【摘要】在中国农村推行村民自治并不断拓展的背景下, 乡镇政府与村委会的关系(乡村关系) 存在着不规范的冲突现象, 严重制约着乡镇行政职能的有效履行。作者分析了乡村关系冲突的主要表现及其成因, 并提出了将村委会与乡镇人大衔接起来； 改革乡镇政府政绩考核指标制定制度, 规范乡镇政府行为； 明确乡镇政府与村委会各自的职责权限； 进一步提高乡村干部和农民群众的素质等若干对策建议。

【关键词】乡镇政府； 村民委员会； 冲突； 对策

随着中国农村家庭联产承包责任制的推行、政社合一的人民公社体制的解体和村民自治的兴起, 传统的行政命令——服从型的乡村关系为新型的“乡政村治”格局所取代, 即在乡镇建立基层政府, 对本乡镇事务行使国家行政管理职能, 但不直接具体管理基层社会事务； 乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会, 对本村事务行使自治权。这样, 在基层农村管理体制中并存着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府, 二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会[1 ]。

诚然, 包括宪法和《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》) 在内的一系列成文法律都已确认了村委会的自治性质, 并规定了乡镇政府与村委会之间的工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中乡镇政府与村委会的关系(简称乡村关系) 又存在着不规范、不协调甚至相冲突的一面, 严重制约着乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。本文拟在对若干乡村实地调查的基础上,着重分析乡镇政府与村委会之间冲突的主要表现及其成因, 并提出若干对策建议。

一、乡村关系冲突的主要表现

乡村关系的冲突, 最经常、也最突出地表现在许多乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构, 仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式, 对村委会从产生到日常工作进行行政干预。村委会由村民依法直接选举产生而不受干预, 这是它作为村民自治组织的必然要求, 它使传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此, 不少乡镇政府总是力图通过种种手段干预、操纵选举, 使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。当然, 不同的地区,乡镇施加影响的方式与效果也有所区别。相对说来, 实行直选的地区, 乡镇对选举一般不定调子, 不划框子。他们主要通过宣传、说服工作, 在候选人资格认定, 确定正式候选人等环节上做文章, 其影响力依然存在, 但不能完全左右选举结果。而其他地区的一些乡镇则存在直接干预甚至操纵选举的情况。我们在苏北某县调查时, 就碰到一个乡的乡长(曾任过县里推进农村基层民主建设的民政局副局长) 以农民素质太低、该乡情况特殊为由, 坚决抵制直选, 并且直接操纵几个村的选举。有关研究资料和我们的调查均显示, 现阶段, 乡镇政府在村委会选举中大多能实现自己的目标。而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突, 在某些情况下, 政府干预(如取消贿选产生的村委会) 通常被认为是合法的。

在平时的村务活动中, 乡镇政府对村委会的控制不仅采用行政命令的方式, 还往往运用手中的资源诱使村委会实现自己的意志。由于农民的组织化程度较低以及转型期社会问题复杂多变, 村委会在遇到诸多棘手问题(如“钉子户”拒交公粮、提留款、计划生育问题等) 时, 自己实在难以解决, 非得依靠乡镇帮助。同时, 村委会还希望能从乡镇多得到一些拨款。因此, 许多村委会便尽量地贯彻乡镇的意图, 有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样, 乡镇政府利用自己的资源优势, 在很大程度上弱化了村委会的权力, 实现了对村委会的控制。

乡镇对村委会强有力的控制还表现在, 乡镇党委(乡镇长大都任乡镇党委副书记) 通过对村党支部的有效领导, 来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。一般来说, 在每一届村委会换届选举之前, 都要进行村党支部的换届选举, 根据《党章》的规定, 村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生, 但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人, 而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人, 落选的可能性很小, 即使落选, 乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人, 以保证合乎其意愿者当选。这样村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力, 比较自觉地贯彻乡镇党委的意图, 包括对村委会的领导。笔者接触过的一些乡党委书记曾明白无误地告诉笔者：“《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系, 实际上是领导关系, 因为乡镇长同时又是党委副书记, 村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导! ”一些乡镇政府还借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。据我们对江苏12个县40多个乡镇的调查, 村财乡管主要有以下几种具体表现形式： 有的是村里所有的资金、帐目都上交给乡镇的农经站和信用社管理,村里若需花钱, 得事先由村委会和村党支部拿出预算,再报经乡镇农经站审核、批准； 有的地方实行“三权分立”, 即资金的使用权、管理权、审批权分开： 村里用钱但不允许存钱、管钱, 村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇, 将按贪污论处。乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱。乡镇政府能批钱但不能管线； 还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公, 用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。村财乡管虽然形式多样, 但其基本特征是一致的： 扩张乡镇政府的权力, 通过加大乡镇政府对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度, 来重新调整乡村关系。

