摘要：中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，决定了中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好。因此，借助统一战线提供的政治资源、社会资源和制度资源在中国发展协商政治，应该成为中国新世纪民主政治建设的重要任务与目标。要实现这样的目标，党的领导体制与执政方式的变革与发展至关重要。

关键词 协商政治/中国民主政治建设

作为一种政治形式，民主政治实际上由三大要素构成，即价值、制度与程序。价值决定民主政治的目标取向与合法性基础;制度决定民主政治的结构与功能;程序决定民主政治的运行方式与手段。对于民主政治的建设和发展来说，这三个要素辩证统一，相互决定，缺一不可，具有同等重要的意义。在价值与制度基本确定的情况下，程序的选择就具有决定性的作用，直接决定着价值与制度的实现程度，因为程序的要求必然体现在价值与制度之中，使其在民主政治的实际展开中获得丰富和发展。经验表明，没有合理的程序选择，再好的民主制度也难以在实际运行中实现，更不用谈价值的实现问题。

程序的选择应该包括两个方面：一是程序的价值偏好选择，二是程序的技术过程选择。程序的价值偏好选择与民主政治本身的价值取向有一定的关系，但不完全取决于这个价值取向。因为从本质上讲，程序的价值偏好选择往往基于现实社会发展对民主政治作用的实际要求而形成，所以它主要取决于两个方面：一是民主政治本身的具体形式;二是民主政治所基于的现实经济与社会发展基础及其对民主政治的内在要求。从一般意义上讲，在现代民主政治架构下，民主程序的价值偏好选择主要有三种选择：一是竞争，二是非竞争，三是协商。在中国的政治架构中，民主程序的价值偏好的合理取向应该由中国民主政治发展的社会基础和中国政治的总体特征来决定。本文将从民主程序的价值偏好选择角度，思考中国民主政治发展的战略选择和制度安排，并提出中国民主政治建设必须以发展协商政治为取向的学术主张。

一、协商政治的现实基础和基本含义

基于民主的参与形式与规模，美国政治学家达尔将民主分为公民大会式民主与代议民主(注：参见[美]罗伯特·达尔：《论民主》，商务印书馆1999年版，第112页。)。这也就是说，民主政治的分类可以从多个角度进行。基于民主程序的价值偏好，可以将民主政治分为竞争性民主、非竞争性民主与协商性民主。竞争性民主与协商性民主都以社会的多元分化为基础;相对来说，非竞争性民主则以可控的和低度的社会分化为基础。改革前以及改革前期的中国社会分化程度较低，而且实行集中统一的领导体制，所以民主政治的整体运行是非竞争性的。然而，随着改革开放的深入，尤其是作为现代社会内在机制的社会主义市场经济体制的确立，社会结构发生了多元分化，新的利益阶层、组织群体不断涌现，新的经济、社会和政治矛盾也不断发生。社会结构的多元分化使非竞争性民主政治的社会基础和体制资源开始削弱，相反，支撑竞争性民主或协商性民主的社会基础与体制资源则日益增长。于是，中国民主政治发展就必然面临一个基本选择：在不得不告别非竞争性民主的条件下，是选择竞争性民主，还是选择协商性民主。一旦政治发展到这个层面，这种最终选择在很大程度上就取决于中国民主政治本身的价值取向和制度架构。

中国政治基于两大规定性展开：一是社会主义的规定性;二是人民民主的规定性(注：参见林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第167页。)。这两大规定性的制度基础分别是：中国共产党领导和人民代表大会制度。另一方面，决定中国政治的经济基础也存在两大规定性：一是社会主义规定性;二是市场经济规定性。这两大规定性的制度基础分别是：以公有制为主体的所有制体系和现代市场经济体制。由此可以看出，中国的政治实际上是在四大要素的共同决定下展开的，即：党的领导、人民代表大会制度、公有制为主体的所有制体系与现代市场经济体制。这四大要素辩证统一于中国政治展开过程中，共同作用于中国政治生活和政治发展。在四个要素作用下，中国政治面临的张力是：现代市场经济体系(及其所带来的新的政治发展要求)，与既定体制为应对社会发展和分化所必须增强的调控权威力量之间的张力。这种张力的两个方面都有其充分的现实性和现实基础。对于民主政治程度的价值偏好来说，前者倾向竞争，后者倾向效率。在一定条件下，这两种偏好之间是不矛盾的，但是在中国政治发展强调民主的效率、不主张政治多元化的大趋势下，竞争性民主就不可能成为首选价值偏好。这样，未来中国民主政治建设中民主程序的价值偏好就很自然地会趋向协商性民主。

