摘要：与国际标准和中国自身的发展目标相比，中国公共支出结构存在明显的偏离。本文从制度因素的角度分析公共支出结构偏离问题。我们建立了一个包含腐败指数和公共支出的内生增长模型。该模型表明，在不同类型的公共支出中腐败存在的难易程度不同，腐败在一定程度上影响了公共支出结构。文章利用1995-2004年的数据对中国的实践进行了实证检验。检验结果表明：在中国，腐败整体上降低了社会文教支出的比重，包括教育支出和医疗卫生支出的比重。这说明，要在一个可持续的基础上来改进公共支出结构，必须加大对腐败的治理。

关键词：公共支出结构；腐败；财政体制

收稿日期：2007-09-17修回日期：2008-04-08

作者简介：吴俊培（1947-），男，江苏苏州人，武汉大学副校长，教授，研究方向：财政经济学。

一、引言

中国从计划经济体制向市场经济体制的转型，导致了其公共支出政策发生了深刻的转变。

虽然中国在增加基础设施投资以满足发展需要和目标以及改善预算编制机制方面已经取得了长足的进步，但是，公共支出政策的转型是不完整的，其中包括公共支出结构的偏离问题。

资本性支出和行政管理费在中国公共支出总额中一直占有很大份额，直到最近，这个比重还在不断上升。相反，用于诸如教育、医疗卫生和科学技术等满足人力资本以及其他发展需要的投入比重却显得有些低。与国际标准和中国自身的发展目标相比，中国公共支出结构存在明显的偏离：公共支出主要流向有形资本而不是人力资本和社会发展项目。

公共支出结构受到许多理论和经验上的复杂因素的制约，以往文献对公共支出结构的分析很少将制度因素考虑进去。要改进公共支出的配置，不仅要分析结构本身，还要分析体制过程和激励机制，以便在一个可持续的基础上来改进公共支出结构。腐败是在各国，尤其是在发展中国家的经济发展进程中比较普遍的一个现象。而且就其影响的范围、方式而言，腐败不仅是一个特殊的经济现象，而且是一个涉及社会、政治、文化等诸多领域的制度现象。本文试从腐败的角度分析公共支出结构偏离问题，并利用我国经验数据进行实证检验。文章第二部分从中国财政体制的角度揭示腐败问题，并对相关文献予以疏理；第三部分应用模型说明腐败对公共支出结构的影响；第四部分对我国腐败对公共支出结构的影响进行实证分析；最后是本文的基本结论。

虽然现有研究对中国公共支出结构偏离有一些关注，但很少有人从腐败的制度层面进行研究。

为了分析腐败对公共支出结构的影响，我们建立了一个内生增长模型，我们的创新在于将腐败指数和分为两类的公共支出同时引入增长模型。另外，从实证角度较为严格地考察腐败行为对支出结构的扭曲程度是我们的另一个贡献。

二、中国财政体制、腐败与公共支出结构

过去30多年来，腐败问题已经得到世界各国的重视，但是迄今为止，关于腐败仍然没有一致的定义，许多学者进行了不同的界定，形成了"贿赂说"、"挪占公共资源说"、"委托代理关系说"、"补偿收入说"等不同的论点。作为研究的切入点，本文沿用Tanzi （1995）和透明国际（1995）关于腐败的定义：腐败是公共部门官员滥用公共权力，从中谋取个人或相关个体利益的行为。从经济学角度看，腐败是源于特定的社会经济政治制度背景，在私人收益与社会收益之间、私人成本与社会成本之间存在巨大差距的前提下出现的一种合乎"经济理性"，但是却违背社会利益的行为[1].

在我国的腐败案件中，财政领域的腐败问题是所有腐败问题的一个焦点。相对于腐败的界定来说，财政腐败是一个不太常见的名词，也是一个缺乏准确学术定义的名词。笔者把"财政腐败"界定为财政领域中的公职人员利用某种垄断权（包括行政权和资源配置权）对财政管理程序和规则施加非法影响而导致财政资金流失和使用无效的行为[2].

财政腐败的定义主要侧重于三个方面：第一，财政腐败的主体确定为国家财政领域的公职人员，特别是掌握实权的公职人员。第二，我们把财政腐败与财政资金流失或使用无效率相联系。从经济学的角度考虑，这种流失或无效率就是财政腐败的"成本".但这种"成本"实质上是由公众承担的，对于腐败者来说，"成本"是外部化的。他从腐败中获得的好处是他实实在在的"收益".显然，"成本"和"收益"是不对称的。这就可以解释为什么腐败者对于财政资金的大量流失或无效率状况并不心痛这一现象。第三，我们把财政腐败定义于管理方的反管理行为。有管理就有反管理。财政腐败是一种经常性的现象，并非是某种社会制度的独特现象，反对财政腐败是一项长期的任务。

本文从制度失衡环境下的财政体制分析入手，说明我国财政体制可能增加政府官员腐败动机[3].

