摘要：
建国后我国的户籍制度经历了建国初期短暂的自由迁移、1958年开始的严格限制户口迁移特别是限制农民向城市迁移以及改革开放后户籍制度的逐步改革主要是小城镇户籍制度改革三个时期。沿用近半个世纪的城乡分割的二元户籍制度逐步形成了我国特有的二元社会结构。户籍制度改革的重点尚局限于小城镇范围，这有其认识上的严重误区。户籍制度改革是政治体制改革的重要内容，是尊重和保障人权的重要措施。实行全体公民的居住和迁徙自由，是我国户籍制度改革的终极目标。
关键词：
户籍制度 迁徙自由 城市化 体制改革
严格的城乡分割的二元户籍管理制度是我国计划经济体制的产物。在近半个世纪的时间里，我国的二元户籍制度逐步形成和完备。时至今日，二元户籍管理制度已经被公认为我国城市化和现代化的最大障碍。毫无疑问，现行户籍制度必须进行改革。回顾建国以来我国户籍制度形成和发展的历史，对于我们进一步深化户籍制度改革有着十分重要的现实意义。笔者认为建国以来我国户籍管理制度可以明显划分为如下三个主要阶段：
第一阶段（1949-1957年），是建国初期短暂而宝贵的户口自由迁移时期。建国前，我国不存在严格的户籍管理制度，公民的迁徙是自由的。建国初期，公迁徙自由也有明确的保障。1949年9月29日中国人民政治协商会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条就把自由迁徙作为公民的11项自由权之一。1950年11月第一次全国治安工作会议召开，会议指出：“户口工作的任务是……保证居民居住迁徙之自由，安心从事生产建设。”会议要求先在城市开展户籍制度管理工作。
1951年7月16日经政务院批准，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，其目的是为了维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由。此条例定在城市中一律实行户口登记，这是我国第一次制定全国统一的城市户口管理法规。
1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国第一部《宪法》第90条第2款明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”
1954年12月20日内务部、公安部、国家统计局发出联合通知，要求建立农村户口登记制度，加强人口统计工作。从此，我国对农村户口的管理和人口统计工作提上了议事日程。
1955年6月22日国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，它规定全国户口管理行政工作由内务部和县级以上人民委员会的民政部门主管，办理户口登记的机关，在城市、集镇是公安派出所，在乡和未设公安派出所的集镇是乡、镇人民委员会。这个规范性文件，对我国农村户口管理制度的建立和健全起了保障作用。
1956年2月，国务院指示，把全国的户口登记管理工作及人口资料的统计汇总业务全部交给公安机关。从此，全国城乡的户口管理工作和组织机构便得到统一。
1956年3月10日，全国第一次户口工作会议明确规定户籍管理的三项基本任务是“证明公民身份，便利公民行使权利和和履历义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。”会议要求争取在一定时期内建立一套比较系统的户口管理制度。
总之，建国初的头8年，我国户籍管理制度的特点是公安部门主管城乡户口工作，这个时期公民的居住和迁徙是自由的，对公民迁出迁入只要求办理手续，没有提出严格限制。
第二个时期（1958-1978年），是严格限制户口迁移特别是严格限制农民向城市迁移时期。这一时期经历了大跃进、三年困难时期和十年文革动乱。户口管理的主要特点是严格控制农村人口盲目流入城市，压缩城市人口，包括精简职工、知识青年上山下乡、干部下放农村，大量城市人口迁往农村。出现了所谓的逆城市化运动，形成了一系列严格的户籍管理制度。
建国初期我国城乡人口流动活跃，特别是大量农民流入城市，出现了一些新问题。这本来是我国人口城市化进程中的正常现象，但当时囿于计划经济的僵化思想认识，政府便在1953年、1954年、1955年和1957年先后四次发出指示劝阻农民盲目流入城市，并开始改变自由迁移政策为控制城市人口规模、限制农民进城的政策。
1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门严格户籍管理，切实做好制止农村人口盲目外流工作。农民向城市流动被称着“盲流”即源于此。在此基础上，1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第10条第2款明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着国家限制农民进城的二元户籍管理制度开始以立法的形式确定下来。这一条例近半个世纪以来深深地影响着中国的每一家庭，成为新中国户籍制度史上最重要的法规。
1958年4月，公安部根据《户口登记条例》的规定，制定和颁发《关于执行户口登记条例的初步意见》。
