摘要：从1978年至今，村民自治先后经历了萌生两年、黄金十年、曲折前进十二年、历史跨越六年这一风雨兼程的30年。期间，村民自治的民主实践既使广大农村民众零距离地亲身操练了社会主义民主，而且还对我国民主建设作出了操作技术和发展路径上的启发，也直接推动了国家民主的发展。当然，在欣喜于它具有这些民主价值的同时，也不能回避其在行政约束层面的限度。作为一种行之有效的基层民主实践模式，它继续向前的发展趋势不会逆转。当前，要进一步推动村民自治的发展，必须尽可能地有效开发相关资源，最主要的就是积极开发思想资源和重视村民自治的社会基础的建设。

关键词：村民自治；社会民主；国家民主；农村社区

改革开放以来，经过长期的政治实践，我国人民逐渐探索出开启基层民主以推动社会主义民主建设的发展道路。事实证明，基层民主实践赋予了广大民众以切实、广泛的民主权利，缓和了民众的民主参与和国家政治管理之间的张力，从而进一步增强了国家的凝聚力。其间，作为基层民主建设的核心组成部分———村民自治的力量不可忽视。30年来，村民自治在农村基层实行自我管理、自我教育、自我服务的同时使中国农民享有了前所未有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，堪称我国民主政治建设的一次“历史性工程”。

如果从1978年村民自治的核心组织形成———村委会的雏形萌生算起，作为一种客观存在于中国农村地区的基层民主实践，村民自治已经走过了30年。30年来，村民自治的制度框架基本确立，且日益深入到广大农村民众的日常行为之中。就此而言，在改革开放和村民自治的发展都恰逢30周年之际，对村民自治的发展历程、民主价值及其发展前景作一探讨，实有必要，并且对推进当代中国社会主义民主建设具有深刻的启示意义。

一、风雨兼程三十年：村民自治历史进程回顾

作为国家积极推行的一次基层民主制度，村民自治先后经历了阳光雨露、风雨兼程、曲折演进30年的生长、发展历程。

⒈萌生两年（1978~1980）。

20世纪70年代末期，人民公社体制再也难以满足农民的需求了，农民对人民公社的质疑和要求变革的声音越来越高，并且以各种方式极力突破公社体制的限制，最终促使了人民公社体制的解体，以“家庭联产承包责任制”为主要标志的农村经济改革则破土而出。

改革在促进农村经济社会发展、培育农村自主性社会的同时，也使农村社会出现了一些不可忽视的消极因素。其中最为突出的就是，昔日的生产队和生产大队等农村基层组织日益陷于瘫痪，调控力随之下降。非理性的追求个人利益的行为也迅速抬头。一时间，农村社会几呈“无序化”状态。公共秩序、公共事务和公益事业无人组织，无人管理。封建迷信、赌博斗殴、拉帮结派等严重威胁农村社会秩序的乡村社会沉渣泛起。这种“自由”而又无序的状态，既是农民无法忍受的，也为国家所担忧。为此，一种能适应经济体制变动、重组农民的新机制为人们所期待。然而，对于如何组建村级组织，其性质、功能如何定位等等问题，一直存在争议。但是，由于当时政治改革热情高涨，使得让村庄摆脱行政权力的强大控制，以此发展民主的主张占据上风，而主张加强行政权力控制的思路则逐渐淡出人们的视野。在这种背景下，村民自治开始萌生。

最早的村民自治组织诞生于广西、贵州两省交界地区的广西宜山（现宜州市）三岔公社合寨大队（屏南乡合寨村）果地屯（自然村或村民小组）。早在1978年，果地屯的村民对日益恶化的社会治安和乱砍滥伐的状况就忧心忡忡，并努力寻求摆脱困境的办法。随后在1979年底，老支书及其他几位老党员、民办教师等人经过认真考虑，认为要将村民组织起来，选举村庄治安带头人，订立村规民约，带领村民自我约束。与果地屯相邻的果作屯（也是自然村）的行为则更为规范。在1980年2月，召开了全村的选举大会，85户村民，一家一名代表以无名方式选举产生了自己的组织和负责人。对于新产生的组织，村民议论纷纷，最终定名为“村委会”。村委会建立以后，召集村民共同制订村规民约，管理章程，组织农民修路建桥，植树造林，维护治安，为村民提供了一个安定的生产、生活环境。[1](p35-37)

