【摘要】政府创新是世界范围内政治发展的一种普遍趋势。政府创新分为政治改革、行政改革和公共服务三类。要有效地推进政府创新,必须处理好四重关系,即改革政府管理体制与提高公务员素质的关系,政府机构改革与政府职能转变的关系,提高行政效率与改善政府服务质量的关系,保持政府政策连续性与推进政府管理体制创新的关系。
【关键词】政府创新;政治改革;行政改革;公共服务;中国地方政府创新奖
本文将首先考察政府创新的定义、类型、动力、目标、原则、方法等;接着将联系国际和国内的实践,介绍政府创新的最新趋势;最后将结合“中国地方政府创新奖”的设立,简述对政府创新的科学评估。
一
政府创新,就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新的过程,是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。与其他人类创新行为一样,政府创新也具有创造性、学习性、自觉性、系统性、风险性等一般特征。此外,政府创新还具有明显不同于一般创新行为的某些特征。首先,政府创新具有公共性。政府创新的主体是公共部门,特别是公共权力部门;政府创新的最终目的也是为了改善公共服务,增进公共利益。其次,政府创新具有全局性。政府创新的受惠者,主要不是政府公共部门自身,而是广大的公民。由于政府掌握着社会的政治权力,政府创新的结果通常对社会有着广泛而深刻的影响。最后,政府创新具有政治性。政府创新是政治体制改革的重要内容,它直接涉及权力关系和利益关系,十分敏感,风险性也比其他创新行为更大。
政府创新有多种类型。从创新的对象看,有政府管理体制创新和政府管理技术创新,前者涉及宏观的制度性改革,后者主要是微观的工具性改革;从创新的目的来看,有行政管理创新和公共服务创新,前者主要是为了提高公共部门自身的效率,后者则主要是为了改善公共服务的质量。根据我国的实际情况,我们还可以从方便和实用的角度,将上述两种视角综合起来,将政府创新分为政治改革、行政改革和公共服务三类。政治改革包括:民主选举、政治参与、政务公开、干部选拔、权力监督、立法改革、司法改革、决策改革;行政改革包括:机构编制、行政责任、行政成本、行政审批、行政管制、行政程序、绩效管理、行政激励、公务员制度;公共服务包括:公益事业、社区服务、社会保障、公共安全、公共教育、公共卫生、环境保护、扶贫济弱。
政府创新是通过政府官员的改革行为得以实现的,因而,其直接动力就是政府官员的责任心和进取心。正是从这个意义上说,选拔和培养一批具有改革精神和公共责任感的高素质官员队伍,是政府创新的基本条件。然而从根本上说,政府创新的动力来源于活生生的社会实践。首先,政府创新的动力源于社会的经济生活,经济体制的变化直接地要求政府管理体制的变革。例如,与计划经济和指令经济相适应的必然是“全能政府”和管制政府;而与市场经济相适应的只能是有限政府和服务政府。其次,政府创新是社会政治发展的逻辑要求。随着社会经济基础和文化条件的变迁,社会的政治生活也在不断变化之中。从人类历史的长河看,政治发展有其自身的规律,民主化、法治化和分权化便是一种普遍的规律。任何国家要顺应人类政治进步的历史潮流,就必然要根据时代的政治要求对其政府体制进行改革与创新。第三,政府创新的动力也来自于公民的政治需求。随着物质生活水平的提高和民主政治的进步,公民的权利意识和参与意识日益觉醒,对政府公共管理的要求也日益提高,政府只有通过不断的体制改革和行政改革,才能逐步满足公民的政治愿望,增进公民的政治利益。最后,在现今的全球化和信息化时代,外部的国际环境也日益成为政府创新的强大动力源。经济全球化不仅对民族国家主权和领土安全造成了严重的挑战,而且对国内的政治文化、政治传播、政治过程和政府管理体制产生着深刻的影响。例如,在政治传播方面,由于卫星电视、互联网和电子出版物的兴起,传统的封闭式政府信息管理体制显然正在失去其存在的现实基础。