1958年9月13日，中央精简干部和安排劳动力五人小组发出《关于精简职工和减少城镇人口工作中几个问题的通知》，规定“对农村县镇迁往大中城市的，目前要严格控制。”
1961年12月9日，公安部转发三局《关于当前户口工作情况的报告》，要求对户口工作进行彻底检查整治，健全户口管理机构。同年，公安部将农业户数和人口数这一统计指标改为“非农业人口户数和人数”，这使“非农业户口”和“非农人口”成为广泛使用和广为人知的概念。
1962年4月17日，公安部发出《关于处理户口迁移问题的通知》，指出：“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制；城市之间必要的正常迁移，应当准许，但中、小城市迁往大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的，要适当控制。”
1963年以后，公安部在人口统计中把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家供应粮的户也即城镇居民称作“非农业户口”。
1964年8月14日，国务院批准公安部《关于户口迁移政策规定》，对农村迁入城市的人口进一步实行严格控制。
1975年1月17日，第四届全国人大第一次会议通过的《宪法》历史性地去掉了关于“中华人民共和国居民有居住和迁徙的自由”的条文，这标志着我国公民的自由迁徙和居住的权利失去了宪法保障。
1977年11月，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》指出：“从农村迁往市、镇（含矿区、区等。下同），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。”从此提出了中国老百姓十分熟悉的“农转非”问题。在此后又制定了若干项具体的“农转非”政策。公安部为贯彻上述规定，给全国各省、市、自治区下达了“农转非”控制指标，即“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口职工家属人数，不得超过非农业人口数的1.5‰”。从而对“农转非”实行了政策与指标双重控制的管理体制。“农转非”这个新词汇也就开始在中国大地上流行起来。
1978年3月5日第五届全国全国人大第一次会议通过的《宪法》也没有恢复公民的居住和迁徙自由权。
这二十年来是我国城乡分割的二元户籍制度正式形成和不断完备的时期，公民的居住和迁徙自由被人为地从《宪法》中取消了，全体公民被人为地划分为不可逾越的“农业户口”和“非农业人口”，城乡壁垒日益森严，耸立在城乡之间的“户籍墙”坚不可摧，二元社会结构逐步形成和凝固化。这段时期户籍制度的最大特点是严格限制农民向城市迁移。
第三个阶段（1979-今），是户籍制度的逐步改革主要是小城镇户籍制度改革时期。1978年12月召开的十一届三中全会标志着我国进入了改革开放的新时期。在这样的大背景下，国家开始调整和逐步改革户籍制度。
1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，照顾的对象和条件是高级专业技术干部，有重大发明创造，在科研、技术以及专业工作上有特殊贡献的专业技术干部。符合上述规定迁往城镇落户的人员，不受公安部门正常审批的控制比例的限制。这以后，国家除了继续对城镇人口增长实行严格控制外，对若干特殊的“农转非”问题在政策上开始松动，先后解决了一批科技青干、煤矿井下职工、三线艰苦地区其他的职工的农村家属迁入城市落户问题，部分边防海防军官农村家属也可以在原籍转为城市户口，“农转非”的控制指标由不超过当地非农业人口的1.5‰调整2‰。这是我国户籍管理制度20多年来的一次重大调整和改革。
1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》决定“1984年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”这是我国小城镇户籍制度改革的最先声。
1984年10月，国务院发出了《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定凡申请到集镇（指县以下集镇，不含城关镇）务工、经商、办服务的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》，统计为“非农业人口”，并把他们纳入街道居民小组进行管理，使其同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。这是我国进行户籍制度改革的第一个规范性的政策规定，它的历史功绩在于打破了几十年来铁板一块的二元户籍制度的一个缺口。自理口粮户口的实施是我国户籍制度的一项重大改革突破。据统计，从1984年到1986年底，在不到3年的时间里，全国办自理口粮户达1,633,828户,总计4,542,988人。
1989年10月，在治理整顿的大环境下，国家又强调严格户籍制度管理，国务院发出了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划，对“农转非”实行计划指标与政策规定相结合的控制办法。从此计划部门介入了户籍制度管理。
