近年来，各级政府试图把“群众满意度”引入干部政绩考核过程，作为官员选拔任用的依据。这种尝试意在避免以往干部选拔“一言堂”的不良后果，激励官员养成“对下”负责的意识，应当承认，这种努力具有一定的积极意义，但是，也必须明确，要让“群众满意度”真的发挥效用，避免流于形式和官样文章，还需要有一系列相应的制度和规则。到目前为止，这些制度和规则还远未配套。

“让群众满意”：现代政府的思维向度

从价值理性的角度讲，把群众满意度引入政府评价体系，是民主政治的必然要求。在现代社会生活中，民主作为一种普遍认可的价值，不仅被视为政府追求的目标和行为的依据，而且也被看作是确立政府权威、达成社会和谐的手段。依据这样的观念，“让群众满意”是政府的最大任务，对公民负责，并接受公民的监督和批评，是保证政府“良政善治”的有效手段。因此，把群众满意度作为评价政府及其官员政绩的依据，贯彻和体现了民主政治的基本精神。

从工具理性的角度说，把群众满意度引入政府评价体系，也是提高政府绩效、约束公权的有效手段。控制国家和政府权力，保障公民个人权利，是现代宪政体制安排的主要内容。经验证明，这种体制具有明显的比较优势。在这种体制下，分权制衡和社会监督是控制国家、限制公权的两套并行机制，这两种机制内外配合，保障在民主选举基础上产生的“国家机器”得以“驾驭”，不至于偏离法治轨道太远。因此，一方面，如何确保来自政府内部的制约和监督（即，权力机关之间的均衡与制约以及政府权力机关内部的监督）始终有效，另一方面，如何确保来自政府外部的社会制约和监督（即，社会舆论、社会团体以及作为个体的公民对于政府的批评和监督）发挥作用，这是现代政治安排和制度设计所考虑的核心问题。政策可以因应形势而不断修正，但制度保持相对稳定。解决了以上这两个方面的问题，也就意味着构建了一个良好的制度架构。有了这种制度作保障，社会问题才不至于积重难返，政府公共政策的调整才能变得顺理成章自然有序，政府主要领导才不至于像“应急队长”，总是处于“紧急状态”。

无论哪种考虑，把群众满意度作为评价政府绩效、考核政府官员的依据，都体现了一种现代政治意识。从理论逻辑和宏观视角分析，它也像倡导“绿色GDP”一样，有利于校正官员的行为意向，树立地方政府和权力机关“以公民满意为导向”的思维模式，改变官员“看上不看下”的做事方式。

绩效考核：“群众满意度”面临的种种难题

然而，必须明确，真正保障“让群众满意”，必须要有一系列配套制度；要让“群众满意度”真的发挥作用，成为干部选拔任用的依据，还需要有进一步的探索和精心的制度设计。

从根本上说，要确保政府及其官员“情为民所系，心为民所想，权为民所用”，就要实施一整套的责任政府和责任政治的机制。在中国目前的体制下，确立民众、组织人事部门和政府官员三者分工协作、良性互动的机制，让民众评价政府及其官员，组织人事部门依据群众满意度来任命官员，官员“以民为本”积极赢得公众好评以争取更大的升迁机会，这不失为一种理想设计。

但是，在实践过程中，这种理想设计的意图既有可能被制度的缺陷所化解或扭曲，也可能因为操作技术的不完善而未能真正达到“治官”的初衷。从技术层面上讲，如何设定公正统一的考核指标？如何量化这些考核指标？政府作为利益协调者，面对的是具有不同利益诉求的“群众”，而且还需要在部分利益和整体利益、眼前利益和长远利益之间进行表态和选择，在这种情况下，“群众满意度”如何公正评价政府和官员的表现？这些问题是政府绩效考核研究和实践的难点。人们经常拿现在的昆明市委书记仇和作为案例来发表议论。可以想象，“群众满意度”在像仇和这样的官员身上，一定会产生两种评价不同的结果。此外，有些地方领导推进城市改造的政策和举动，部分“群众”拍手称快，而部分“群众”却指责为“拆书记”的“形象工程”。在官员考核中真要出现这种情况，“群众满意度”一定会给组织人事部门带来困惑。