我国的社会政治经济发展正进入一个新的历史阶段,政府管理体制的创新尤其具有紧迫性。社会主义市场经济体制改革的进一步深入,社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展,人民群众物质生活水平和民主权利意识的日益提高,对我国的政府管理体制提出了新的要求。与这些新要求相比,政府管理体制方面存在的下述问题变得日益明显:政府管理制度存在许多不合理的规定,妨害行政能力的提高;决策过程不够科学和民主,政策失误过多;政府管理职能越位、缺位和错位现象同时并存;公民对政府管理的参与程度较低,政府与公民在公共管理中的合作程度不高;政府行为不规范,依法行政水平不高,官僚主义行为比较突出;政府管理机构设置不够科学,机构臃肿和机构缺失现象同时存在;行政成本过高,行政效率偏低;政府管理过程不够透明,公民缺乏必要的知情权和参与渠道;一些地方政府和政府部门缺乏诚信,政府管理活动中弄虚作假、形式主义、欺上瞒下等现象较为普遍;政府管理中大量存在“公共腐败”和公共利益的“部门化”现象;缺乏科学的政绩观,“形象工程”、“政绩工程”还比较明显地存在。所有这些都严重地损害着政府权威的合法性基础,削弱政府的执政能力,从而对我国的政府管理体制构成直接的挑战,迫切要求政府管理体制的改革与创新。
在经济全球化、政治民主化和文化多样化的今天,善治已经成为人类政治发展的理想目标。简单地说,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的最佳关系。善治的基本要素有: 1)合法性,指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。2)法治,即法律是公共政治管理的最高准则,法律面前人人平等。3)透明性,指的是政治信息的公开性。4)责任性,指的是管理者应当对其行为负责。5)回应,即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。6)有效,主要指管理的效率。7)参与,这里的参与首先是指公民的政治参与。此外还包括公民对其他社会生活的参与。8)稳定,意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。9)廉洁,主要是指政府官员奉公守法,清明廉洁,不以权谋私,公职人员不以自己的职权寻租。10)公正,指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等 。
作为政府与公民对社会公共事务的合作管理,善治需要政府与公民的共同努力,而且随着社会的发展和政治的进步,公民在公共事务管理中的作用将变得日益突出。然而,我们必须清楚地看到,虽然经济全球化确实已经对传统的政治模式和公共管理产生了巨大的冲击,但是,在人类政治发展的今天和可以预见的将来,国家及其政府仍然是最重要的政治权力主体。国家的政治权力在全球化时代急速地对内对外同时分流,越来越多的非国家组织开始分享原来属于国家所有的政治权力,权力主体比以前明显地增多了。不过,在所有权力主体中,政府无疑具有压倒一切的重要性,任何其他权力主体均不足以与政府相提并论,代表国家的合法政府仍然是正式规则的主要制定者。国家及其政府仍然是国内和国际社会最重要的政治行为主体,在国内外的众多政治行为主体中,国家及其政府仍然处于独占鳌头的地位。鉴于国家及其政府在社会政治过程和公共治理中依然具有核心的地位,我们必须指出,在现实的政治发展中,政府仍然是社会前进的火车头,官员依然是人类政治列车的驾驶员,政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。一言以蔽之,善政是通向善治的关键;欲达到善治,首先必须实现善政。换言之,善政便成为政府创新的直接目标。
自从有了国家及其政府以后,善政便成为人们所期望的理想政治管理模式,这一点古今中外概莫能外。抽象地说,善政的内容,无论在中国还是在外国,在古代还是在现代,都基本类似,一般都包括以下几个要素:严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。毫无疑问,只要政府存在一天,这样的善政将始终是公民对于政府的期望和理想。但是,善政的内容并不是固定不变的,在不同的时代和不同的社会政治制度下,善政有着不同的具体内容。在全球化背景下,作为一个建立在主权在民和执政为民基础上的人民政府,善政应当具备以下九个要素:民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。善政的这九个要素,也就是政府创新的九个目标。
善政要求我们有一个“民主政府”。在社会主义民主国家,一个代表人民利益的民主政府,是善政的前提条件,没有这一点,善政便无从说起。从本质上说,主权在民而不在政府,人民是国家政治权力的最终来源,政府受人民委托行使权力。因此,执政为民,是一个民主政府的起码要求。要确保政府永远是一个民主的政府,并且不断地提高民主的程度,最重要的是要做到两条。其一,必须根据宪法和法律,确保政府的各级官员真正由公民通过自由而公正的选举产生,让人民按照法律最大限度地自由选择自己的管理者,从制度上保证政府官员成为人民利益的真实代表。其二,必须有一套公民约束和监督政府权力的有效机制,保证政府官员按照大多数选民的意愿办事,当政府官员违背大多数选民的利益时,公民能够按照法律和制度剥夺违法的或不称职的官员的权力。
