一个可以代表大所数公民意志和利益的代议机关的存在是民主国家形成和存在的重要条件和标志。这一点是被现实民主国家所验证和确认的。从理论的角度，一个真正实行代议制民主的国家，它的代议机关必须真正地由民所选、由民所授权、为民说话。代议机关在一国政体中的地位和在实质政治运行中的效用直接反映了这个国家的民主发展水平。也可以这么说，一国的民主状况与其代议机关发展状况联系在一起的。代议机关的改革和发展是民主发展必不可少的路径之一。

从理论的角度，中国要实现民主，就必须使人民真正地享有国家权力。从这个意义上讲，中国人大作为中国人民的利益代表机关必然会在民主实践中发挥关键的作用。这是符合一般推理原则的。但是在实践的角度，中国人大的民主实践则大大受制于政治体制因素。中国人大的民主化实践是否可以突破现实体制的障碍，是否可以另辟蹊径走出一条变革性的道路，对于此中国理论界是有着相关探讨的。

1、中国理论界关于从人大制度入手实现中国民主的探讨

多年来，中国理论界囿于种种原因很少将人大制度和中国民主实现路径明确联系起来。或者说，能够明确或直接将人大和民主二字联系起来，并作为一种观点提出来的学者很少。但是，随着中国政治改革进程的加快，人大制度的完善与创新与中国民主发展之间的联系逐步被理论界所正视。

浦兴祖在《以人大民主为重点继续推进中国民主政治的发展》一文中明确提出“继续推进中国民主政治的发展可取“人大民主为重点，三大民主[1]同推进”的路径”的观点。[2]在文章中，浦兴祖从理论和现实两个角度来对其观点进行注解。首先在理论上，他认为在当今中国的三大民主中，唯有人大民主才是行使国家权力的，是典型的有关国家权力的民主，是首要的民主。人大制度之所以被视为“中国的根本政治制度”，其重要原因在于它是中国人民通过人大行使国家权力的(民主)政治制度，是最重要的民主政治制度。因此，从这个逻辑上讲，人大民主将会使中国最重要的民主政治制度得以确立，这等于抓住了中国民主发展的“主要矛盾”，是可行的。而在实践上，他认为由于人大是中国唯一经过普选获得人民权力委托的民意机关、立法机关、国家权力机关，因此，人大在反映民意、整合民意方面发挥着特有的功能。同时，事关全国性或地区性的政治、经济、文化、社会发展等重大问题，唯有经人大行使立法权、决定权，才可做出具有国家意志性质的决策。而且从决策程序看，执政党各级组织所提出的重要决策主张也都得通过适当途径提请人大，经人大审议——表决——通过后方可成为国家意志，方能由政府等机关予以推行。人大所发挥的这种“最后产出”的“程序性功能”，在致力于发展民主政治的当今中国显然至关重要。[3]文章同时认为实践中的人大在代表民意，创制、调整或完善重大决策方面也已经开始发挥一些实质性功能。尤其是近几年中国人大监督力度的加强更加说明人大民主作为中国首要民主实现路径的重要性。

孙哲在其著作《全国人大制度研究》中指出，全国人大作为中国政治民主化起步的一个主要平台，已经成为联结民主理念与宪政实践的国家根本制度。[4]在这本书中，孙哲还将“人大再造”作为中国“宪政软着陆”的突破口。他认为“依法治国”的首要就是“依宪治国”。而宪法的原始和根本动力就是对政府的权力进行限制，对公民的权利进行保障。而中国全国人大作为宪法规定的国家最高权力机关，在维护和实现宪法权威，保障公民权利，防止政府权力僭越公民权益方面负有天然的职责。在实践中，中国人大也已不再像过去一样被批评为仅仅扮演“党的工具”的角色。中国的立法过程业已变得自由，而且充满了西方政治学中的“讨价还价”和毫不妥协的立法讨论。这一切都使得全国人大将在中国民主化过程中扮演着极其重要的角色。

