问题官员的复出问题，正在使问责制陷入一些尴尬困境。

一方面，官员的复出，不论多么不事张扬，依然招来公众舆论的强烈反对。其中最扎眼的人物包括瓮安事件中的县委书记、火车出轨事故中的济南铁路局长、派警察进京抓记者的辽宁西丰县县委书记、在全国哀悼日期间组织公款旅游的山东滨州市工商局长，以及阜阳假奶粉案中的一众官员等等。他们虽被问责，陆陆续续地却又另任新职，继续其“领导干部”生涯，令观者大跌眼镜。而在三鹿奶粉事件中受处分的国家质监局官员，竟然在处分令下达之前先接到升迁令，被认为是一桩“击破底线”的诡异事件。“华南虎事件”中的责任官员，问责过后，仍然有“我自岿然不动”的洋洋得意，更是令人产生心理上的反感。

但是另外一方面，官员队伍中对于问责举措，也有强烈反弹。最典型的是，今年全国两会期间，有官员公开对林嘉祥表示同情，认为这是网络杀人，林只是个倒霉蛋。如此直言不讳，很可能反映了某种广泛积聚的情绪。一个可供参考的数据是，2007年，全国主要行政执法部门被追究责任的有将近6万人次；2008年，约达8万人次。在这样一个庞大群体中，除掉被法办和被开除公职的之外，会有多少人谋求复出？具体数字无从知晓，但可以相信，绝对不是少数。

我认为，上述公众看法和官员看法，均有其各自的理据和各自角度上的正当性。把两个方面合起来看，不得不承认，围绕着问责和复出，官、民之间不但未能形成逐渐加深的共识，反而出现了一道新裂痕。这并不是否定问责制，而是认为，问责制遇到了结构性的困境。根本的原因在于，问责制的基础在于“有限政府”和“简单政府”，我们却把它用于“无限政府”和“复杂政府”的制度环境中。于是难免淮南为橘，淮北为枳，叶徒相似，其实味不同。

“有限政府”的意思是，依据明确的宪政契约和法规条文，政府以及政府官员的权力与责任是有边界而且相匹配的，它可以明确而公开地陈述出来，因而是可以明确追究的。在这个意义上，有限政府通常是简单政府。但是在我们这里，政府的实际施政行为仍然多有无限政府的身影。无限政府有很多涵义，基本意思就是政府的管理范围没有明确限制，政府的权力也没有明确的边界限制。这样一来，政府的实际运行一定具有复杂性。复杂政府下，问责制度势必遇到操作上的很大难题。

难题之一是管人与管事的分离。在目前的体制结构下，党委负责干部的任免，对行政工作具体负责的官员并不拥有挑选和任用部下的权力。在这种格局下对具体工作的负责人问责，问责本身的合理性就有内在的缺陷。难题之二是集体决策与个人责任定位的分离。重大问题由集体决策，但也因为如此，重大事故如何追究个人责任？目前的问责制度本身无法解决这个问题。由于这样两个难题，问责会变成高度“场景性”的，例如，为了迅速平息公众舆论，事故调查还没有开始，先行免去负责人的职务。这种类型的“问责”，既未能清晰定位真正的责任，给人以“丢卒保车”、“抓替罪羊”的感觉；还势必留下许多要求复出的压力。

显然，无限政府和复杂政府必须转型为有限政府和简单政府，同时加上阳光、透明、公开、诚信等条件，才有可能使问责制真正有效并可持续发展。这样的转型是结构性的转型，当然不会一蹴而就。但是可以考虑尝试下列三项工作，或能有利于促进这种转型。

首先，除却违法乱纪的犯罪行为之外，行政责任的追究，应当区分工作责任和决策责任。工作责任是指为工作上的违规操作负责，决策责任是指为政策错误负责。要使这两项责任区分得开来，又需要两个条件。对于前者，应该有明确的工作职责与工作规则描述，甚至包括免责条款描述。它是公开的，据此而决定实际责任所在。对于后者，则应该有正式的政策评估，包括行政评估、政治评估与司法评估。依据于此，在政策失败或政策失误方面追究领导者的责任。

其次，公开说明问责的类型和问责的理由，说明被处分的官员具体承担什么责任，不要含糊其辞，也不要刻板词汇。这既是程序透明、尊重公众知情权的要求，同时，对于被问责与处分的官员，这也是他们应有的权利。

再次，官员复出，应该有明确而公开的程序与条件。对于工作失职而被问责的官员，复出的条件是确实改正过失，或做出新贡献。对于被追究政策责任的，条件是改变政策，或不再担任决策职务。

（作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授）