基于民主程序的协商性价值偏好和由此产生的协商性运作程序、制度体系运作及其发展的民主政治，就是协商政治。协商政治是现代民主政治的一种形式，其存在和发展的政治和社会前提应该是：实行宪政民主，允许社会结构多元分化，承认社会多元力量合法的政治参与权利。而协商程序的技术过程设计与相关的制度安排，在很大程度上取决于民主政治发展中的权力结构、制度基础、社会基础以及文化背景。

二、从政治协商到协商政治

在民主政治中，程序是至关重要的，决定着整个民主政治的运作，所以协商政治在决定民主运作程序的同时，也直接影响整个民主的运作架构与运作方式。协商政治的确立和发展是有前提的。共同的政治认同、合作的社会结构以及相应的制度基础是协商政治运作的基本前提。作为一种民主政治的形式，协商政治的确立与展开不仅需要经济与社会基础，而且需要相应的文化与制度基础。中国民主政治之所以可以朝协商政治方向发展，除了与中国政治发展的内在规定性有关，还与中国政治文化和政治形态密切相关。

中国政治文化核心价值之一是“和”，所谓“君子和而不同”、“和为贵”。“和”是政治的最高境界，是国泰民安的基本表征。“和”的内在精神就是：“和谐而又不千篇一律，不同而又不相互冲突。和谐以共生共长，不同以相辅相成。”(注：2002年10月24日江泽民同志在布什图书馆的讲话。)尽管并没有明确承认主体间平等是“和”的前提，但是，它对多样性和多元化的肯定以及对多元共存和发展的强调，与现代民主政治的基本精神具有一定的契合性。这种文化基础为协商政治的确立提供了良好的精神资源和文化背景。在当代中国的政治生活中，这种文化精神的最直接体现是“和平共处”。在50多年的中国政治实践中，“和平共处”作为一种基本的价值和原则，不仅被用于中国的外交，形成“和平共处五项原则”的外交战略，而且也用于中国国内的政治建设和制度设计。其具体成果有两项：一是多党合作和政治协商;二是“一国两制”的制度设计。就多党合作而言，1950年周恩来在回答如何处理党派关系时，就比较明确地阐述了其中的“和平共处”含义。他指出：“每个党派都有自己的历史，都代表着各自方面的群众。有人要求各民主党派都和共产党一样，如果都一样了，这共产党和民主党派又何必联合呢?正因为有所不同，才需要联合。如果各民主党派的思想作风都和共产党一样，又何必有这几个党派存在呢?”(注：《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第163页。)

正是基于这种政治文化精神，中国共产党在马克思主义的统一战线理论基础上确立了多党合作和政治协商制度。统一战线是多党合作和政治协商制度的政治基础与理论基础，而多党合作和政治协商制度是统一战线的组织形式与制度形式。统一战线、多党合作和政治协商制度之间的辩证统一，构成了中国的政治协商的政治生活。1982年的宪法与1993宪法修正案第四条，对这种政治生活进行了概括和阐述：

社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。(注：复旦大学法律系编：《法学教学常用法规》，第3页。)

从这个概括和阐述中可以看出，在中国，统一战线与政治协商在中国政治生活中具有三个层面的政治功能：其一是作为基本的执政方略发挥作用，即中国共产党领导中国人民进行社会主义革命和建设的领导与执政方略;其二是作为基本的政治结构发挥作用，即在统一战线中，形成了以中国共产党领导为核心的各种社会政治力量团结统一的社会主义社会的基本政治结构，这种政治结构是中国政治制度与政治生活展开的重要基础;其三是作为基本的政治制度发挥作用，即共产党领导的多党合作和政治协商制度，这种基本政治制度是党和国家聚合社会各种先进力量、广泛参与国家管理的基本政治制度。这三个层面的政治功能决定了统一战线的理论与方略以及政治协商的组织与制度，是中国发展协商政治的重要政治基础与制度基础。

政治协商为协商政治的确立和发展提供了十分重要的政治资源，但是，政治协商不等于协商政治。因为，政治协商从本质意义上讲，是国家政治生活领域内主体政治力量与次主体政治力量之间的合作、协商与联合，虽涉及社会各阶层、各团体的建设者，但其运行的单位主体是党派与界别组织，所以不能直接运用于日常性和社会性民主政治生活。正因为这样，所以党的十三大在试图把协商扩展到整个社会生活领域时，提出了建设社会协商对话制度的构想：