善政要求我们建立一个“法治政府”。法治的基本意义是,法律是公共政治管理的最高准则,任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为,管理社会事务,维持正常的社会生活秩序;但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义上说,法治与人治相对立,它既规范公民的行为,更制约政府的行为。建设法治政府,首先要加强政府立法工作,特别是重视社会管理和公共服务方面的立法,逐步形成比较完备的法律体系。其次要努力提高制度建设质量,使之符合宪法和法律规定的权限和程序。再次,法律、法规、规章得到全面、正确实施,法制统一,政令畅通,公民权益得到切实保护。最后,行政机关及其工作人员按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民的要求,依法办事,公正执法,奉公守法。
善政要求我们有一个“责任政府”。既然执政为民是对政府的基本要求,那么,对人民负责便自然成为政府的基本职责。政府的责任主要体现在其主动责任和被动责任两个方面。首先,各级政府及其官员都必须主动地、自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责,只要接受了某个政府的公共权威职位,就意味着承担了相应的法定责任。这一责任是政府的主动责任,政府及其官员如果没有履行这些基本职责,轻则是违约,重则是违法。其次,政府及其官员必须对其管辖的公民的正当要求有及时的回应,这是政府的被动责任。如果政府没有对公民的正当诉求在规定的期限内做出适当的回应,也是一种失职。因此,一个责任政府,不仅要在公民对其提出直接的诉求时被动地有所作为,更要在公民没有直接诉求时主动地有所作为,创造性地履行它对公民所承担和许诺的各种责任。
善政要求我们有一个“服务政府”。毫无疑问,政府是社会公共秩序的主要管理者,它必须行使对公民的管理责任,包括强制性的管理措施。但是,随着社会主义民主政治和政治文明的发展,政府的管理职能将逐渐减少,而其服务职能将日益增加。从某种意义上,政治现代化和民主化的过程,也是一个从管理政府不断走向服务政府的过程。服务政府要求日益强化政府在以下三个方面的社会服务职能。第一,政府要积极提供更多的社会公共品,特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利等方面,政府要通过提供更多的社会服务,来增进公共利益。第二,政府要日益放松对社会经济事务和公民私人事务的管制,更多地让公民和社会民间组织进行自我管理。第三,即使在政府必须履行管理责任的地方,政府也应当有服务意识和平等意识,而不是进行居高临下的家长式管理。
善政要求我们有一个“优质政府”。政府是市场产品质量和社会服务质量的管理者,它自己也同样有一个质量问题。正像消费者对商品有质量要求一样,公民对政府提供的管理和服务也同样应当有质量要求,甚至是更高的质量要求。一个良好的政府必须为公民提供优质的公共产品、公共服务和公共管理。政府应当成为优质服务的模范,对政府的各项工作都应当有明确的质量要求和质量标准。对政府的质量要求主要体现在三个方面。其一,政府所制定的政策和法规应当科学合理,具有可持续性,而不是短期行为。其二,政府在提供公共服务和公共管理时必须诚信可*,公平公正,合理合法。其三,政府为社会所提供的各种公共产品应当比市场产品有更加严格的质量要求。实现优质政府的关键,是必须有一支高素质的政府工作人员队伍,无论在道德素质、文化素养和专业能力等方面,政府官员都应当是社会中一个具有较高素质的群体。善政要求我们有一个“效益政府”。一个与社会主义市场经济相适应的现代政府,应当是一个高效的政府。政府的高效可以从两个方面加以评估和要求。一方面,政府应当有很高的行政效率,包括行政管理机构设置的合理,管理程序的科学,管理活动的有效。效益政府与机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、效率低下,是格格不入的。另一方面,政府应当最大限度地降低管理成本。政府不是企业,不应当有获利的动机,但政府也应当像企业一样有低成本高效益的行为准则。政府为社会提供的公共品和为公民提供的服务,也应当本着节约的原则,以最少的成本取得最大的效益。“低成本政府”的概念,对于像我们这样的发展中国家来说尤其重要。政府应当想方设法为公民提供更多的公共利益,但同时必须杜绝铺张浪费,杜绝所谓的“政绩工程”、“形象工程”。
