斗智斗勇”，表现出令人惊讶的“威权弹性”。早在传统中国，半正式基层行政就主要通过准行政官员和纠纷解决为主，以达成“集权的简约化治理”（黄宗智，2008）。
在新生政权成立之初的数十年间，中央政府处在极度强势的地位。造成这一局面的主要原因，除了大一统的集权传统以外，还有其他三个原因：一是魅力型领袖的个人权威盛极一时；二是中央决策层以计划配置方式直接掌控有限的资源分配；三是在政治运动的主旋律下，经济发展程度不是核心考核指标，地方政府不容易有变通余地和逐利冲动。
但改革开放以来，上述三个制约地方的因素逐渐减弱。首先，具有个人魅力和传统权威的政治领袖及其革命同辈陆续逝去，新一代领导人政治资历相当，在国家治理中很难延续个人独断或者元老寡头的模式，更多要依靠集体领导和多方博弈的平衡技术；二是市场经济的发展，提供了多元化的资源配置形式，尤其是城市土地成为财政来源后，地方对中央政府的资源依赖明显减少；三是以经济发展为主要考核指标的“压力型体制”下，地方政府无论是追逐经济利益还是政治升迁，都要求更大的弹性运作空间。
诸多观察表明，在有限政府的治理状态下，基于意识形态的控制由中央往下渐次松弛，各个层级的官僚集团自利冲动强烈；凝聚政党的内部纪律弱化，相对而言，基于合法性考虑回应民意的问责压力趋强；政府赖以控制社会的手段，不再是富于广泛社会动员能力的乌托邦式煽情，而是更多出自绩效考虑的“善治”。
随着政治文明的进步，中央政府放弃了原来那种通过路线斗争强制清洗来使官僚绝对服从的做法，同时又下放了部分管理权力，因此各个“子系统”不再像以前那样是严格执行领导人意志与政策的工具，它们也形成了自己的利益（周飞舟，2006）。其结果是，领导权威和控制能力都在下降的中央政府，面对大国治理的复杂难题，有时是鼓励地方因地制宜，有时是被迫默许地方适当逐利。只有在事关全局的重大政策问题上，中央才会以人事操控这张王牌，来展示对（省一级）地方的威慑力。
“威权弹性”给地方留出了可争取的宏观制度空间。在中观和微观层面，这种空间又被“政治竞标赛”的考核模式所激励。
中国的行政结构有一个大的特点，就是可比性强。省与省可比，市县与市县可比，部门与部门也可比。因此，在赶超型的经济发展中，建立一套清晰的量化指标，就足以驱动地方与部门之间的竞争。在竞赛平台上，有时并没有明确的测评指标，更加鼓励地方官员在大政策背景下，比创新、比解决新旧问题的能力、比分忧解困的思路。
可见的事实是，地方官员为了赢得锦标赛，或者规避失败风险，不断完善各种形式的“政治承包制”，一方面将考核指标分解下达，划片负责；另一方面也抱团作战，构成分担重任的集体减压阀机制。为了在晋升锦标赛中奋勇争先或者不断创新，每一级地方政府都变成了猎头公司，睁大眼睛不惜成本地引进治理人才，组建参赛运动队。例如，县委书记成为县级参赛队的教练员和裁判员，同时又是市级参赛队的运动员。他们以可信的承诺和最大智慧，投入到激烈的赛事中，将全中国变成热气腾腾的运动场。
这或许可以部分解释当下中国的改革成就。虽然机会主义行动模式的不合理性很容易从外部看出，但社会究竟需要什么样的新规则，却是一种内嵌于具体时空、具体情境中的知识，不容易看清楚。历史上，许多大张旗鼓进行的改革最终失败，通常是因为改革者具有致命的自负。如果承认知识是边际改进的，那么，我们或许应该对中国地方治理的变革，给予某种审慎的评价。
参考文献：（略）
作者简介：李永刚，政治学博士，南京大学公共管理学院副教授、行政管理系副主任。