1990年国务院办公厅转达发国家计委等部门《关于“农转非”政策管理工作分工意见报告的通知》，规定由中央出台“农转非”政策。这一时期户口管理的特点是对“农转非”采取政策和指标双控的办法，大量压缩了“农转非”数量。
1992年8月，在邓小平南巡讲话和十四大精神的鼓舞下，公安部拟就了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，征求各部门和地方政府意见，开始实行“当地有效城镇居民户口”，同年10月开始，广东、浙江、山东、山西、河南等十多省先后以省政府名义下发了实行”当地有效城镇居民户口”的通知。由于“当地有效城镇居民户口”的户口簿印签为蓝色，故也称作“蓝印户口”。这是我国户籍制度改革的一项过渡性的具体措施。
1992年全国各地掀起了卖户口热潮，范围主要集中在小城镇，农民每人可以以4000元到数万元不等的价格购买小城镇户口。1992年5月4日经国务院办公厅同意，以公安部名义下发了《关于坚决制止公开出卖非农业户口的错识做法的紧急通知》，对各地卖户口行为进行制止。据公安、金融等部门估算，1992年各地卖户口所得金额超过100亿元，有可能达200亿元之巨。这充分反映了被划地为牢控制几十年的广大农民对城镇美好生活的渴望和追求。
有鉴于全国各地强烈要求改革户籍制度的迫切愿望，1992年底，国务院正式成立了户籍制度改革文件起草小组。1993年6月，该小组在广泛调研的基础上，草拟了《国务院关于户籍制度改革的决定》，主要精神是对现行户籍制度进行较大的改革，取消按是否吃商品粮划分农业与非农业户口性质的做法，废止“农转非”制度，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种户口形式为基础，以居住地登记、迁徙和暂住规定等制度为内容，以居民身份证、公民出生证为证件管理的主体，组成配套的户籍管理制度。这本是一个顺应时代发展要求、符合广大人民群众愿望的比较好的户籍制度改革方案。但因为种种原因，该方案未能颁布实行。到1993年9月，根据中央关于要重视小城镇建设的精神，国务院户籍制度改革开始由全面改革转向小城镇户籍制度为重点，着力研究关于小城镇户籍制度改革的方案。
1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，规定试点镇具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口。
1998年10月十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出了“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。于是加快发展小城镇，改革小城镇户籍制度便成为各地的主流。
2000年6月13日，中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定“从2000年起、凡在县级市区、县级人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。”
改革开放20多年来，我国户籍制度最大的特点是小城镇户籍制度的改革迈出了实质性步伐，但各大中城市依然维持着传统的二元户籍制度不变，虽然有些大中城市为吸引人才和资金，也出台了一些条件比较高的进城落户政策，但这些政策对广大农民群众来说，没有实质性的现实意义，并且从全国来看，国家对大中城市的户籍制度仍然没有提上改革的日程。
作为现行户籍制度基本法律依据的《中华人民共和国户口登记条例》及有关户籍政策规定，是在计划经济体制下形成的，它服务和迎合于传统的僵化的计划经济体制的运行和发展。随着社会主义市场经济体制的建立，传统的二元户籍制度越来越不适应迅猛发展的新形势，越来越成为我国顺利推进城市化和现代化的严重桎梏。现行户籍制度的核心内容是把全国人口人为地划分为城镇户口和农村户口两大主要类型，并实行有差别的社会福利待遇政策；把户口划分为农业和非农业两大户口性质，并对“农转非”实行严格控制。这在客观上把城乡人口分成两个经济利益上完全不平等的社会阶层，形成了事实上的人身等级制度，限制了人口随着经济发展水平变化的合理流动，强化了人口对所在地区的人身依附关系，制约了人口城市化和现代化的进程，严重阻碍了社会主义市场经济体制的建立和完善。