财政腐败的可能性首先在于财政管理的权力优势。这种权力优势体现在预算权力、预算外资金权力、税收权力、国有资产管理权力等方面。行政权力必须界定清楚，否则必然存在滥用权力的可能性。从行政权力的发展过程来看，总存在权力界定的缺陷。这种缺陷，有可能导致政府预算的膨胀、预算资金的浪费，有可能发生把预算内资金转化为预算外资金，也有可能导致税收和国有资产的大量流失。尤其是在传统体制向市场经济体制转换时期，行政权力不被界定的真空地带时有发生，腐败的可能性也就大大增加。

其次，政府之间的财政关系缺乏法律保障可能削弱官员的责任感，激发其腐败倾向。规范的财政体制要求以宪法和其他法律的形式来明确政府间的财政关系，但目前我国政府之间的财政关系仍缺乏宪法和法律保障，中央和地方所有的财政关系调整都是根据中央的"决定"、"通知"来传达和执行的，而没有法律的规范。一方面，中央政府经常对事权和财权的划分进行改动，容易造成各级政府之间的权责界定不清晰和不稳定，在各级政府的权利和责任范围模糊的情况下可能产生官员的不规范行为；另一方面，法律制度的不健全不仅给腐败分子以可乘之机，而且降低了官员对腐败的预期成本。

再次，行政的垂直集权和财政分权之间的矛盾对地方官员的行为产生了消极的影响。在我国，下级政府的主要领导是由上级政府任命的，党管干部使得上级政府对下级政府官员具有几乎绝对的权威，这种行政的垂直集权使得下级政府更加重视上级政府的行政命令，而忽视本地民众的要求。就我国的现实而言，对地方政府行为的监督主要来自于上级政府，当地公众的监督则缺乏相应的制度规定。地方政府出于经济理性，一般不愿及时提供充分、有效的公共信息，甚至可能控制地方媒体等，造成信息不对称，这样，上级政府对下级政府的监督可能存在偏差。在缺乏有效的约束机制下，很容易诱发地方官员的腐败行为。

尽管中国政府最近实施了一些改革措施，政府中仍然存在过量的预算外和制度外收支行为，这增加了编制预算和控制公共支出的难度，也影响了公共支出的可靠性和透明度。或有负债已成为游离于正式预算支出外的主要部分，将对政府支出的可控性构成最大威胁。预算内、预算外、制度外三块资金并存，使政府系统分散地拥有了较多脱离制度约束的资金，导致政府有关部门可以利用这些资金按照自己的意愿而不是公众的意愿去支持某些脱离政策要求和法规监察的行为。

许多经济理论和实证分析都表明公共支出为腐败提供了便利的机会。Krueger（1974）的开创性贡献强调租金的存在激发了寻租行为，寻租的结果就是存在行业垄断的企业为获得项目而进行大量贿赂[4].Mauro （1995）利用跨国的数据做经济计量研究，发现越腐败的国家，私人投资在国民收入中的比重越低，而公共投资的比重相对越高[5].Tanzi和Davoodi （1997）的研究排除政府财政收入占GDP 比重这个因素，发现政府越腐败，公共投资占GDP 的比重越高，而且公共投资中新项目的投资比例越高，而对已有设施日常维护的投资比重越低[6].

研究腐败对公共支出结构影响的少量文献大都集中在理论层面上。Shleifer和Vishny（1993）指出腐败的非法特性及保密的迫切要求，隐含着腐败官员将会选取那些真实价值难以监控的物品，因此腐败官员更愿意将支出用于具有专业性的、高科技的物品[7].Hines （1995）以军用航天器的国际贸易和基础教育为例，认为军用航天器的国际贸易中尤其容易存在腐败，而基础教育与之相反[8].在实证方面，Mauro （1998）利用跨国数据考察了腐败对公共支出结构的影响。他发现，由于从不同支出中获取贿赂的难易不同，腐败的政府会将更大的比重支出在基础设施，而降低对教育和卫生的支出比重[9].

以上这些研究都是考察国外腐败的情况及其影响，这些研究对我国腐败的研究提供了方法和基础。目前，国内对与财政相关的腐败的研究很少，而且主要是停留在经验性的描绘上，而关于腐败对公共支出结构的影响的文章暂时还未发现。

本文将在借鉴国外研究方法的基础上，集中于腐败对我国公共支出结构的影响的分析。

五、主要结论及政策建议

本文从制度因素的角度分析公共支出结构偏离问题。我们建立了一个包含腐败指数和公共支出的内生增长模型。该模型表明，在不同类型的公共支出中腐败存在的难易程度不同，腐败在一定程度上影响了公共支出结构。文章利用1995-2004年的数据对中国的实践进行了实证检验。我们的主要结论是：在中国，腐败整体上降低了社会文教支出的比重，包括教育支出和医疗卫生支出的比重，而使国防支出、行政管理支出和基本建设支出的比重有所增加。这说明，要在一个可持续的基础上来改进公共支出结构，必须加大对腐败的治理。

防范和制止财政腐败是一项复杂和艰巨的系统工程，需要深化改革，仅靠揭露腐败案件和处罚腐败官员并不能从根本上解决问题。因为揭露和处罚的威慑作用，无论是在力度上还是在时效上都是有限的。由于腐败存在于制度失衡环境下的财政体制，因此有效防范财政腐败的关键就在于制度的建设与完善，使政府官员在一个制度化的框架内正常发展，其行为受到制度的影响和约束。

首先要使决策"白箱化"，即决策要有透明度，避免机动权过大。同时建立健全法律制度，增强政府官员的责任感，弱化其腐败倾向。其次，要建立有效的内外监督制度，提高对腐败的侦查水平。再次，加强对财政管理人员职业道德和执业技术教育培训，要培养财政管理人员的职业高尚感，使之拥有清廉正直的自豪感，并受到公众的尊重。