蔡定剑在其著作《中国人民代表大会制度》中也指出“以人民代表大会为主要内容的人民代表大会制度，是我国民主政治的核心内容。使人民代表大会依法履行职权，发挥作用，是当前发展我国民主的根本途径”。[5]他认为人民代表大会作为中国的民意机关、立法机关、监督机关是中国民众实现其民主化的必备途径。他认为只有通过人民代表大会，国家权力才会真正地属于人民，做到真正意义上的人民当家作主。而从中国民主实现的路径来看，蔡定剑认为其他民主路径无法像人民代表大会制度那样广泛从根本上保证和实现人民管理国家的权利，并且其他民主路径的最终实现还必须依靠人民代表大会这一根本民主制度作为保障。因此，他认为，在现阶段的中国，离开健全人民代表大会制度、发挥人民代表大会制度、发挥人民代表大会的作用去谈民主，就会舍本求末，陷于空话。[6]

总的来说，对于人大在中国民主进程中的不可替代的作用，人大作为中国民主实现的一种途径，在理论上是受到中国学者肯定的。

而对于党和人大关系的这一敏感而又关键的话题，中国主流学者始终是持一种审慎态度的。对于这些学者而言，他们清醒地意识到党在国家权力结构中的地位和人大作为民主化路径的现实矛盾。孙哲在其著作中就这样说过：在当代中国政体高度一元化的结构下，执政党及其领袖所受到的限制远没有在自由民主联邦体制下那么大。因此，程序保证或“法律的正当程序”也还没有在中国完全扎根。在没有制度性自主和程序保证的情况下，宪政原则不可能轻易被移植进政治现实之中。[7]蔡定剑也在其著作《中国人民代表大会制度》一书中这样说，“妨碍人大监督权实施的制度因素，主要是由于党政不分的体制造成的”。[8]

但对于如何解决或缓解这种矛盾，中国的主流学者大多是持一种“体制内”解决的看法，走的仍旧是一种自上而下的路径。在他们的改革设想中，有一条默认的准则：那就是在中国现有的国情条件下，党始终是在领导着人大，党的地位是不可动摇的。因此，他们对人大民主的设想大多围绕着如何在现有体制框架内缓解党与人大地位的矛盾，其手段主要围绕着党和人大自身的体制两方面的改革展开。比如蔡定剑在《中国人民代表大会制度》一书中认为，要解决党政不分的问题，关键是要改革党的领导方向和领导制度。在领导方向上，党对国家的领导应主要归于政治领导；而在领导制度上，则应当划清党组织和国家政权间的职能，理顺党与国家机关之间的关系，做到各司其职。浦兴祖则这样认为：党始终领导着人大。这是“世情”与“国情”使然。但是，“党领导人大”不是“刚性领导”，而是一种“柔性领导”[9]。党组织通过适当途径(如人大中的党组)输入人大的(关于决策或干部人选等)主张，只是“建议”与“推荐”，而不是“命令”与“指示”。党对人大凭借的不是发号施令，而是“宣传与解释”；不是强制性的。[10]

2、人大制度改革作为一种民主实现路径的本土实践

上面所讲的是中国理论界对人大作为民主实现路径的探讨。但事实上，能够激发理论界进行这些探讨的一个重要因素在于中国人大在民主实践中所带来的影响。尤其是基层人大在民主选举、民主决策、民主监督等方面的一些举措和创新对中国民主进程产生了不可忽视的影响，大大激发了理论界对于人大作为民主实现路径的探讨。

我们在前边关于地方政府进行的创新性改革中已经可以看到一些案例，例如浙江温岭新河的公共预算改革，就开始摆脱和突破“橡皮图章”的局限，拥有在关系社会经济、政治发展的问题上的发言权和进行决策的切实权力。在新河镇公共预算改革中，人大的作用被激活，拥有了对政府的实际制约权，突破了“橡皮图章”的局限。在前边还有一个案例是关于温州“代表在线”的。这个案例通过媒体和网络在选民、代表、政府之间建立起公开化的问责机制，完善了选民与代表、政府之间的沟通渠道，从而使人大代表人民监督政府不再是一句空话。第三个案例是贵阳市人大所推行市民旁听制度，这个制度就是要为选民创造更多的机会去了解政府，去监督政府，并首创了市民旁听人大会议并发言的制度。