2.黄金十年（1980~1990）。

这一时期，村民自治的发展经历了由点及面的试点———达标示范———全面铺开，进而推动制度化建设的进程。十年的光阴虽然很短暂，但是它在村民自治发展历程中的地位非同一般。所以堪称是黄金时期。

果地、果作自然村的做法很快得到广西宜山县委、河池地委、广西区委的重视。在他们的积极推动下，截至1983年5月，宜山县和罗城县分别建立了847和507个村委会。随后，中央政法委、全国人大、民政部等部门赴宜山调研。在大量调研的基础上，彭真于1982年7月在全国政法工作会议中强调指出，“村委会过去是有过的，中国一个时期没有，现在有些地方又建立起来了，是群众自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立”。[2](p430)此后，各级政府部门不断重视村委会组织在“办理公共事务、公益事业，调解民间纠纷，协助维护治安”等方面的作用。村民自治的组织形式逐渐走向了由点及面的试点阶段。从1982年至1984年，在全国范围内，村委会得以普遍建立，尤其是在1984年，全国共有村委会92.6万多个，平均每个村委会管辖201户，900多人。[3](p237)

在村民自治的组织形式经历了由点及面的试点以后，全国上下出现了开展村民自治活动的高潮。为了推动村民自治的进一步发展，国家予以了积极引导和规范。村民自治的“达标规范”活动因此开展起来。

1990年8月，中共中央组织部、中央政策研究室、民政部等五部门联合召开了全国村级组织建设工作座谈会，着重提出：每个县都要选择几个或几十个村，开展村民自治示范活动，摸索实验，树立典型。随后，民政部发出开展村民自治示范活动的有关通知，并把山东省菜西县确定为全国村民自治示范县。截至1990年12月，湖北、宁夏、新疆、浙江等省（自治区）的民政厅均发出通知，要求尽早对村民自治示范活动作出安排部署，积极有序铺开。自此以后，全国共有25个省、市（自治区）确定了45个村民自治示范县（市、区），绝大部分省（市、自治区）初步形成了省级村民自治示范市（县）、市级村民自治示范乡（镇），县级村民自治示范村的良好发展格局。

伴随着村民自治的有序进展，其制度化层面的建构一直跟进。早在1982年7月，彭真就在全国政法工作会议上指出：“村民委员会如何搞，包括和基层政权的关系问题，各地可以根据实际情况争取多种形式实验，待经验成功以后，再作比较研究，制定村民委员会条例。”[2](p436)在1982年由彭真主持的《宪法》修正案中，对村委会进行了定位并把村委会写入了宪法。至此，村民自治获得国家立法层面的支持，成为一种替代人民公社体制的现代乡村政治形态和民主管理体制。在接下来的四年里，国家投入了大量的精力，终于在1981年11月颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。随后，各省（市、自治区）参照《村组法》（试行），并结合自身实际，因地制宜地制定了相关的地方性法规。截至1990年底，全国共有11个省（市、自治区）制定并通过了《中国人民共和国委员会组织法（试行）》的“实施办法”。50多个地、市级行政区制定了比较健全的法规，150多个县级行政区，近万个乡镇发布了相关规定，约10万个村制定了比较规范的村民自治章程。由此形成了国家法律———地方法规———村级规章三个层面的完整的制度体系。这种制度体系具有鲜明的原则性与灵活性相结合的特征，有效地推动了各地村民自治的健康、有序发展。

⒊曲折前进十二年（1990~2002）。

进入到1990年代以来，虽然国家推动村民自治发展的基本趋向没有发生改变，但中国的改革重心发生了转变，城市成为国家发展战略的重点。国家为了获取现代化进程所需的各种资源，在当时采取了运用行政力量迅速改造农村的办法。随之，为了完成自上而下、层层下达的各种达标、升级的任务，农民既要分担沉重的成本，而且还要经受乡镇政府的粗暴行政行为。于是，农民与国家之间的关系日益紧张，国家总是试图干预村庄，侵犯农村社会自治空间。在这种情况下，村民自治的发展没有前一时期顺畅，是在曲折中前进。曲折中前进有两层含义：一是村民自治遇到了发展的障碍，不像以前一样令人乐观，二是尽管村民自治的发展在某些环节、地方面临困难，但是其向前发展的这一主流趋向不可否认。[4]