善政要求我们有一个“专业政府”。政府管理是一种专门活动,它有自身的内在规律,需要专门的知识,因此,从事政府管理的人员也应当具备相应的专业素质。专业政府有三个方面的意义。其一,从整体上说,政府管理是一个日益专业化的行业,应当有一支相对稳定的、训练有素的公务员队伍,他们是处理政府日常公务的专家,他们不应当随政府主要官员的进退而变动。其二,国家应当培养和拥有一批具有战略眼光、领导能力和政治道德的职业政治家,他们善于治国,精于行政,把政治管理当作主要的职业。其三,由于现代政府的管理活动涉及许多极其专门化的特殊领域,在这些特殊的专门领域,具备必要的专业知识是履行科学决策和有效管理的前提。所以,在一些特殊的领域,所谓的专家政治仍然是必要的,即应当由相关的专业人士去承担特殊的政府管理职责。
善政要求我们有一个“透明政府”。透明政府的实质是政治信息的公开性和公民的政治知情权。政府的透明程度直接关系到政府决策的科学化和民主化,关系到公民的有序政治参与,关系到公民对政府官员的有效制约,关系到政府自身的廉洁。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息,包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息,每个选民都有权获得由自己选举产生的政府官员的相关信息。透明政府要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知,以便公民能够有效地参与公共决策过程和政治选举过程,并且对公共管理过程和政府官员实施有效的监督。
善政要求我们有一个“廉洁政府”。廉洁政府要求政府官员必须奉公守法,清明廉洁,不以手中的公共权力谋取个人私利,政府公职人员不以自己的职权寻求额外的“租金”。政府公共权威的廉洁直接关系到社会政治的清明和治理状况的优劣。严重的政治腐败不仅会大大增加交易成本,从而直接增加公共支出,打击投资者的信心,而且会破坏法治,腐蚀社会风气,败坏公共道德,损害社会公正,削弱公共权威的合法性。因此,一个良好的政府必须是一个廉洁的政府。古人云:“公生明,廉生威。”只有一个廉洁的政府,才能真正在人民群众中树立崇高的威信,具有最广泛和最坚实的支持基础。
二
要有效地推进政府创新,努力实现上述目标,还必须遵循四个原则,处理好四重关系,即改革政府管理体制与提高公务员素质的关系,政府机构改革与政府职能转变的关系,提高行政效率与改善政府服务质量的关系,以及保持政府政策连续性与推进政府管理体制创新的关系。
首先,坚持改革政府管理体制与提高公务员素质相结合。政府工作的绩效既取决于政府管理体制,也取决于公务员的素质。只有把改革政府管理体制与加强公共部门人力资源建设、提高公务员素质有机结合起来,才能最大限度地发挥政府管理创新的效果。
其次,坚持政府机构改革与政府职能转变相结合。机构改革需要辅之以职能定位和职能配置的调整以及管理方式的变革。转变政府职能需要对原有的政府组织机构、权力结构进行必要的重组和变革,否则就会出现旧瓶装新酒的现象,转变政府职能的愿望最终也会落空。
再次,坚持提高行政效率与改善政府服务质量相结合。推进政府管理创新既要着眼于提高行政效率,又要重视改善政府服务质量。提高行政效率,说到底是为了服务公众,增进公民权益,而不是为了政府机关及其工作人员自身的便利。行政效率高低是衡量政府服务质量的一个重要标准,行政效率低下的政府部门,不可能提供高质量的公共服务。
最后,坚持保持政府政策连续性与改革政府管理体制相结合。保持公共政策的确定性和变革的可预测性有利于安定人心,有利于经济社会的平稳发展;同时,只有不断改革与时代要求不相适应的管理体制,才能真正保证可持续的政治发展和动态的政治稳定。
在政府创新方面还须纠正一些似是而非的错误认识。以下四种认识上的误区特别容易模糊人们的视线。
误区之一,“政府越小越好,管得越少越好”。评价一个政府的好坏,主要不在于它的大小,而在于它是否恪尽职守;评价一个政府是否履行其正当职责,也不在于它管得多或管得少,而在于它有没有管应该管的事,有没有去管不应该管的事。政府如果管了不应该管的事,不管政府规模的大小,都是对公民权利的侵夺,是严重失职;如果政府没有管应该管的事,造成公民利益的损失,无论它的规模大小,都是对公民权利的侵犯,也是一种严重失职。
