自从2004年中央提出“城乡统筹发展”后，各地政府在城乡统筹发展方面采取了不少举措，其中有一种普遍的举措就是“村改居”——即村委会改为居委会、村落改为社区、农民改为居民。最近，笔者到西部某县进行城乡统筹调查时发现，在一些地区，村改居非但没有消除城乡二元结构，反而使城乡关系更加复杂，出现城乡三元结构化。
笔者去调查的是一个西部中等发达的县。最近几年，该县工业发展速度有所加快，城郊土地增值幅度也很大。在上级政府要求下，该县成了城乡统筹发展试验区。它的一个重要做法就是对县城城郊农村和几个核心城镇周围的村庄进行“村改居”。在县城郊区，当地政府宣布许多村庄为社区，村委会改为居委会，农民变为居民，然后搞新农村建设，将居民集中居住，整理出旧的宅基地和边边角角的土地，为当地的招商引资和工业开发、商业服务业和房地产发展“挖掘”出了许多非农用地。而在核心城镇周围，当地政府也将一些村庄改为社区、农民变为居民，但是情况有所不同的是，政府仅仅是宣布这些村庄是社区、农民为居民，但没有改变他们的居住格局、住房样式、耕地生活方式，原来是什么样，现在还是那个样。
调查过程中，当地街道办事处人员直言，在他们那个地方，工业化、城市化不是很发达，村改居并没有什么实质意义，村改居后，老百姓生活还是原来那样，也没有加入城镇居民养老保险。当地官员更直白地说，村改居实际上对当地老百姓来说，不但没有实质性好处，反而制造出一个尴尬的人群——非农非居人群。这些村改居产生的所谓“居民”，不但没有真正享受到城镇居民的社会政策和福利待遇，而且由于他们现在不是农民身份，也不能享受国家的强农惠农政策和待遇。
既然出现这种尴尬，当地为什么要搞村改居呢？在与街道官员的详谈中，笔者才认识到，尽管像这种村改居暂时没有给政府带来土地收益，但是可以提高该县的城市化水平，村改居后的居民都属于城镇人口，而追求城市化水平的提升，既是该县搞城乡统筹的一个重要指标，更是该县追求县改区建制的重点要求。按我国的行政建制要求，县还是农村地区，而区则属于城市地区，城市化水平自然要比县高很多。在这样的行政运行逻辑中，城乡统筹、村改居都成为政绩追求的手段，是否对老百姓有什么实质性好处，并不重要。
早在20世纪90年代，已经有学者提出和探讨了“城乡三元结构”问题，当时是针对进城的流动人口问题而提出来的，认为农村流动人口进城后将城市社会变成二元结构社会，加上原来的农村社会，就有一个三元的城乡关系。这种三元结构化是城乡从封闭走向开放的一种变迁现象，而今我们发现的与村改居相关的城乡三元结构化是一种行政主导的制度变迁结果，似乎是出于制度改革者的预期之外。
村改居本来是想破除城乡二元结构，实现城乡统筹发展和城乡一体化，但是现实效果在某些地方却是事与愿违，不但没有实现预期效果，反而使城乡结构更加复杂化，出现了一群不能被现行优惠制度所覆盖的“非农非居”人群。
如果这种城乡三元结构化，只是在村改居过程中制度建构缺失暂时造成的，那么将会随着深入的城乡制度改革得到弥补而消失。但是我们发现，在这种变迁过程中以政绩和部门利益追求为导向的行政逻辑发挥了主导作用。
这种行政逻辑是否能带来满足老百姓需求、维护老百姓利益的结果呢？当然，如果政绩要求与老百姓民生需求相一致的话，显然会实现双赢的效果，会给政绩增加合法性，但是背后存在的一个风险是，这种一致性是缺乏稳定的、透明的和可靠的机制或制度保证的，因为这里还掺杂着严重的政府或各部门的经济收益诉求和动力，往往会用冠冕堂皇的名义（比如宣传误导）来掩盖，却忽视了民生的需求。
村改居表面上确实抓住了农民想追求与城镇居民同等政策、制度待遇的心理，对不少农民有一定的吸引力，以至于可以放弃土地换取城镇居民待遇。但是在实施过程中，城镇居民待遇的获得是需要政府进行新的制度建设和利益格局的调整，尤其需要政府给予大量的财政投入。这一方面可能受制于政府有限的财力，另一方面也受制于政府较弱的投入愿望，特别是地方政府在现有的财政体制下缺乏改善民生的动力。
基于以上分析，笔者有一种判断，村改居产生的城乡三元结构在某些地方有可能会长期存在，就像农村流动人口进城而带来的城乡三元结构迄今见不到消失的可能一样。从理论和其他发达国家的实践来看，在城乡统筹发展或城乡一体化过程中，村落的存在不是障碍，叫村还是叫社区，并没有实质性的意义，关键在于如何从制度上将城乡同等看待，赋予同等的权利和发展机会，平等地配置公共资源。
为了实现城乡统筹发展，当前许多地区搞所谓“以土地换保障”、“以房换宅基地”、“集中居住”等形式的村改居工程，实际上更多的还是地方政府出于追求GDP和土地财政收入的目的，并不符合农村居民真正追求城乡一体化的利益诉求。这种做法带来的“城乡三元结构化”问题应该引起上级决策者的高度重视，应该避免在没有消除城乡二元结构的情况下再产生一种新的三元结构格局，否则的话，只能产生更大的城乡利益不平衡，带来更多的社会问题。
作者单位：中国社会科学院社会学研究所
文章出处：中国社会科学报