就其前进发展而言，它表现在三个方面：制度建设更加规范健全；机制创新不断涌现；发展重心的民主权利指向更加明确。1998年全国人大常委会对《村组法》（试行）进行了修改，并正式实施。虽然仅仅是去掉“试行”两字，但是特别加上了“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定，使得村民自治的制度建设更加规范，村民自治进入到国家整体推进的发展阶段。截止2001年7月，全国共有23个省、市、自治区制定了《村委会选举办法》，大部分省（市、自治区）确立了村务公开的规章制度。村民自治在其发展进程中，广大农村民众充分发挥了聪明才智，进行了多层面的机制创新。如村民代表会议、“海选”、“两票制”、“五人提名，代表预选”、“三下三公布”、“联选制”、“两推一选”、村民参政议政小组等具有可操作性和合理性的村民自治机制。这些新机制使村民自治的发展日益充满生机。这一时期村民自治的前进趋势更鲜明的体现就是它进入了一个组织重建向民主权利转变的历史时期。村民自治的民主权利指向更加明确。[5](p62)2002年，中共十六大报告提出“保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由”。[6](p25)我们调查也发现，尽管不是所有的村民都会参与到具体的选举、决策、管理和监督活动中，但是作为一项权利，他们却非常重视。

就其艰辛坎坷而言，主要是指村民自治的成长面临一些障碍，这些障碍制约着村民自治的成长和发展。首先是不和谐的乡村关系。代表国家自上而下行使管理权的乡镇政府和代表村民行使基层社会自治权的村委会之间的关系就是通常简称的“乡村关系”。根据制度规范，乡村之间是“指导与被指导”的关系，但是，实践中的乡村关系并没有达到这种理想状态：要么是村委会“过度行政化”，①要么是村委会“过度自治化”。②不管是哪种状态，受影响和制约的都是村民自治的健康发展。其次，是不默契的两委关系。贺雪峰在2000年前后对中部地区近50个村庄的的调查发现，村两委真正实现密切友好合作的不会超过60%。[7](p63)虽然没有全国性的判断资料，但由此可以窥见两委关系不和谐的实况。两委关系发生冲突，主要表现是村委会强调自治而否定党的领导，或者村支部否认村委会的地位作用从而经常包揽、替代、干预村委会，或者各自为政，各搞一套，相互拆台。再次，是农民流动引起的农村治理资源匮乏。20世纪90年代以来，农民流动日益频繁，直至在世纪之交出现了流动高潮。农民流动在解放农村劳动力的同时给村民自治的发展带来了消极影响。在农民流动过程中，流出村庄的主要是村庄精英，而留下来的则多是“386199”部队和其他不愿流动的村民。“386199”部队有心无力参与村庄事务，而有些不愿流动的村民则成了留在村庄的“剩余精英”，但是这些“剩余精英”的思想素质、工作能力等因素很难确保他们能积极合理地维护村庄共同体的利益，推动村民自治的发展。结果，无论是民主选举、民主决策，还是民主管理、民主监督，在绝大数村庄都因缺人而难以开展起来。村民自治因此日益处于一种尴尬境地：有自治之要求而无自治之运载主体。

⒋历史跨越六年（2002~2008）。

新世纪，沉重的农民负担问题再次激起农民的不满。于是，中央决定进行“釜底抽薪”式的农村改革。农村税费改革因此浮出水面。经过全国上下的努力，2005年12月29日的十届全国人大常委会第十九次会议一致通过了决议，决定自2006年1月1日起废止《农业税条例》。自此，中国农村彻底告别了延续2600多年的“皇粮国税”———农业税。后农业税时代的到来，使村民自治的发展面临着机遇和挑战。

一方面，乡镇政府没有再大的压力，冒险加重农民负担，干预村庄事务。为此，村民自治权的回归具有了前所未有的良好机遇。再加上，国家干预农村的体制性根源———对农村“给多取少”的政策已经被“统筹城乡发展”的新国策所取代，“工业带动农业，城市带动农村”的发展格局初见端倪。不少地方政府在农村政治、社会管理体制上也进行了不同层面的创新。诸多有利条件为农村经济社会的发展提供了难得的机遇，村民自治的成长空间更加广阔，现实景观更加令人振奋。如不少地方在第五届、第六届村委会换届选举中出现了多年来非常罕见的竞选热潮和参与热情。民主决策、民主管理、民主监督等方面也获得了更大范围的支持，取得了实质性的突破和进展。