村财乡管作为一种制度强制推行, 有悖于宪法和相关法律的基本原则, 有悖于村民自治的基本精神。首先, 既然村民自治的目的是为了发展农村基层民主, 让广大农民实行自我管理、自我教育、自我服务, 那么村级财务就应由村落内部自我管理。即便乡镇政府是本着良好的愿望, 是为了管好村级财务, 防止村干部不把钱用在刀刃上, 防止他们贪污腐败, 以权谋私, 也不应采用村财乡管的方式, 而应积极引导村落建立健全民主决策、民主管理、民主监督机制, 通过强化广大村民对村委会的权力监督来实现。村财乡管是乡镇政府对村民的一种制度侵权, 它以侵蚀村民自治为代价。其次, 村财乡管为乡镇政府侵占村级财产提供了便利条件。村民财产是交上去了, 可用的时候却往往很难发下来。调查中, 不少村干部向我们抱怨：“村里要用钱时,还得到乡里去求爷爷拜奶奶。自己用自己的钱, 还要去求人! ”“我们的钱有时给乡里挪用了, 我们要用钱时,很难拿到, 他们反正是千年不赖, 万年不还! ”乡镇为监督村里的经济活动实行村财乡管, 可乡镇掌握了村级财产后, 谁又能对其进行监督呢?在一个权力系统内,单向度的监督极易导致监督者因不受制约而滥用权力。再次, 推行村财乡管弱化了乡镇同村的新型指导关系, 强化了传统的领导关系, 进而不利村干部改变过去那种对上不对下的工作作风, 服务群众。

就村委会而言, 对规范化的乡村关系的偏离从而造成乡村关系的冲突也有两种典型表现形式。一是有些村委会只是一味执行或迎合乡镇政府的要求, 完全听命于乡镇政府, 忙于“收粮、催款、乱官、引产”, 而置村民的意见和利益于不顾, 从而呈现出“附属行政化”倾向。二是单纯从本社区利益出发, 往往不愿接受乡政府指导, 甚至力求摆脱乡政管理。实际上, 越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从, 而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。应该说, 村委会的这种行为在一定范围内, 是合理的, 也是合法的, 因为《村组法》已赋予了村委会自治权, 乡镇政府不得对村委会随意发号施令, 将其作为下属组织。但任何合理行为若超出一定限度也可能变得不合理。有学者在调查中发现,有少数村委会为了自己特定的利益, 有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时, 村委会就将全部责任推向乡镇, 而当乡镇责怪村委会协助工作不力时, 它们又把责任全部推给村[2 ]。还有个别村委会干部甚至认为：“我是本村群众选举出来的, 我只对群众负责”。在他们看来, 村民自治就是本村村民想干什么就干什么, 而村委会作为村民的合法代言人和代理人, 有权决定自己的内部事务,没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是, 他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责, 抱着消极、冷淡的态度, 甚至与乡镇政府明争暗抗, 如对本村村民的超计划生育不闻不问。从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。

二、乡村关系冲突的成因

造成乡村关系出现上述冲突的原因是非常错综复杂的, 有直接的, 也有间接的, 有浅层的, 也有深层的,述其要者如下：

(一) 现行的成文法律过于原则化

作为村民自治组织的村委会对于作为基层政权的乡镇政府, 并无行政隶属关系或领导与被领导关系, 二者只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系,对此,《村组法》第四条作了如下规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助, 但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”应该说, 就成文的法律制度而言, 村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的： 既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法, 也没有明确规定“协助”的范围和方式[3 ]。这就为乡镇政府与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙, 由此而衍生出种种不协调和冲突现象。