这些在前面介绍过的三个案例，主导者是地方人大所做的倾向于民主的改革，是属于我们所谈的地方政府创新式民主的改革内容。但是目前从人大代表方面来讲，也有一些呼吁改革和自身改革的内容。他们本身有的是通过竞选的方式当上人大代表的，有的虽是政府安排当上人大代表的，但是在当上人大代表之后，他们觉得应该不辜负选民的期望，应该做点事情，代表或者帮助选民。由于他们的参与，使得人大也在变的比较活跃。

姚立法是一个目前比较有名的例子。姚立法本身只是湖北省潜江市教育系统的一名普通教师，但是他自1987年开始，连续四次自荐参加人大代表的选举，并于1998年当选为潜江市人大代表。在其人大代表任期内，姚立法充分行使了人民代表的职权。他多次在人大会议上对政府过失和地方法规不完善等问题进行批评，在五年的任期内共提交了187件议案，占所有代表全部议案的38.7%。他在任内针对政府行为中的问题组织过多次专门的调查、质询和请愿活动。他曾调查发现市财政拖欠全市教师1亿元工资并进行公开追讨；他还检举潜江部分村委会选举严重违法现象。姚立法的这些举动带动了当地自荐选举人大代表的风潮。在2003年潜江市人大代表的换届选举中，有32 位当地居民自荐参选人大代表。[11]

而与姚立法自荐参选相呼应的是，自2003年起，中国城市区级人大代表换届选举中出现了诸多带有竞选性质的代表案例。比如在2003年深圳和北京的区级人大代表换届选举中，就出现了一批以公民选举推荐的方式或自我推荐的方式参选的候选人。在北京市的海淀区，有近20名人大代表是独立竞选成功的。他们竞选之后，在海淀区人大形成了一个“独立”人大“小组”，包括吴青、许志永、赵典军等人。他们的这个小组在活动中提出议案，例如环保和农民工子弟小学的，由于合理都获得了通过。他们还提出参与市人大代表的提名，将吴青送入市人大代表的行列。[12]

其它的这样的例子也有许多，例如河南的全国人大代表姚秀荣就为所在地区的居民谋利益，湖北的农民人大代表梁建国在其任内就为全国许多的农民的案件的解决提给相关的地方机构，浙江的全国人大代表周晓光、周德文，沈阳的人大代表冯有为也曾经起了相同的作用。由于这些人大代表的地位，他们的活动起到了具体的作用。一些政府机关在他们的压力下，改变了处理的意见，或是接受了有关的材料。

姚立法的案例带有浓厚的自下而上的色彩。因为姚立法以及他所带动起来的一批人都是来自于基层的民众。可以这么说，姚立法的当选以及他在任上的一系列表现让人们看到了“自我拯救”的另一种方式和希望。姚立法的示范让当地的公民了解到人大代表应当是“人民自己”的代表，是由人民的选票选出来的，而不是由政府指定的“官”。而且最为重要的是，民众从此懂得积极投票选出民众代言人对自己利益的直接影响。这直接带动了民众的政治参与热情，并提高了他们的政治水平和自主意识。

在浙江和上海等地的乡镇中，目前有一些地方开始实行一种叫做“人大代表日”的活动，这是地方政府要让人大代表活跃起来而进行的一种地方人大改革。这种“人大代表日”的活动有两种方式，一种是让人大代表定期和选民见面，听取选民的意见，然后将意见反映到政府，作为政府政策的参考；[13]一种是人大代表和政府之间的对话，直接对政府政策过程产生影响。[14]这一种通过让人大代表本身变活起来从而促进人大发生作用的做法，虽然和上边所讲的姚立法等人大代表主动要求活跃起来的做法不同，但是对人大代表的活跃也可以起到作用。