另一方面，农业税取消后，乡村社会也出现了一些新的消极因素。最为明显的是，乡村干群、群众之间的联系更加松懈了。“原子化”的农民更加只注重自己的个人事情，对公共事务、公益事业更加冷漠。“山高皇帝远”，“只管自己，不求他人”的气氛比较明显。而乡镇政府虽然因农业税的取消和农村计划生育任务的轻松大大缓解了工作压力。但是其工作动力也日趋不足，乡村关系出现“彼此见不着”的困局，不少地方的村民自治因丧失乡镇政府的“介入”而重新沉渣泛起，民主选举、民主管理等民主活动也受到诸多非理性因素的强烈干扰，乡村的经济资源逐渐出现“空壳化”的困境更是严重影响着村庄民主的发展，村庄治理绩效因此大打折扣，甚至在一定程度上使村庄重新依附于乡镇政府（如不少村庄依赖乡镇政府的财政转移支付）。这些情况都大大制约了村民自治的发展。

二、价值与限度：对村民自治民主的反思

无论是从哪种角度对村民自治进行评价，民主的视角始终是基础。为此，我们将从民主的层面来分析村民自治的价值。诚如赫尔德所说，“民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的”。[8](p1)任何一种制度安排及其运作都是在相应的环境中展开的。既有的环境和条件都会潜在地影响着制度的效果。村民自治的发展同样如此。其外在条件和生长环境的复杂性及其自身运作的过程性，使得它在彰显价值的同时也面临着一些限度。

（一）民主价值。

⒈使广大农村民众零距离地亲身操练了社会主义民主。

社会主义民主的本质是人民当家作主。但是它不能仅仅成为一种抽象的原则或价值理念，而必须通过各种途径和方式让民众切实操练社会主义民主，让民众娴熟地掌握了驾驭民主的技能。一个简单的道理：要想让孩子学会游泳，就必须让孩子下水，哪怕是呛上几口水，这都是必要的代价。在基层这个“危险成本小”的民主操练平台上，广大民众可以通过一次次的反复实践，从中把握现代民主的内在品格和操作规程，以提高驾驭民主的能力素养。作为一种社会民主模式，村民自治则通过一系列的制度安排和运作机制实现了这一目标，使广大农村民众零距离地亲身操练了社会主义民主，使社会主义民主的基本原则和要求在农村基层民主建设实践中得以具体化。

村民自治组织的合法性基础是其权力来源建立在组织成员的同意之上，而获得这种“同意”的方式则是民主选举。村民自治组织的负责人由广大民众根据普遍、平等、直接、差额、竞争和秘密投票等原则选举产生。在选举过程中，村民创造了海选、村民直接推荐、村民小组推荐、自荐等产生候选人的多种方式，并推动出现了“竞争”的场面。如果政府干预了村庄选举，村民也可以否认这种“权威”，从而根据自己的意愿，确定自己的“领导人”。村民自治的重要环节是民主决策。凡是涉及到农民利益的村庄大事，如公益事业、村提留（农村税费改革前）、土地承包等大事都要经村民大会或村民代表会议讨论决定。这样做既可以

使村民真正感觉到村庄事务与自身利益的密切关系，而且还可以改变“少数人拍板”的困局。民主管理是维护村内秩序的重要保障。村民以主人翁的精神按村民称之为“小宪法”的自治章程调控了村庄秩序，包括防火防盗、尊老爱幼、邻里团结等等，而且还能使村民由被动受管理变成主动参与管理，提高政治参与的能力。[9](p41)民主监督能使村民监督村委会工作和村干部的行为，将村干部的工作及村庄大事、要事置于群众监督之下，有利于防止村庄权力被滥用，密切干群关系。同时，村民也在监督中受到教育和训练。这四个方面的活动，使社会主义民主成为农村民众看得见，摸得着，易于实践、操作的具体方式，从而使社会主义民主更加真实、广泛。[10](p22)