当然, 在现阶段, 中国农村经济社会迅速变迁及其发展的地区不平衡与区域特殊性, 决定了国家不可能提供一个细致的整齐划一的具可操作性的成文法律,但在现有的法律制度框架内, 有关程序性规定既是必要的, 也是可行的。

(二) 乡村既得利益群体的阻挠

村民自治中乡村冲突现象产生的另一个重要缘由, 是一些乡镇行政人员作为原有乡村控制模式下既得利益者, 不愿放弃手中的利益, 不愿意下放权力。

我们知道, 国家或政府是由官员组成的, 官员是活生生的人, 有着自己的特殊利益, 并且也有谋求利益最大化的倾向。因此, 由他们行使的国家权力除了代表公共利益以外, 还有着自身的利益——“公共机构的利益”, 包括公共机构的自身利益和机构之中人员自身的利益。这样, 国家机构在执行法律原则时就难免出现背离之处。加之改革前中国“高度组织国家内的低度整合”的社会结构, 改革中“放权让利”的基本思路, 使得乡镇政权中的“干部利益群体”经常利用对政策的变通这一方式对抗中央, 截流国家下放给农村社会的权利。改革的二十年来,“放权让利”作为基本思路和核心内容, 沿着两条不同的路线进行： 中央向地方放权；国家向社会放权。在这一进程中出现了地方化趋势、部门化趋势、单位的法团主义趋势, 导致蜂窝状结构的加剧。这样, 中央政府就面临着一系列拥有自主利益的主体。本来上级在“摸着石头过河”时为了鼓励下级大胆探索与试验, 默许或示意下级进行变通, 但下级的变通则是基于利益实体上的利益驱动。结果原来推动改革的措施, 却演变成对抗中央政府的手段。于是我们便看到许多地方的“放权过程中的截留现象”[4 ]。

具体到村民自治制度上, 国家并没有设计出具体、明细、严格的法律框架, 一个重要原因是国家在地区非均衡的情况下, 鼓励各个地区根据自己的具体情况进行制度创新, 同时避免其它制度主体的创新积极性被扼杀, 社会活力下降[5 ]。结果这在客观上造成了有关法律过于粗略和原则化, 导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和制度空隙过大。而乡镇政府又比村民及其自治组织拥有多得多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源, 他们便能较为便利、有效地利用制度空隙, 成功地对村民实现制度侵权[6 ]。于是这种制度的空隙客观上成了基层的干部利益群体谋求自己利益的活动空间。在推行村民自治制度时, 不少乡镇行政人员往往从自身利益考虑, 总是要大打折扣, 甚至以种种手段抵制。有学者尖锐地指出, 一部分乡镇干部、村级干部、乡村先富起来的“大款”构成了乡村的权势阶层,这个阶层手中的筹码日益加重, 阵容逐渐膨大, 形成了独立的利益集团和社会集团, 他们不但与中央利益发生矛盾, 更与当地农民利益发生冲突。在中央目前对农村的五大政策上, 这个阶层采取了公开的抵制甚至对抗的态度[7] , 成为农村政策在执行中的一大梗阻。

(三) 国家的农村发展战略及其矛盾

乡村关系偏离的成因, 既不能简单归之于一些乡镇领导对既得利益的维护, 也不能完全归因于上面所说的有关法律规定的过于原则化。更关键的原因还是应该从国家的农村发展战略及其矛盾中探寻。在中国这样一个后发现代化国家和比较落后的农业大国, 经济社会的超常规发展或现代化目标的尽快实现, 需要国家开发农村社会的创造力, 培育社会自组织力量。而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效的控制, 维护社会稳定, 合理地抽取资源。改革开放以来, 随着农村逐步实行家庭联产承包责任制, 确立了农户相对独立的生产经营者地位,“政社合一”的人民公社体制开始瓦解, 国家通过改变对农村的控制方式,“让渡”给农民自主谋生空间, 并在组织方式、政策及宣传上宽容和鼓励乡村自行发展乡镇企业, 自行积累财富。这种“放权让利”的做法, 一方面使农村经济体制产生深刻的变更, 形成新的经济关系格局, 使农村社会的潜在能量被空前地释放出来, 使农村社会财富急剧增长, 国家也因此从中抽取到更多资源； 另一方面也导致农村社会结构的深刻变化, 导致农村政治结构、政治关系的脱胎换骨式的重铸： 农村权力和利益日趋分化, 农民处于高度分散状态, 政府权力相对从农村收缩, 农村正式组织也因此渐趋衰落, 这使得国家的方针、路线政策难以在农村贯彻, 从而影响了国家对农村社会的控制。同时, 新时期农村也出现了诸多新的社会问题, 诸如社会治安紊乱, 干群矛盾突出, 农民防范自然和市场风险的能力低下等, 这些都影响了农村的发展和稳定。