误区之二,“政府管理过程必须绝对民主”。政府管理应当充分民主,这是民主政府的基本要求。但是,政府管理毕竟带有强制性,在特定条件下,为了最大限度地增加公共利益,政府必须对社会事务实行强制性的管理。必要的权威和强制通常意味着秩序和稳定,它是维持公共利益的必要条件。因此,权威与民主的关系是辩证的,发扬民主与维持权威从根本上应当是统一的。
误区之三,“政府公共支出的费用越低越好”。政府提供公共产品和公共服务,既要保证质量,又要尽可能地降低成本。“以最小的代价,获取最大的效益”,也是政府公共管理的法则。然而,政府毕竟不是企业,政府产出的回报不能用金钱来计算。评价政府效益的主要标准是其公共服务和公共产品的质量,是公民对其产品和服务的满意程度。一般而言,公共产品和公共服务是消费性的,因此,政府公共支出的增大,通常意味着其公共效益的增大。在这里,要区分“政府公共支出”与“行政成本”两个不同的概念,后者主要是指行政部门自身运行所需的费用。降低行政成本与增大公共支出,不应当相互矛盾。
误区之四,“政府管理完全是政府机关的责任”。政府公共部门是政府管理的主体,政府应当对其管理的好坏负主要的责任。但政府管理的对象是广大公民,政府管理是政府与公民的互动过程,理想的政府管理要求政府与公民的合作。因此,政府管理的效果,不仅与政府官员的素质和行为,以及政府管理体制直接相关,也与公民的素质与行为,以及公民对政府的态度直接相关。如果公民的民主意识和法治意识较低,对政府抱着不信任、不合作的态度,那么,无论政府官员的素质如何优秀,政府管理体制如何先进,都不可能达到理想的善政和善治目标。
政府自身的改革和创新对社会进步具有特别重要的意义。政府是国家政治权力的实际掌握者,是政治经济制度的建立者和各种政策法规的制定者。政府的一举一动都极大地影响着社会的治理状况,影响着全体公民的思想和行为,影响着社会的稳定与发展。政府创新对推动政治体制改革,提高执政能力,推进社会主义民主政治和政治文明建设,实现经济、社会、政治的协调发展和社会的全面进步,有着极其重要的作用。要做好政府公共部门自身的改革与创新,政府自己应当努力做到以下几点。
必须努力倡导实事求是、解放思想的基本原则,真正做到科学无禁区、学术无禁区、研究无禁区。无论是技术创新还是制度创新,其前提都是新的观念、新的思想和新的理论的产生。要突破旧观念、旧思想和旧理论的束缚,就必须真正做到解放思想,敢于思考,勇于思考。解放思想,是一个民族保持其理论思维的先进性和激发其精神活力的生生不息的源泉,只有解放思想,才可能冲破传统的束缚和教条的束缚,提出新的观点和见解。
必须充分发扬民主,营造一个良好的制度环境。创新意味着以新的制度、秩序、技术、学说、方法替代旧的东西,有可能与现存的秩序和制度相冲突,有可能触动一些人的既得利益,有可能使一些人不适应;创新要承担一定的风险,有可能最终失败,有可能得不偿失,有可能效益不大。创新的过程中一旦出现上述负面的影响,就必须有一套民主的政治和法律机制,遏制与社会进步背道而驰的保守势力对改革与创新的破坏和抵抗,宽容创新者的失误,保护创新者的积极性,使创新成为社会日常生活的重要内容。
必须制定有效的奖励政策,积极鼓励创新行为。一方面,创新具有很大的风险,创新往往需要付出代价;另一方面,成功的创新又能为社会带来极大的效益。创新活动的这种双重性,要求政府必须建立一套有效的激励机制,给创新者以人力、物力、财力、信息和政策的保证,形成足够强大的激励力量,激发人们的创新积极性;同时也尽可能补偿人们为创新所付出的代价,降低人们为创新所承担的风险,支持敢冒风险的创新者,奖励为社会做出重大贡献的创新者。其实,国际上许多著名的奖项,无论从其设立的初衷还是从其结果看,都是为了重奖创新者,鼓励人们大胆创新的。
应当制定适当的创新计划,引导和规范社会的创新活动。政府的创新计划对全社会的创新活动具有特殊的重要性。首先,可以合理地配置有限的资源,防止重复劳动,最大限度地降低全社会的创新成本,以期取得最大的创新效益;其次,可以对社会的创新活动进行引导,把主要的创新力量集中到社会最需要的领域和部门,解决社会发展的关键问题;最后,可以对社会的各种创新活动进行必要的规范和调控,使全社会的创新活动能够有序地和持续地发展。