正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，是社会主义条件下的一个重大课题。各级领导机关的工作，只有建立在倾听群众意见的基础上，才能切合实际，避免失误。领导机关的活动和面临的困难，也只有为群众所了解，才能被群众所理解。群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间，具体利益和具体意见不尽相同，也需要有互相沟通的机会和渠道。因此，必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。

建立社会协商对话制度的基本原则，是发扬“从群众中来、到群众中去”的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。当前首先要制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。各级领导机关必须把它作为领导工作中的一件大事去做。要进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道。要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争。(注：《中国共产党第十三次全国代表大会文件选编》，文汇报编辑部1987年11月，第27页。)

党的十三大的这个政治建设构想有其深刻的现实政治意义。但是应该看到，在这种政治建设的设计中，协商对话更多地是作为一种手段来强调，而不是作为一种程序运作的价值偏好来强调的。这与党的十三大前后的中国社会发展实际状况密切相关。然而，尽管如此，党的十三大的这种政治建设构想还是在一定程度上表达了中国民主政治建设的应有走向：即更加全面地迈向协商性的民主政治。

我们今天强调的协商政治自然包括政治协商与社会协商。但是，协商政治不是政治协商与社会协商的简单相加，因为它不是协商领域的扩大，而是民主运作程序的价值偏好的选择。所以，协商政治在本质上超越了政治协商与社会协商之间的机械分野，是作为整个社会主义民主政治运行的原则而存在的。不论政治协商还是社会协商，都按照协商政治的内在原则来确立和发展。显然，今天强调建立协商政治的出发点与党的十三大强调建立社会协商对话制度的出发点完全不同，因为今天强调建立协商政治，是针对社会结构在市场经济基础上的多元分化对民主发展的要求而提出的，而党的十三大提出的社会协商对话制度是针对社会变革中的利益矛盾和冲突的解决而提出的。所以，建立协商政治，不是政治协商制度或社会协商制度的丰富和发展，而是要使协商成为中国民主政治运行的基本的价值偏好和行为方式。这其中的差异，充分体现出中国政治在党的十三大之后的深刻变化和发展。

然而，我们不能因此忽视或否定政治协商与社会协商在协商政治中的地位与作用。实际上，协商政治能够在中国得以全面展开，政治协商与社会协商是重要的政治支撑与制度支撑。政治协商与社会协商本身都包含着协商政治的基本精神与原则，而且不论作为一种制度存在，还是作为一种执政方略存在，政治协商与社会协商的运作，都能在不同程度上达到协商政治所力图达成的政治效果。

三、协商政治的基本原则及其限度

协商政治是基于民主政治运作程序的选择而形成。正如前面已指出的，民主政治运作程序的选择包括两个方面：一是程序的价值偏好的选择;二是程序的技术过程选择。前者决定后者，后者体现前者，两者之间的有机统一，构成协商政治的基本原则。在协商政治的基本原则下形成的民主政治运作程序，将民主政治的价值体系和制度架构在一起，共同决定民主政治的最终形态。在中国社会主义的政治架构下，协商政治基本原则不仅决定于现代民主政治的基本原理，而且决定于当代中国的政治形态，决定于党的领导、人民民主和依法治国三者有机统一的社会主义民主政治建设的发展方向。所以，中国发展协商政治的基本原则包括以下九个方面：

第一，以共产党为核心主体　作为中国惟一的执政力量，中国共产党不仅是国家政治生活的核心，而且也是社会组织的核心，所以协商政治的展开，不论是组织体系还是程序过程，都必须以中国共产党为核心。在国家政治生活层面，中国共产党可以通过党的职能组织以及所团结的各民主党派，建立协商政治运作的组织与机制;在社会生活层面，中国共产党可以通过其基层组织、工青妇外围组织以及党所联络的各种社会组织，在社会领域为协商政治运作建立覆盖面广、协调面大的组织与机制，保障协商政治的有效运作。所以，中国共产党在中国社会的领导核心作用以及由此产生的对社会的强大动员力和整合力，是中国协商政治得以展开的重要政治基础。反过来，对于中国共产党来说，协商政治则是中国共产党在多样化社会中巩固和发展其领导地位的重要民主政治形式。