而当前国家仍需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食作物、部分工业品和工业原料, 以及限量的廉价劳动力。国家因此极其重视粮食作物生产和控制乡村人口流动问题, 并且仍然通过下达计划而不是主要依靠市场价格来保证农业在农村产业结构中的比重, 保障粮食生产和供应的基础, 同时通过户籍制度来限制农民从职业身份改变走向摆脱区域附属关系和户籍身份。为了达到这些目的, 国家必须加强在农村的影响、加强对农村的控制。那么, 如何保持国家对农村社会的控制?如何保障农民的合法权益?原来的“政社合一”的体制已失去基础； 把正式的政府延伸至村一级,显然又是不可能的, 国家实在不堪重负。剩下的可行性选择便是实行村民自治。国家希望通过这种方式把村民组织起来, 由村民自己管理自己的事务。同时, 国家仍需要通过正式的政权组织渠道, 特别是乡镇政府来引导和规约村民自治及其组织形式——村委会的活动。因此, 村民自治是国家在新的历史时期, 为了维护农村乃至全社会的稳定, 保障农民的合法权益, 保证能较顺利地从农村社会抽取资源, 在政治上采用的一种新的控制方法。从某种意义上讲, 村民自治进程中乡村关系上出现的种种矛盾, 正是在这种控制方式下国家艰难地寻求“放权”与“控制”两者平衡的外在表现。

(四) 乡镇政权的特殊功能

与上一点密切相关, 乡村关系偏离的另一个深层原因, 是乡镇政府在国家权力结构中的地位及其所担负的职能。

众所周知, 乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位, 这决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务, 最终都要乡镇政府加以贯彻、落实, 即人们通常所说的“上面千条线, 下面一根针”。这些目标、计划和任务是国家通过行政命令的方式由各级政府层层下达的, 其完成情况是衡量乡镇领导“工作实绩”、决定其升降去留的一项主要指标。特别是目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行“三个一票否决制”, 即计划生育一票否决制, 信访社会治安一票否决制, 发展经济一票否决制。这3项工作都被量化为一些具体指标。这些指标是自上而下制定的, 指导制订后逐级分解并落实任务和责任到人, 乡镇领导只能完成或超额完成, 否则不仅升迁无望, 还可能“乌纱”难保。这迫使乡镇领导及机关干部想尽一切办法完成上级部署的各项任务指标, 特别是那些直接由村民负担的任务, 如计划生育、征兵、粮棉种植和订购、税款负担等等。为此, 乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制, 包括运用强有力的行政命令手段, 以保证上级各项任务的贯彻落实。这其中的确有部分乡镇领导干部出于自身利益而假公济私或工作方法上粗暴、简单等方面的原因, 但根本还是乡镇政府所担负的特殊角色使然。我们所走访的几十位乡镇领导在谈及对一问题的看法时, 都不同程度地表示有不得已的苦衷, 他们都声称并不是不支持村民自治, 也不是不知道村民自治长远来说所具有的重大意义, 但上面交付的硬性任务难以完成, 因此不得不干预甚至操纵村委会的工作。有的乡镇领导坦承他们做的许多事情违反了《村组法》,但又补充道：“我们是奉上级命令行事, 是奉命违法”。理由很简单, 若仅仅依靠《村组法》所规定的那种指导或协商方式, 是很难支配作为村民自治组织的村委会的, 更无力通过村委会对村民汲取实现目标和完成计划的人力、物力和财力。应该说, 这种看法在目前的乡镇干部中有相当的普遍性。在理论界也不乏回应者。如有学者曾提出“村委会准政权化”的设想, 试图在保持村民自治性质不变的基础上, 给予村委会一定程度的政权性质和地位, 以为政府提供一个合乎法理, 可灵活使用的组织形式, 既保持政权的控制能力, 又为村民自治留下空间[8]。而由中共湖北省委组织部和湖北省农村社会经济调查队课题组1995年提交的一份权威报告, 甚至主张将村民委员会下沉到小范围的自然村, 在自然村之上设立村公所, 作为乡政府派出机构, 以进一步强化国家对农村基层社会的行政管理[9]。这种似乎不合时宜的主张并非空穴来风, 更非无稽之谈, 而是有其价值支撑和现实依据的。