古人说得好，“流水不腐，户枢不蠹”。我国要加快城市化和现代化进程，就必须首先使全体人民自由流动起来，确保公民的居住和迁徙自由。我国户籍制度改革几十年来迈不开实质性的大步子，除了我们深受长期的计划经济思维定势的影响外，一个重要原因就是存在着认识上的重大误区。一是只看到“城市病”而忽视“农村病”。其实“城市病”是一种管理问题，是可以“治疗”的。真正影响中国现代化事业的不是“城市病”而是“农村病”。当前农民收入减少、农民负担沉重、农村大量劳动力剩余、农村贫困以及生态环境的恶化等“农村病”即十分突出的“三农”问题严重地挑战中国。“三农”问题也就是“农村病”的症结在于城乡分割的二元户籍制度所形成的二元社会结构。二是片面强调控制大城市而发展小城镇。从20世纪60年代以来，我国在城市化发展的道路上，一直片面强调“严格控制大城市规模”。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》以法律形式规定了我城市化方针是“严格控制大城市规模，合理发展中等城市”。之后，小城镇作为一个大战略提了出来，全国普遍掀起了小城镇建设的热潮。考察国外城市化发展的经验，可以得知，国外一般都是在大中城市已经发展到趋于饱和和而在城郊等地发展小城镇以减轻大城市的压力。我国在大中城市规模还普遍偏小的情况下，把城市化的重点放在发展小城镇上肯定是不科学的。2000年10月11日，党的十五届五中全会通过的十五计划的《建议》正式提出了“实施城镇化战略”，并抛弃了沿用几十年的对大城市“严格控制”的做法，正式提出“大中小城市和小城镇协调发展”。这是具有巨大创新精神和长远意义的重大举措，有利于我们突破传统思维模式的束缚。三是认为放开户籍管理将会造成社会混乱。这种担心是没有任何根据的。从历史发展的长河来看，我国自古以来直到建国前都一直没有城乡分割的二元户籍管理制度，建国后也一度实行自由迁自徙，历史已经证明，并没有因户籍制度而造成什么大乱子。从国际范围来看，全世界仅仅只有中国、朝鲜和贝宁三个国家实行严格的户籍制度，世界上其他国家和地区都普遍实行居住和迁徙自由，但并没有因自由迁徙而引发什么乱子。可见我国实行迁徙自由会产生混乱的说法是站不脚的。
我国户籍制度改革的终极目标应该是恢复和实行体公民的居住和迁徙自由。居住和迁徙自由其实也是公民的一项基本人权。1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》以及1966年12月16日通过的《联合国人权公约》（即《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》以及《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》）都把公民的自由迁徙和居住作为基本人权予以确认和保障。我国政府一再声明和强调尊重《世界人权宣言》，并于1997年和1998年先后签署了《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,2001年2月28日第九届全国人大常委员会第20次会议批准了《经济、社会、文化权利国际公约》。这充分说明我们党和政府高度重视对人权的尊重和保障，党的十五大就明确提出“尊重和保障人权”。因此，无论从建立社会主义市场经济体制以及从加快我国城市化和现代化的角度来看，还是从尊重和保障人权来看，都迫切需要加快户籍制度改革步伐。
首先，应该修改《宪法》，重新恢复和确立公民的居住和迁徙自由权。1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》虽然被称为是我国建国以来“最好”的宪法，但由于当时处于计划经济体制的宏观环境下，公民的居住和迁徙自由权没有得到确认和恢复。现在，应该对宪法进行修改，重新确立公民的居住和迁徙自由权。同时，制定和颁布确保公民居住和迁徙自由权的《中华人民共和国户籍法》，废止沿用近半个世纪的《户口登记条例》以及其他相关政策法规，取消各种户口的差别，实行全国统一、平等的居民户口登记制度，取消《城市规划法》中有关控制大城市发展规模等限制规定。
其次，实行社会待遇与户籍脱钩的政策。取消一切附加在户籍上的政策规定和条件，恢复户籍的本来面目和社会功能。户籍只应承担对人口的社会管理职能，不应将社会待遇、社会福利作为附加条件与户口登记和迁移挂钩。凡是与户籍挂钩的粮油、就业、入学、参军、住房、计划生育和城镇建设配套费等均应完全脱钩，有关依附在户籍制度上的一切政策法规应一律废止。
再次，进行相应的配套改革。户籍制度改革是一项涉及面很广的社会系统工程，必须进行相应的配套改革。比如，废除以户籍为依据的城镇就业制度，建立开放的全国统一的劳动力市场和就业制度。不管是国家机关、事业单位还是企业录用人员，必须面向全体公民，建立公开、公平、公正的考试录用制度。农民可以到城镇就业，市民也可以到农村就业，甲城市公民可以到乙城市就业、乙城市公民也可以到甲城市就业。再比如，农村的土地制度应实行合理流动。必须对现行农村土地家庭联产承包责任制实行改革。因为在现行土地制度下，农民只能对土地拥有承包权、经营权，没有对土地进行自由交易的权利，比如以土地作为农民财产进行抵押、入股、转让、租赁等。农民对土地的这种残缺式的产权制度，束缚了农民的手脚，限制了农民向城市的合理流动，不利于加快城市化进程。国际经验表明，当城市化水平达到70%时，城乡差别才能消除。目前全世界城市化平均水平已达到46%，发达国家均在70%-80%之间，发展中国家也在40%以上，而我国仅为30.4%,相差甚远。我国二元分割的户籍制度和与户籍制度适应的土地制度等一系列限制农民的政策制度，加剧了城乡矛盾，扩大了城乡差别，是导致城市化滞后的一个关键性的因素。
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