第二，以宪法为最高权威　协商政治在本质上强调协商主体之间的政治平等，为此必须确立共同的最高权威。在现代民主条件下，宪法应成为最高的权威，所有的社会和政治力量都必须在宪法的框架内活动，尊重和服从宪法。

第三，以制度为基本平台　要使协商成为促进和巩固民主政治的重要资源，首先必须使协商成为一种制度化的过程，为此应首先把所有的协商都建筑在完善的制度平台上。从这个意义上讲，协商政治的关键是制度的创新和建设。

第四，以共存为基本的前提　协商政治产生于社会的多元分化，协商政治运作的前提是多元社会和政治力量的共存，所以协商政治的展开不应以削弱社会多元力量共存的基础为前提，相反，应以增强社会多元力量共存的基础为前提。

第五，以合作为基本价值　在市场与民主的架构下，协商政治的主体都有独立存在的现实基础与制度空间，从而决定了协商政治主体在根本上都是一个独立的利益单位。从不同利益出发的协商政治主体之间要建立有效的协商关系，就必须共同遵循“合作”这个基本价值，确立通过“合作”实现各自利益要求的基本理念。

第六，以发展为共同目标　协商所形成的合作，从根本上讲是为了发展，然而这种发展的首要价值选择，不应是协商政治各主体的各自利益的实现和发展，而是国家整体利益和社会公共利益的实现和发展。否则，所有的协商都不过是局部利益或私人利益对全局性公共利益的侵害。

第七，以参与为基本动力　协商政治有效运作的动力来自不断扩大、不断制度化的多元与多向的参与。这种参与不仅包括社会力量参与政治体系，而且包括政治力量(如政党)参与社会生活。没有这种多元、多向的参与，政党、国家与社会就无法实现有效的互动和交流，从而也就无法形成协商的应有基础。

第八，以监督为基本保证　协商政治的有效运作，必须以协商政治主体之间拥有相互监督的权利为基本保证。有效的监督不仅能完善协商的制度机制和技术过程，而且能保障协商政治具体运作的有效实现。对于民主政治来说，监督是民主政治保持持久活力的动力源泉。

第九，以协商为基本手段　作为一种协调多元利益关系的手段，协商强调地位的相互尊重、信息的相互对称和利益的共存共赢，因而这种手段能有效地平衡利益关系，确立相互之间的沟通，从而达到协调、平衡与合作的政治效果。

从上述九条基本原则来看，协商政治在很大程度上超越了民主政治在多元社会运行所面临的多元竞争格局，强调以协商、合作替代竞争、冲突。必须注意的是，这种替代是从克服以大众民主为形式、以党派利益为本质取向的多元竞争民主出发的，主张多元利益的表达、整合和实现，无论通过什么制度途径实现，都必须以追求公共利益最大化的协商为基础。然而，尽管协商政治强调协商是民主运作的首要基础，但它不否认选举对民主政治的本质性意义，因为没有选举就没有民主。(注：参见刘军宁编：《民主与民主化》，商务印书馆1999年版，第423页。)与多元竞争民主相比，它不仅关注选举的公平性，而且关注选举的公正性。选举公平性基于选举程序的合理;选举公正性则基于选举的公共利益取向。实践表明，在多元竞争的民主条件下，党派利益的高度分野使得选举不论在程序上多么公平，都难以形成能最大限度代表最广大民众利益的选举结果。在协商政治条件下，民主的过程不以选举为直接的起点，而是以多元、多层次利益主体的意见、利益与关系在一定组织框架下的程序化、制度化的沟通与协调为起点，在这样的情况下，选举关注的不是党派利益，而是公共利益。与此相应，选举关注竞争，不是党派利益之间的竞争，而是公共利益的公众选择之间的竞争。

所以，协商政治不否定选举，也不否定选举制度本身的竞争性。从程序上讲，它力图将选举建筑在有效的政治协商和社会协商基础之上。从这个角度来看，协商政治对现代民主政治中竞争性因素的容纳，不是从直接肯定多元社会的多元利益出发的，而是从多元利益格局下最大限度地保障和实现公共利益出发，其形式是将有效的协商运作过程与竞争性的民主选举有机结合，从而既保持政治的稳定性和协调性，又保持政治参与的多样性和政治生活的生机活力。