(五) 村委会双重角色的失衡

上述两点决定了村委会实际上扮演着双重角色,而村委会双重角色的相互冲突和失衡恰恰是引发乡村冲突关系的又一深层根源。诚然, 村委会是法定的村民自治组织, 村民希望通过由自己选举产生的村委会来控制社区资源, 体现和维护他们的利益, 而村委会由村民产生和罢免, 也决定了村委会必须代表村民意愿, 以为村民服务来换取村民的支持和信任。但是, 这只是村委会性质和功能的一个方面； 另一方面, 乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中得到贯彻实施, 因此, 村委会实际上又承担着某些行政职能, 具有准行政组织的意味。许多调查显示, 村委会除了完成属于自治范围的工作外, 它的另一方面的工作(约占其全部工作的2ö3 )就是贯彻上级的方针、政策[10 ]。因此, 村委会便居于乡镇和村民之间, 扮演着既要代表乡镇政府, 又要代表本村群众的“双重角色”[11 ]。这两种角色的最终归属应该是一致的(这是由国家政权的人民性质决定的) , 但在现实生活中, 特别是在中国现代化迅速推进的背景下,这两种角色所分别体现的村民意志与乡镇行政意志的冲突则是大量的, 经常的。这是因为中国所要实现的后发外生型现代化本质上是一种强制的现代化, 它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长一段时期内所发生的种种变化, 因此, 在其进程中, 必然会有大量不受村民欢迎的国家任务和要求, 要通过乡村组织去强制执行, 这当然就会发生村民意志与作为国家意志代理者的乡镇意志的冲突。

对这种冲突, 村委会“海选”模式的首创地吉林省梨树县的一些民选的村干部可谓深有体会, 他们说,“当选”比“任命”的压力更, 因为原来只有一个责任方向(上级——乡镇) , 现在至少变成两个； 原来对他们只有一种要求, 现在变成多种要求[12 ]。村委会要做到两者兼顾, 有一定难度。但若偏重于某一角色, 就热必引发纠纷。

三、理顺乡镇政府与村委会关系的若干对策

上述可见, 乡镇政府与村委会的矛盾和冲突来自于村委会(代表村民) 和乡镇政府(代表国家) 两方面,各有其合理性和依据, 也各有其偏颇之处。从总体上看, 矛盾的主要方面在乡镇政府。也就是说, 拥有基层政权的行政权力、高度组织化的乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀, 是造成矛盾和冲突的主要原因。但缓解和克服矛盾的办法却不能仅仅从乡镇政府本身入手。笔者这里无意提出系统、成熟的对策, 只想谈几点初步的设想。

一是将村委会与乡镇人大衔接起来。乡镇人民代表大会是乡镇一级的国家权力机关, 是本乡镇人民群众(主要是农民) 行使当家作主民主权利的主要形式。它在性质上虽不同于作为村民自治组织的村委会, 但在功能上二者又有相通之处。笔者设想, 是否可以考虑从组织上将二者衔接起来, 即规定： 村委会委员原则上应是乡镇人大的代表, 村委会主任、副主任则是其当然代表, 从而将村委会“巧妙”地纳入国家权力系统内, 使之由完全的“体制外”力量变为一定程度上的“体制内”力量： 一方面, 作为乡镇人大代表的村委会成员可以通过制度化的渠道在乡镇一级国家权力机关表达和体现村民的愿望和要求, 使乡镇人大通过的各项决定更充分地反映广大村民的意愿； 另一方面, 乡镇人大对作为人大代表的村委会成员又有一定的组织上的约束力,使之更主动、自觉、积极地协助乡镇人大的执行机关——乡镇政府开展工作, 由此实现村委会与乡镇人大、政府的良性互动关系。而村委会主任、副主任、委员会只是以个人身份参加乡镇人大, 这并不会改变村委会作为村民自治组织的性质。