最后,至关重要的是,政府应当成为创新的表率。政府是社会进步的火车头,政府创新是其他所有社会创新的核心。政府的创新形象,可以引导全社会培育起一种创新的文化氛围,使创新成为一种社会价值;政府的创新行为,改变着国家的政治经济制度和各项政策方法,影响到所有公民的政治生活、经济生活和社会生活;政府的创新制度,更是直接关系到社会各个领域的创新活动的数量、质量和效用。完全可以说,一个良好的现代政府不仅应当是精简、高效、廉洁的政府,而且应当是民主、文明和创新的政府。
三
政府创新是世界范围内政治发展的一种普遍趋势。近年来,联合国一直致力于倡导和推动政府创新或政府再造( reinventing government) ,从1999年首次与成员国共同举办“全球政府创新论坛”以来,迄今这个论坛共举办了五届。从最近一届“全球政府创新论坛”的主题和大会通过的《宣言》中,我们可以清楚地看到这一全球性的趋势。
第五届“全球政府创新论坛”于2003年11月3日至7日在墨西哥城召开,会议主题是:“21世纪的政府创新与政府质量”。会议主要围绕以下六个议题进行: 1)低成本政府。主要讨论如何降低政府的行政成本,提高政府工作的效益。2)优质政府。主要讨论如何改善政府为公民和社会所提供的服务的质量。3)专业政府。主要讨论如何提高政府工作人员的专业知识水平,以适应知识经济时代政府工作的需要。4)数字政府。主要讨论如何建设电子政府,以便利用现代信息技术更好地使政府服务于公众。5)较少管制的政府。主要讨论如何减少政府对社会的管制,尽可能简化政府的行政审批手续。6)廉洁和透明政府。主要讨论如何增强政府事务的透明度,以有效遏制政府腐败。
会议除了大会发言和讨论外,还另设了七个工作会议,分别由联合国下属的开发署、人居署、经社署以及其他重要国际组织主办。这七个工作会议是: 1)“在公共部门建设人力资本”(联合国经社署主办) ; 2)“政府的创新与质量”(哈佛大学与墨西哥政府等主办) ; 3)“公共服务的提供与城市治理”(联合国人居署主办) ; 4)“电子政府”(联合国经社署主办) ; 5)“分权化治理的创新与人类发展”(联合国开发署等主办) ; 6)“责任政府与透明政府”(世界银行等主办) ; 7) “财务透明与继续改进财务管理”(国际货币基金组织主办) 。
会议最后正式发表了“第五届全球政府创新论坛: 21世纪的政府创新与政府质量”的《宣言》。《宣言》指出,全世界各国的政府都在进行自身的变革,以适应21世纪的挑战与机遇。这种变革的方向,是不断增强公民的发言权,重新审视政府的计划、服务和领导方式。《宣言》向世界各国政府和人民发出了以下六点倡议: 1)政府制订的预算必须努力反映国家的优先事项和公民的意愿,必须是透明的,并且做到收支相抵。2)检验治理是否得到改善的关键是公民对政府的满意程度。质量原则是政府创新活动的基础。政府应当运用独立的手段,评估公民对政府的满意程度。3)国家反应和处理变革的能力,对于迎接21世纪的挑战和改善公民的生活质量具有至关重要的意义。为此,政府需要有一支专业的文官队伍。政府的职位要向社会各部门开放,应当按照才能来录取政府人员,录用过程必须透明。4)对于政府来说,发展电子政府的政策框架现在比任何时候都显得更加紧迫。电子政府可以提高行政效益,改善商务,促进民主和透明。要为全社会的所有利益相关者参与电子政府建立新的政策和法律。5)在一些管制很多的国家,无效的管制政策正在催生腐败,并剥夺公民的权利。坏的管制扭曲国家的经济竞争力,政府管制的项目必须维持公民期望的结果与这些项目的代价之间的平衡。税收政策的改革与实施对于健康的经济具有特别重要的意义,改革国家的税收政策通常是参与全球竞争的重要的一步。6)对于加强基础的改革和创新来说,公共部门的伦理道德以及对于公民需要的敏感与尊重,也同样不可忽视。一个负责任的和透明的政治与行政体制,应当确保公民根本的信息知情权,并由独立的机构来保证公民的这种知情权。政府必须主动采取措施抵制腐败,改革和创新公共部门的廉政机制。7)治理的改善通常是分权化和公民参与的一种职能。政府在行政、财政和政治方面的分权化,对于改革过程极其重要,它要求通过法律和制度来保证权威和资源向地方政府的转移,以达到中央与地方的制衡 。
政府管理体制的改革与创新,也是我国改革开放以来政治发展的重要内容。
我国的改革开放过程,是一个包含政治、经济和文化等内容的整体性社会变迁进程。改革开放后我国的政治文明建设取得了许多重要的成就,我国的政治生活发生了重大的变化,我国的政治始终处于进步之中。这突出体现在以下几个方面:一种新型的、以现代民主价值观为核心内容的政治文化正在形成之中,党和国家开始适度分离,公民社会随着社会主义市场经济的发展而日益凸显其重要作用,建设社会主义法治国家已经成为政治发展的目标,直接选举和地方自治的范围大大扩展,各级地方政府不断改革与创新。