四、协商政治中的中国共产党

在中国，协商政治必然以中国共产党为核心展开运作。在协商政治的展开中，中国共产党起着决定性的作用。然而，在以往相当长的时间里，中国共产党领导与运作的民主政治，虽然有政治协商，但没有形成协商政治，在一元化的集中领导体制下，更多地体现为权威统合政治。(注：这种政治的特征是党、国家、社会三位一体，权力集中于政党，政党统合国家与社会，从而对国家与社会形成绝对权威。)改革开放后，随着权力结构的调整，这种权威统合政治的社会基础和体制资源开始削弱，效力开始降低，但由于新的领导和执政体制以及相关程序没有真正形成，所以，党在很大程度上还是沿用传统的体制、程序和手段来运作民主政治。这就决定了中国民主政治发展若要走向协商政治，就需要党的领导与执政体制的更新和发展，这是建立和发展协商政治的重要政治前提。从中国共产党在中国社会的地位与作用以及协商政治的内在原则来看，中国共产党领导与执政体制的更新和发展可以围绕以下四大目标展开：

第一，执政的法治化　作为执政党，中国共产党在中国社会的第一行动空间是国家政权体系。党正是通过有效地运作国家政权体系来实现领导与执政的。党在这个空间内的行为，直接决定着政党与国家的关系，从而也决定着国家与社会的关系。所以，有效地规范党在国家政权体系中的领导与执政行为，直接关系到协商政治的运作与展开。依法治国是执政法治化的根本，是社会主义民主政治的重要组成部分。就政党与国家关系而言，它应具体体现为：党尊重法定的国家政权体系，依法建设和运作国家政权体系，并依据国家政权体系的结构与运作方式调整党的领导体制与执政方式。

第二，领导的制度化　党领导革命建立国家的国家建设逻辑以及社会主义社会的内在规定性，决定了中国共产党作为领导核心，将在政策制定和干部选拔方面对国家和社会起领导作用。这种领导作用主要通过政党自身系统完成，因而问题的关键在于如何在党的系统中实现党的领导行为和领导过程的制度化。对于协商政治来说，领导制度化的本质意义在于，使政党对国家与社会的领导不是通过组织关系来实现，而是通过制度化的机制与程序展开，成为一种有监督、有边界的政治运作过程。党的领导的制度化应主要包括：政治决策的制度化、政治录用的制度化和政治协商的制度化。

第三，体系的开放化　体系开放的本质，就是使中国共产党的工作体系有更大的组织空间来容纳社会的参与和利益表达。为此，体系开放的基础是结构调整、组织建设和功能完善。对于中国共产党来说，党的工作体系的开放包括三个层面：一是政党制度体系的开放，这主要涉及到民主党派以及政治协商制度的建设与发展;二是党的外围组织体系的开放，这主要是“共、青、妇”组织的建设与发展;三是党自身组织的开放，主要是党如何有效代表最广大人民的根本利益。

第四，活动的社会化　对于中国共产党来说，活动社会化就是党应走出以单位组织为空间的活动方式，直接走入社会，广泛地参与社会生活和社会活动。这不仅有利于党在社会层面上整合民众的政治参与，而且有利于党对社会的协调与整合。党扩大社会参与的关键在两个方面：一是党应该通过积极的社会参与，在行动上全面关怀社会，成为最广大人民根本利益的代表者和维护者;二是党应该通过积极的社会参与，促进基层民主的建设和发展，使基层民主成为党领导、组织社会的重要制度平台。

五、结论

中国民主政治建设发展有明确的价值取向和制度基础，但由于在价值与制度上不主张在中国搞多党制，所以一直回避民主政治运作程序性的竞争性价值偏好。这种回避直接影响到对民主政治运作的程序设计与相关的制度安排。对于民主政治发展来说，只有价值和制度安排，没有程序安排，其发展必然是有很大缺陷的，从而必然大大延缓民主政治发展的进程。然而，在社会多元结构分化对民主政治提出更为本质的利益要求和参与要求的形势下，民主政治建设就必须从价值确立、制度建设扩大到程序设计。中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，共同决定了在中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好。所以，如何借助统一战线所提供的现成的政治资源、社会资源和制度资源在中国发展协商政治，就应该成为中国新世纪民主政治建设的重要任务与目标。要实现这样的建设任务与目标，党的领导体制与执政方式的变革与发展至关重要。为此，必须从建设与发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的高度，对新时期党的建设和民主政治作出整体规划，并加以系统实施。