3、人大作为中国民主化路径的现实性分析

从上述的案例来看，人大制度的改革作为一种民主发展的途径是可以成立的。是有宪法的基础的。从具体的运行来看，遵守渐进的改革发展原则，逐步地先从基层人大推动，建立人大和政府之间的制衡机制，再从代表入手，加大代表的活动力度，改革代表选举制度，从而使人大更为活跃，是有可能推动人大制度的改革的。

从以上案例中，我们可以看到中国人大在中国民主化的实践中事实上是与各种因素联系在一起的。这里面有公民社会的推动，有地方政府的创新支持，也有个别勇敢人士的尝试性突破，但归结到一点，那就是：人大的民主化实践离不开人大作为国家最高权力机关的地位回归。地方人大民主化创新的成功案例所能够为我们提供的有价值的思考在于两点：第一，他们在既有的体制框架内使权力尽可能地回归于人民，回归于人大。他们将人大尽可能地靠近人民权力代表机构的理想状态；第二，他们以具体的程序来支持民意的表达，力求在制度化、规则化的框架内完成政府和公民的互动。而在人大代表的案例中，我们所看到的是一种来自于正在崛起的中国公民社会内部对人大民主化的一种促动。而公民社会的最主要的呼声就是权力对社会的回归。

案例中所体现的是地方人大在自上而下、在下而上两种方式的改革中对人民权力机关的回归。地方人大的成就说明了人大作为中国民主实现路径的可实现性。但是，有一点我们必须要正视，那就是，中国地方人大的创新都是在现有体制内的一种变革，它们并没有从根本上改变中国政治权力结构；而作为一种突破的自荐、公众推选候选人参与竞选也受到现有体制的重重阻力。在中国现实的政治结构之下，要想真正地人大更好地实现其民主路径的作用，使权力真正地属于人民，必须克服以下几个障碍。

(1)政治体制的现实障碍

正如开始所提到的那样，在法律的规定中，中国全国人大处于权力的最高层，政府和司法机关——检察院和法院都是由人大产生，并对人大负责。这一点是在宪法中得到明确承认的。但是在实际的政治体制中，党主导着政府和司法机关，也领导着人大的各种工作。党并不受人大制约，但反过来人大权力的行使要受到党的掣肘。由于党政不分，党委和党的领导人直接决定国家的一些重大事项，这就让人大很难对其进行监督。这种体制在各级政府中都是如此。现实当中，人大并没有监督党的实质权力，很难对决策出现失误的党委或党的领导人给予纠正。这种对于人大的高度控制，造成了人大改革在现实中的困难。

(2)缺乏总体的程序支撑

中国人大在民主实践上并不缺失规则性的文件，经获得法律上的支持，但是人大在中国民主化进程中的作用的发挥仍然受制于“缺乏程序支撑”的现实。客观地讲，在目前人大的民主实践中，人大监督，尤其是人大对政府的监督占据着主要的位置。但是业已获得法律和制度认可的人大监督在实践操作中深刻受制于程序和相关规则的缺失。正如全国人大法工委副主任张春生在接受记者采访时所言“人大既对‘一府两院’进行监督、进行权力制约，又不过分牵扯到具体事务的界限这一根本问题还没有完全解决，也没有完全看清楚”。[15]从根本上讲，中国人大议事规则、 监督法和相关法律条文的规定缺乏具体化、程序化、细节化的特点。比如，全国人大组织法和两个议事规则中对监督权的规定，大都只是重复宪法有关对人大监督权的实体条款，而很少对这些实体条款进行具体化、程序化的规定。而新出台的《监督法》尽管对人大监督做了一些程序上规定，但并未从根本上解决程序缺失的问题。在这部法律中，监督的主体被归纳为各级人大常委会，而不是各级人大；对重要的人事监督和宪法监督也缺乏相关的阐述。同时，对于人大监督权中另一关键环节——惩戒性、处罚性程序的设置，相关法律、法规也缺乏明确的规定。从这个角度讲，加强人大监督工作，缺少的不是权力，而是程序。是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或启动后难以行使，或行使以后也被人为地转换掉。[16]