随着政治观念的转变和政治环境的改变,近些年来,地方政府特别是基层政府出现了一种制度创新的强大动力,在许多地方党政机关中,创新成为一种自觉的行为。从我们已经掌握的材料来看,近年来出现了以下这些重要的地方政府创新行为。
在政治透明方面,主要有: 1)信息公开。不少地方政府颁布了《信息公开法》,规定了哪些政府信息必须公开,从制度上保证公民的知情权。2)决策公开。党政领导机关在制定重大政策之前广泛吸取相关专家和群众对该项政策的意见和建议,并且在可能的情况下吸收有关人员参与决策过程,避免重大决策过程的“黑箱作业”,使政策在颁布和实行之前能够为公众所知。3)警务公开。在涉及公民切身利益的治安、户政、拘留等问题上,使相关当事人知晓这些警政事务,并进行相应的警务监督。4)司法公开。主要是公开审判,一般民事和刑事案件的审判,允许公民旁听。5)检务公开。对当事人或公众公开相关的检察事务,允许律师提前介入对犯罪嫌疑人的起诉过程。6)任前公示。党政权力部门的领导人在正式任命前,将拟任人选的有关情况公布于众,在规定的期限内听取公众对候选人的意见。7)政府上网,即通常所称的“电子政府”。政府在互联网上发布政务信息,在网上办公,直接处理公务和接受公民访问。
在公共服务方面,主要有: 1)改进社会福利体制。广泛地建立社会保障制度,为城市居民提供必要的公共医疗保险和最低生活保障。2)扶贫济弱。政府制定具体的计划和措施,帮助社会弱势群体在一定的期限内摆脱贫弱状态。3)治安联防。建立社区巡逻制度、110接警制度,预防日益加剧的刑事犯罪。4)全民教育。在农村和城市社区设立各种义务学校,免费为居民提供学习知识的机会。5)市长热线。公民可直接通过电话对政府的政策和行为提出批评、意见和建议,由政府负责处理。6)领导下访。主要领导干部定期到基层进行现场办公,听取公民的申诉、请求、建议,能够当场解决问题的,责成各部门当场解决,现场解决不了,限期解决或对当事人作出答复和解释。
在基层民主和政治参与方面,主要有: 1)立法听证和政策听证。在进行重要的立法活动和决策活动时,公共权力机关举办专门的听证会,广泛听取利益相关者及专家学者对立法和决策议案的意见,并作为最终作出决定的重要参考。2)干部竞争上岗。公开发布领导岗位的招聘信息,鼓励有资格的公民积极应聘,公平竞争,择优录用。3)乡镇长选举改革。在一些省市,近年来将直接选举从村民委员会主任向上扩至乡镇长,对乡镇长或乡镇党委领导实行直接选举或公推公选。4)公推公投和“两票制”。在基层,对党支部书记的候选人采取党内和党外共同推选的办法,党内选举和党外推荐相结合。
在权力监督和廉政建设方面,主要有: 1)行政诉讼。公民对违法的政府行为向法院起诉,对法院判决政府败诉的行政行为,公民有权要求政府对其侵权行为所造成的损失进行赔偿。2)离任审计。党政干部在即将离开原领导职务之前,接受政府审计部门的财务审计,以确定其在任职期间是否在财务上违反国家的法律和党的纪律。3)舆论监督。一些地方政府制定专门的法规,保证新闻媒体对政府行为的监督,特别是对政府官员违法乱纪行为的曝光和批评。4)政府采购和工程招标。政府在购买物品及发包工程建设项目时,鼓励销售商或承包商公平、公开地参与竞争,从而防止采购和发包过程中产生腐败行为。
在行政效率和公共管理方面,主要有: 1)简化行政审批手续,大幅度地取消行政审批事项,积极改善行政服务的态度。2)强化行政责任,实行各种形式的承诺制度和问责制度,避免经常出现的相互推诿和“踢皮球”现象。3)急事急办制度。对一些政府公共服务方面的紧急事务,打破正常的行政程序,随时处理。4)建立应急管理机制,制定应对各种突发事件的预案,有效降低突发事件给公民带来的损失和风险。5)改革公共财政制度,加强对政府公共部门的预算约束和审计监督,有效地降低公共部门的行政成本。6)积极尝试公用事业制度的改革,通过分权化、市场化、民营化等手段,提高公用事业的效益。
四
政府创新的评估与奖励,对于推动政府创新的实践,也极为重要。对政府部门的绩效进行科学的评估,依据评估的结果对政府部门及相关人员进行适当的奖励,是促使政府不断提供更好的公共服务的重要激励机制。政府自身必须对其所属部门的绩效进行科学的、客观的评估,并据此对政府部门及政府官员进行奖励、表彰、宣传,或进行处罚、批评、惩戒。但是,正像一个人对自己的行为所作的自我评价虽然必要但却不够一样,政府机关仅有自我评价也是不够的,政府的活动及其绩效还应当接受公众的评价,并且由第三者而不是由公共权力机关自己来组织这样的评价。学术机构由于其非营利性和专业性,在从事政府行为评估方面有其不可取代的独特优势,不仅有利于评估活动的科学性、客观性和公正性,有助于消除评估过程中容易产生的腐败和不公正,更重要的是能够促进政府不断完善自身的制度和行为,增强公民对政府的认同和信任,推动学术界对政府行政改革进行学术研究和对策研究。