⒉重视民主规则和程序，为我国民主建设提供了操作技术上的启发。

村民自治的有序发展是因为有一套具体明确的民主规则和程序，使农村民众在遵循“政治游戏规则和程序”的框架下参与民主生活，[11](p43)实现了程序民主与实体民主的有机统一。民主规则和程序的确立使广大农村民众在运用这些民主规则和程序切实维护自身合法权益的同时，还能积极推进村民自治的机制创新，使村民自治的发展不断步入新的层次。如对村民自治的民主规则和程序规定得比较具体和明确的《中华人民共和国村委会组织法》规定，村委会选举由村民选举委员会主持，村民直接提名村委会候选人，实行差额选举，半数以上选举有效，实行秘密写票、无记名投票、公开记录、当场公布选举结果等。民主决策必须坚持半数有效制度，村民代表会议的职权必须由村民会议授予。村民会议每年审议村委会的工作报告并实行评价制度，涉及重大事务和公共财务的事项，至少每个月公布一次。正如此，在1990年代处于不利的环境下，村民自治还能不断向前发展。

在民主实践中，村民自治对民主规则和程序的确立和重视为我国其他领域的民主建设提供了操作技术上的示范性启迪。如政务公开、厂务公开等等，我们不能说它们的发展直接得益于村庄民主的民主规则和程序的借鉴，但是，它们的发展的确受启迪于村民自治民主规范的示范。[12](p59)

3.增量式民主的发展模式，为我国民主建设提供了发展路径上的启迪。

村民自治30年的逐渐深入发展，并没有出现一些人曾担心的引起社会秩序混乱的局面，其重要原因就在于它坚持了增量式民主的发展模式。这种增量式民主发展模式主要体现在两个方面：首先，立足于既定的民主发展背景。30年的实践，村民自治始终注意在民主建设中坚持党的领导，坚持党的路线、方针、政策、国家的法律、法规与经济、社会、政治、文化的发展水平相适应，体现了经济社会发展要求。这种“不越线”的发展思路为其稳步发展奠定了基础。其次，在不断试错中逐步前进。同其他诸多事物一样，村民自治也是在不断摸索的过程中发展。无论是诸多机制创新，还是方法更新，各种关系调适，都是在摸索、反思和

改正的过程中前进的。村民自治的这种增量式民主发展模式，启迪我们，在客观的国情条件下，社会主义民主政治建设以基层民主为起点，积极稳妥地推进社会主义民主建设是理性、正确的选择。而且还在一定程度上以客观的事实回应了长期以来人们对民主发展模式的争论，使人们在对待我国社会主义民主发展上，既不搞“一刀切”，也不搞“齐步走”，应区别不同情况实行渐进发展，既不把社会主义民主看作是一朵完美、争红斗艳的鲜花，也不把它看作是一无是处的败果。

4.倒逼国家民主，积极推动着国家民主的建设历程。

在村民自治的实践中，农民直接受到了民主教育，懂得了什么是民主，如何运用手中的权利维护自己的合法权益，如何约束、监督村干部，如何抵制不合法、不合理的错误行为，如何使村庄变得更加美丽等等。这种亲身实践远比单纯的宣传教育有效、深刻。不少农民想，既然我可以选举村长、村民小组长，为什么就不可以直选乡镇长呢？其实，受益的也不仅仅是农民群众自身，数以万计的基层干部同样受到了民主的教育和训练。不少乡镇、县市的干部

也在思忖：“泥腿子”都能把村庄民主弄得像模像样，为什么我们不能把直选的范围扩大呢？于是，一些思想比较先进，条件比较具备的地方政府，积极推动了一系列基层民主的机制创新，有力地推动了国家民主的建设进程。[13]

其实，这种做法早就出现于1998年。当时，一些县、乡镇在村民自治民主的“倒逼”下，出现了主动推动农村基层民主发展的实践。如1998年，四川省遂宁市市中区步云乡的乡长直接选举，1999年山西临汾的乡镇选举制度改革，深圳大鹏的镇长选举改革，2001年，四川省的“公推公选”乡镇选举改革，2002年湖北京山杨集的乡镇选举改革，2002年、2003年湖北咸宁咸安区的乡镇综合配合改革。2005年浙江温岭新河镇政府进行了参与式预算试验。除此之外，村民自治的诸多经验还被运用到国家机关选拔中层干部，实行政务公开、参政议政等实践中来。这些做法为国家民主的发展奠定了基础，发挥了“示范效应”作用。随着自身的日趋完善，这些实践将会推动国家其他层面的民主的发展，使中国国家民主发展的动力更加充实，内容更加丰富。