二是改革乡镇政府政绩考核指标制定制度, 规范乡镇政府行为。特别是要改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法。上级政府在制定乡镇发展指标时, 既要符合中央政策精神, 又要真正做到从乡镇实际出发, 充分考虑乡镇的意见和要求。由于这些考核指标, 大都要落实到每个村民, 因此事先应与村民委员会进行协商, 广泛征求村民意见。这样制定的考核指标才易于赢得村委会和村民的理解和支持, 也才切实可行。同时规范乡镇政府行为。在实际生活中, 一些乡镇政府往往将为谋求自身利益而作出的乡镇指令也以国家任务的名义下达给村委会, 要求村委会完成。这一部分指令大都与中央政策精神相违背, 诸如屡减不轻的农民负担, 屡禁不止的达标升级以及乡镇主要负责人为个人目标而乐此不疲的“政绩”工程等等, 它们恰恰是村民最激烈反对的, 是造成乡村关系冲突的重要根源, 因此, 应通过制度化手段将其从正常、合理的政府行为中剥离出来。

三是明确乡镇政府与村委会各自的职责权限。在中国农村处于急剧社会变迁且经济社会发展地区不平衡的背景下, 乡镇与村之间的利益边界及权限范围往往是模糊的, 变动着的, 通过国家层面的法律制度(如《村组法》) 是无法清楚界定的, 而只能由各地以国家法律法规为依据建章之制, 制定出上合国家大法, 下合社情民意、简单明了、便于操作的制度, 对乡政府和村委会的职责权限作明确具定的规定。近年来, 一些地方在贯彻《村组法》过程中, 已经制定了有关乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡政府的规则, 使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来, 也就使村委会的双重角色能达到大体上的平衡。在此基础上, 还可考虑“增加、补充有关法律后果的条款, 明确规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务和非法干涉村内事务的有关责任人的法律责任”, 以防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”的两种不良村治倾向[13]。需要说明的是, 乡镇政府与村委会、乡政与村治之间并非简单的零和博弈, 二者并不一定是此消彼长的关系。从理论上讲, 二者之间形成一种优势互补的良性互动关系并非不可能, 在实践中这样的成例案例也并不少见。一些地区的村委会负责人注意平衡乡镇行政与村民群体两方面的意志, 有意识地利用自己的智慧来减少乡镇行政与村民群体对抗的强度, 从而使村委会在一般情况下可以平衡两方面的利益, 照顾到两种功能。

四是进一步提高乡村干部和农民群众的素质。虽然近20年中国农村基层干部群众政治素质的迅速提高已是不争的事实, 但中国农村社会发展极不平衡, 在一些地区, 村委会与乡镇政府之间的不协调, 乡村关系的偏离, 同乡村干部和农民群众素质较低存在着某种内在的联系。表现在乡村干部中主要是不相信群众、官僚主义、人治观念、以权谋私等, 表现在村民群众中, 则是文化水平低, 缺乏契约和合作意识以及一定程度上的放任主义倾向。要改变这一状况, 提高乡村干部和群众的素质, 使之形成比较成熟的现代民主观念、法制意识和契约精神, 加强对乡村干群的教育、培训固然是一个有效手段, 但从根本上说, 则是要在市场经济发展基础上实现乡镇行政管理和村民自治的良性互动, 为乡村干群政治素质的提高提供制度实践的课堂, 从而增强乡村干部的公仆意识、服务意识和法制观念以及行政管理能力, 培养和提高广大村民群众的公民意识、权利义务观念和参政议政能力。

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