由相对独立的权威学术机构,而不是政府及其附属机构,依据一套科学的评估标准和严格的评估程序,对政府行为进行研究、评估和奖励,是世界上许多国家的普遍做法。美国在关于政府行为的奖励和荣誉方面,最具权威性和声誉最高的奖项称为“美国政府创新奖”,它由著名的美国哈佛大学肯尼迪政府学院承办。从2000年开始,中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合设立了“中国地方政府创新奖”,它是“中国地方政府改革与创新”研究与奖励计划的主体内容。这一计划聚集了国内数十名政治学、行政学、社会学、法学等学科的专家学者,他们根据创新程度、参与程度、效益程度、重要程度、节约程度和推广程度等六项标准对政治改革、行政改革和公共服务三大类别的政府创新进行科学评估、奖励、研究和推广。对党政权力机关的行为进行相对独立的学术评估和民间奖励,这在中国历史上是第一次。举办者发起这样一项极具挑战性的项目,有以下三个基本目的。首先,鼓励地方政府进行与社会主义市场经济相适应的改革与创新,推进中国特色社会主义民主政治和政治文明的进步。其次,发现地方政府和社区在治理创新、机构改革和优质服务中的先进事迹和榜样,交流并推广地方民主治理方面的先进经验。最后,探索中国民主政治发展的规律,建立一套新的关于政府行为的评估标准和机制,推动政治学理论的研究,促进中国特色民主政治的发展。
通过几年的努力,“中国地方政府创新奖”已经确立了一套符合中国国情、较为成熟的评价体系和评估程序,其中比较重要的是申请资格和评选标准。
“中国地方政府创新奖”的申请资格是: 1)组织性。必须是由地方党政机关或其他合法的群众组织、社会团体有组织地从事的公共服务活动。2)公益性。必须是旨在促进社会公益的非赢利性活动,所有带有赢利倾向的活动均不在选拔范围之内。3)创造性。必须具有首创性和开拓性,而不是刻板地执行上级机关统一规定或安排的活动,也不是其他机关或组织已经或正在广泛地从事的公益活动。4)效益性。必须被事实充分证明具有明显的社会效益,而且已经得到活动对象和社会的充分认可。5)自愿性。该项活动必须具有很大的自愿性,该项活动完全是由经办组织自愿发起的,而不是上级机关或辖区居民强迫的; 6)时限性。该项活动必须至少在本项研究开展一年前业已从事,并产生效果。
“中国地方政府创新奖”的评选标准是: 1)创新程度。该项活动必须具有独创性,而不是模仿他人或按照上级机关的布置而从事的,创新程度愈高,就愈应受到表彰; 2)效益程度。该项活动必须具有明显的社会效益,这种效益必须业已被事实充分证明,且被受益者广泛承认; 3)参与程度。该项活动应当有广泛的参与性,尤其是利益相关者的参与,政府与公民在该项活动中有良好的互动和合作; 4)重要程度。该项活动必须对人民生活或经济发展、政治民主和社会安定具有重要意义; 5)节约程度。该项活动必须尽量节约,不得增加受益者的财政负担,所需经费至少三分之二以上必须由经办组织支付,不得强行向受益者或其他企事业单位摊派; 6)推广程度。该项活动必须具有推广意义,可以在其他地区被其他党政机关、群众组织或社会组织效仿。
在过去两届评选中,有近600个项目参加,其中20个项目获得了优胜奖。
经过严格和科学的评选产生的“中国地方政府创新奖”已经得到了政府部门和社会各界的广泛认可和普遍好评。获得表彰和奖励的地方政府创新行为等到了政府和社会各界的高度重视,其中的一些创新项目已经在更大范围内得到了推广。湖北广水市村党支部书记的“两票制”选举项目,在获得中国地方政府创新奖后不久,即受到了湖北省委和政府的高度重视,并且在全省范围内推广。贵阳市的人大旁听制度在获得中国地方政府创新奖后,在全国范围内产生了很大的影响,现在已经有不少省市的人大常委会开始试行旁听制度。南京市下关区的“政务超市”在获得中国政府创新奖后,许多地区的政府机关前往该区进行现场观摩和学习,产生了极好的影响。“中国地方政府创新奖”获奖项目的案例研究也已成为国内不少大学政治学、行政学和管理学教学的重要参考资料。课题组还建立了联系国内外政府创新实践者和研究者的网络,并成为联合国“全球政治(府)创新论坛”的正式参与单位。
注释：略。