从制度层面来讲，“群众满意度”的实施，也会遇到许多难点。首先，如何界定“群众”？谁有权发表意见？谁应该参与政府及其官员政绩考核评价的过程？如果这个问题不作明确规定，就为某些当事人操控民意调查留下了机会。而且，在部门利益与公共利益不相一致的时候和地方，部门内部的“群众”意见与部门外部的“群众”意见可能不完全相同。在这种情况下，官员考核以哪部分“群众满意度”为依据？其次，“群众满意度”怎么认定？网络和短信的评价，甚至媒体的公开报道，都有被官员拘捕治罪的风险；越级上访有被遣返的风险，同级反映有被打压的风险，民主评议有遭报复的风险。当这样的事件被公开出来的时候，相信上级主管和组织人事部门自然会予以重视。但也有不少案例证明，有些官员在一些重要事件上确实具有超强的“捂盖”和做假的胆量和能力，否则就不会出现“越告官做得越大”这种个别现象。这就提出一个问题：“群众满意度”能规避上述风险吗？真能克服和解决这些问题吗？第三，由于舆论监督不力，信息公开不够，“群众”对政府及其官员的了解有限，领导与“群众”、“群众”与“群众”、“群众”与官员之间信息不对称，在这种情况下，难免出现人为操控：领导想提拔的，一定是组织重点考察的，组织重点考察的一定也是“群众满意的”。那么，如何才能让这个顺序颠倒过来？第四，“群众满意度”信息要不要公开？常见的现象是，上级组织部门要任命官员了，就来搞一个民意调查，但不公布调查结果，给人的印象是，“民意调查只是过场，领导该怎么任命还怎么任命”。这种状况本身严重损害了“群众满意度”的信度和效度。

责任政府：“让群众满意”的制度保障

近年来，中国政府尝试推行听证制度、公示制度、问责制度，努力构建服务型政府。服务型政府也好，“群众满意度”也罢，所有这些努力无非是要建立约束政府和官员的机制。从根本上说，建立这样的机制，其目的就是要让政府和官员在行动的时候有所在乎，有所畏惧。

做人要有所畏惧。敬神，惧内，怕上，这都是约束人们（男人）行为的重要机制。不敬神不惧内但“怕上”，这可能是当今中国官场较为普遍的“文化”。现代政治需要确立新的政府观念，“敬法”，“畏民”应该成为政府的主流文化。而要形成这样的文化，在知识界言语倡导说理论证的同时，还需要有领导人以身作则，并大力推进制度改良。

实际上，把群众满意度引入政府评价体系最为有效的制度当属民主选举制度。公民直接用选票表达他们对于政府及其官员的态度，从制度上最大程度地堵塞了“官官相护”的漏洞，避免了政府官员联合起来欺上瞒下，糊弄上级，愚弄百姓，对上级政策和民意置若罔闻的可能。与这种制度相配套的是组阁-问责制度和文官制度。根据这些制度安排，政府公职人员被划分为“政务官”和“事务官”两大类。通过民主选举组阁上台的“政务官”，接受民众监督和舆论批评，负连带责任；通过公务员招聘上岗的“事务官”遵循文官条例，接受文官考核升迁免职的规则。这套制度配合信息公开和舆论监督等其他制度，不仅可以杜绝人事任命中跑官买官的现象，而且通过提供政府“对下负责”的机制，确保政府行为始终“以公民满意为导向”。

因此，民主选举制度、组阁制度、文官制度、信息公开制度、舆论监督制度、问责及罢免制度等，这一系列制度应该被看作是保障“让群众满意”的组合制度，它们构成了现代责任政府和责任政治的基本要素。坦白地说，比较各国的经验，这些制度是“治官”和“治政”的利器，应该说是最好的安排了。将“群众满意度”引入政府绩效考核是必要的，但是，我们经常讲，办事情要抓住根本，那就需要明白，什么才是最根本的解决之道。

当然，在制度变迁不可能“休克疗法”、也不可能全盘移植的情况下，现实的选择只能是朝着理想的方向逐步调理。鉴于“怕上”心理的普遍存在，政治领导层对于推动制度改良和文化建设具有重要的作用。就现实的情况来看，首要的工作是要让“群众”的意见真实地表达出来；其次，要对公众已经表达强烈不满的事件和行为，或采取断然措施，或给“群众”一个明确的说法；第三，在强化民众对政府的理解、巩固民众对政府的信心的基础上，着手调理机制，在失衡的“官”-“民”比重中逐步加大公民的分量，增加民意的影响力。