（二）民主限度。

在正确评判村民自治的民主价值时，也不能回避其存在的问题，否认其限度。客观而言，其不足很多。

在诸多问题中，最主要的就是行政约束。这种行政约束在取消农业税前后都存在。取消农业税之前的行政约束情况在前文已有论述。简言之就是，在压力型政府体制下，村民自治的行政化色彩比较浓厚。乡镇政府没有按既定的制度安排实行指导，相反却是移用行政命令方式，直接干预村民自治。比如，把村委会看作是“一条腿”，随意下派任务，以致不断出现政务村务不分的现象，甚至是政务压倒村务。[14](p4)取消农业税以后，按道理讲，乡镇政府、村委会面临的行政压力要大大减轻，草根民主的回归条件基本具备。但是，因农业税的取消，乡村经济资源，尤其是财政收入锐减，乡村揭不开锅的情况并非少见，村民自治的诸多活动因财源匮乏而根本无法开展起来。有的地方，村委会的办公电话经常停机，甚至连买印泥的钱都拿不出来。“无钱为事，无人管事”的局面在中西部很多村庄成了一种常态。在县、乡镇政府积极推动下的村庄合并，虽然形成了村庄规模，但是打破了农村社会的格局，不少村庄几成“陌生人社会”，从而使村民自治难以有效运行。从表面上看，这些问题似乎不是行政约束，但是深入分析，可以发现正是行政约束的惯性才使这些问题出现了。事实也再次证明了，取消农业税以后，哪里有行政力量的推动，哪里的村民自治就至少不会陷入困局。行政推动力的不均衡，使村民自治发展的不均衡局面再次随之出现。

村民自治受行政约束的限度，同村民自治具有行政嵌入与村庄内生的特征分不开。村民自治，作为一项底层萌生的社会民主制度，它在全国范围的普遍推行和发展同依赖于国家力量的提升和推进。而国家行政嵌入是把“双刃剑”，它在对村民自治的发展有积极推动作用的同时也会使村民自治的发展陷入行政压力之下。正是国家外部嵌入的特质使得代表国家的乡镇政府在对待村民自治民主上呈现出相互矛盾的状态，一方面支持村庄民主，一方面又极力控制村庄自治。面对强大的国家，如果不以制度来解决国家与社会的权力边界问题，村民自治的限度可想而知。

三、趋势与资源：村民自治的前瞻

尽管村民自治在前进的道路上遇到了一些障碍和阻力，但是，作为一种行之有效的基层民主实践模式，它继续向前的发展趋势不会逆转。这可以从村民自治成长、发展的外部环境及其内在驱动力两个方面作出论证。

就其外部环境而言，经过改革开放30年的不断试错，我国“国家与社会”有机结合的基本框架正在形成。国家与社会的边界日益清晰，并逐渐实现了良性互动，这为村民自治的发展提供了一个最为基础而又至为重要的宽松环境。与此同时，国家政策层面的支持，如免除农业税，建设社会主义新农村，统筹城乡发展，加大对农村、农业、农民投入等等，也为村民自治的进一步发展奠定了基础。就其内在驱动力而言，30年来村民自治的伟大实践，让农民从最为直观的层面懂得了什么是民主，怎样运作民主，从而大大提高了民主意识和民主技能。所以，今天没有在农村生活过或没有农村调研经历的人，也许会很惊讶于农民会问“什么是代议民主”，“什么是公共财政预算”，“怎样写诉讼书”，“怎样判断贿选”等等问题。农民的这种民主意识、民主能力从内部深层次构成了村民自治发展的重要原动力，它在不自觉之中推动了村民自治的不断向前发展。这种内在驱动力，既符合当代世界民主发展的潮流，也符合我国农村社会发展的客观现实。

任何事物的发展都是循序渐进的。村民自治的发展同样如此。在前进的征途中，它也会受到某些因素的制约，诸如国家与社会的互动关系，国家政治体制改革的进程，农村基层政治改革的推进（最重要的如，县、乡镇的配套、联动改革），取消农业税后的农村社会的现实景观等等。因此，唯一正确、理智的方法就是尽可能地发挥这些因素的积极推动作用，以实现村民自治的进一步发展。