(3)人大选举制度问题。

人大选举制度的改革是人大改革中的一个重要环节。从我们前边所谈到的选举制度的改革情况来看，这个改革是非常难的。具体的关于选举问题的叙述，可以参考前边关于选举问题的有关内容，这里不再重复。

(4)地方人大民主创新的实质效用问题

从某个角度看，地方人大的民主实践都具备各自的区域与人文历史背景。当我们在考虑是否要将某一地区的经验作为一种模式推广时，有一个问题是无法回避的。这个问题就是：中国地区政治、经济、社会发展并不均衡，在这种状况下，任何一种地方性的创新都很难突破其区域性的局限。从根本上讲，地方人大实践最根本的意义在于为我们提供了一种解决问题的新思路和新尝试。人大作为一种民主化的路径，其实现还在于整体政治体制的改革。

4、结论

代议机关在实现国家民主化的过程中的关键作用是毋庸置疑的。但是一旦将代议机关与民主实现路径直接联系起来时，就必须考虑到整个国家的政治体制和具体权力结构。

当问题归结到中国人大上时，我们可以发现，中国整个政治体制目前并不具备支持人大作为一种民主实现路径的实际安排。人大只具备法律上的最高权力机关的地位，在实际的国家权力结构中，人大仍旧受制于党的领导。 从这个意义上讲，人大作为民主实现路径的实现需要一种自上而下的改革。它需要政治体制的改革作为支撑点，需要政府乃至党的领导人有一种远大的政治眼光和政治智慧，更需要社会各方面政治资源的配合。人大是否真的可以作为一种实现民主的路径，还有待于中国政治的进一步发展。

[1] 此三大民主在浦兴祖看来主要是“党内民主”“人大民主”“社会民主”。

[2]浦兴祖.以人大民主为重点继续推进中国民主政治的发展.复旦学报(社会科学版)，2005( 5 ) 。

[3]浦兴祖.以人大民主为重点继续推进中国民主政治的发展.复旦学报(社会科学版)，2005( 5 ) 。

[4] 孙哲.全国人大制度研究.北京：法律出版社，2004：13。

[5] 蔡定剑.中国全国人民代表大会制度.北京：法律出版社，2003。

[6] 蔡定剑.中国全国人民代表大会制度.北京：法律出版社，2003。

[7] 孙哲.全国人大制度研究.北京：法律出版社，2004：72。

[8] 蔡定剑.中国全国人民代表大会制度.北京：法律出版社，2003：410。

[9] 在浦兴祖看来，同一组织系统内上级对下级的领导，意味着可以发号施令、下达指示，并可借助强制性的纪律要求下级服从与执行。可称之为“刚性领导”。而人大和党并不是同一组织内的上下级关系，党对人大的领导不是强制性的，而是一种带有建议性和宣传解释性的领导，可称之为“柔性领导”。

[10] 浦兴祖.以人大民主为重点继续推进中国民主政治的发展.复旦学报(社会科学版)， 2005 (5 ) 。

[11] 朱凌.我反对——一个人大代表的参政传奇.海口：海南出版社，2006。

[12] 北京市的人大代表是非直接选举的，要由区人大代表来选举，而代表的提名权实际上掌握在党的组织部手里。

[13] 例如浙江温岭箬横镇采用了这样的办法。

[14] 例如上海金山的枫泾镇就是采用了这样的办法。

[15] 杨中旭.人大监督法风雨20年.人大建设.2006(10)。

[16] 蔡定剑.加强人大监督亟需程序支持.人民论坛，2006(3)。