当前，要进一步推动村民自治的发展，还必须尽可能地有效开发其相关资源。首先是思想资源的开发。思想是行为的先导，只有思想正确、与时俱进，才能使行动不致于偏离正常的轨道或停滞。在村民自治的发展思路上，有两种错误的思想需要纠正。一是认为村民自治就是不要乡镇政府的干预。当前，很多人对村民自治有一种误解，认为村民自治就是彻底远离政府，完全由村民说了算，“拍板定舵是村民自己的事情，政府插手就是适得其反”。显然，这种认识并不理性。尽管村民自治的发展的确需要纠偏国家与社会的模糊边界，但是防止二者相互越界也要分清场合。推动村民自治的发展和维护农民的权利并不是不要国家，而实际上还是需要国家来保障和维护。“无边界的政府”固然可怕，但是完全剔除政府同样也不安全。从现代社会的发展来看，不受政府规范的自治根本不可能存在。如果以自治就是不受政府干预为由来指责时下村民自治的发展，就会把村民自治引入歧途。二是认为村民自治就是村委会选举。谈到村民自治，很多人就会立马联想到村委会选举，似乎是选举完成了，村民自治就到此为止了。固然“民主选举”很重要，但是“民主决策、民主管理、民主监督”也不能忽视。这在村民自治走过的30年中已经明显地反映出来了。村民自治民主的发展领域上的不平衡，客观上已经制约了其自身的发展。虽然选举是民主的关键，但它毕竟只是民主的一个层面。正如蒋永莆所言，把民主等同于选举的认识，最大的错误就是没有区分微观层面的社会民主与宏观层面的国家民主。两种不同性质的民主，各自有其不同的内涵和功能，政治民主关注的是一系列制度安排和程序设计，而社会民主则关注民主的具体运用和民主精神的培育。[15](p35)因此，作为一种草根民主，村民自治更应该关注村民在各个层面的民主参与，而不仅仅是民主选举。其实，村民自治的本意并不是选举村官，而是要使民选的村官能带领村民按照村民自治的规则去治理村庄。倘若只管选举，不管其他层面的民主内涵，那么这种民选的村官也可能不做事或做错事、做坏事。这种选举又有何意义？而且还会使农民进一步丧失对村民自治的信心。因此，对村民自治的一系列问题必须有一个全面、准确的把握。

其次是重视村民自治的社会基础的建设。村民自治虽然有外部力量———国家的大力推动。但是，它的成长发展更需要农村社会内部因素的支撑。如果没有内部的支撑因素，一旦外部机制发生变化就会容易出现难以为继的困境。因此，除了培育农村公民社会以外，还有一个最为重要的因素不容忽视，这就是研究农村问题的专家———徐勇教授提出的多元化的农村自组织。[16](p14-15)这在取消农业税以后的农村更为现实。取消农业税以后，村民寄希望于村委会能够满足日益增长的社会服务需求，但是未能如愿以偿。村民自治因此陷入另一种“空壳化”的境遇。所以，急需一种理性化的社会组织，把分散的农民组织起来，通过集体行动，参与公共事务，从而完善村民自治。易言之，村委会并不是村民自治的唯一组织载体。从农村生产、生活的实际情况来看，农村社区组织，如经济合作组织、社区民间组织等等，也是农民实行村民自治的重要依托和载体。目前，湖北省杨林桥镇的农村社区组织具有一定的典型意义。它按照“地域相近，产业趋同，利益共享，规模适度，群众自愿”的原则设立社区，社区成立理事会，由本社区居民选举产生，不拿报酬，根据社区居民的需求开展服务活动。这一农村社区组织是完全意义上的群众组织，它在农村范围扩大、人口增多而村委会功能不足的当前农村具有重要意义，是对夯实村民自治的社会基础的有力回应。

注释：

①出于各种考虑，村委会沦为乡镇政府的下设机构，完全听命于乡镇政府而置村民的利益和要求于不顾，大大丧失了原有的“自治”机能。用不少学者的话说就是，其“代理人”的角色超过了“当家人”的角色。其具体表现就是乡镇政府利用行政威权，延伸“压力型政府体制”的链条，强令村委会完成行政任务，随意任免、撤换、停止、诫免村委会成员的职务、有意无意地不按时组织村委会换届选举，不支持村务公开，回避民主管理、民主监督。

②尽管这种情况不多见，但毕竟存在。其表现就是村委会以“自治”为由拒绝接受乡镇府的指导，成了不受政权约束的“土圈子”和“独立王国”，继而出现“无政府”状态。

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