1．定义和分类

1.1 定义

非政府组织一词来自国外。[2]据考证这一词汇最早出现在1945年联合国成立时的一份重要文件里，[3]当时主要指那些在国际事务中发挥中立作用的非官方机构，如国际红十字会、救助儿童会等，后来成为一个官方用语被广泛使用，泛指那些独立于政府体系之外具有一定公共职能的社会组织。1995年，北京举办第四届世界妇女大会，因同期举行的“世界妇女非政府组织论坛”，而使非政府组织这一词汇在中国推广开来。[4]

从字面上看，非政府组织一词指的是除政府之外的其他社会组织，但由于约定俗成，这一概念中并不包括企业等营利性的社会组织，不包括家庭等亲缘性的社会组织，也不包括政党、教会等政治性、宗教性的社会组织。相对于企业、家庭、政党和教会等社会组织来说，非政府组织往往更具有公共性、民主性、开放性和社会价值导向。所以严格说来，非政府组织这一概念指的是除政府之外的其他社会公共组织。[5]

到目前为止，国际上并没有形成通用的、规范的非政府组织的统一定义。类似的用语还包括“非营利组织”、“公民社会组织”、“第三部门”等等。事实上，不同的国家、不同的学者、不同的组织，往往使用不同的用语并对这些概念有不同的解释。因此在讨论有关中国非政府组织相关问题之前，需要澄清我们对于这一概念的基本看法。

联合国是最早使用非政府组织一词并赋予它积极的制度性涵义和参与国际公共决策的特殊地位的机构。在联合国的官方网站上，对非政府组织给出了如下定义：

“非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。非政府组织面向任务，由兴趣相同的人们推动，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义的作用，向政府反映公民关心的问题，监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与；它们提供分析和专门知识，充当早期预警机制，帮助监督和执行国际协议。有些非政府组织是围绕诸如人权、环境或健康等具体问题组织起来的，它们与联合国系统各办事处和机构的关系会因其目标、地点和任务不同而有所差异。” [6]

世界银行长期以来高度重视与非政府组织的合作，设有“NGO与公民社会部”，多年来出版了大量有关NGO和公民社会的研究报告，如《世界银行的合作伙伴——非政府组织》（1996年）、《共同工作——世界银行是公民社会的合作伙伴》（2000）等。世界银行对公民社会的定义如下：

“世界银行将公民社会定义为家庭、市场和国家之间的一个空间，其中包括各种非营利组织及旨在改善所代表的社会群体之生活状况的各种正式或非正式的特殊利益团体。世界银行认为：民间思想库等政策研究机构、工会、媒体、非官方机构、草根组织、社区基层组织、宗教联合会、以及其他各种类型具有积极的社会影响力的组织，也都构成公民社会。”[7]

著名学者莱斯特·萨拉蒙认为：非营利组织或非政府组织是具有如下共同特征的社会组织：⑴ 组织性，即有一定的制度和结构；⑵ 民间性，即独立于国家和政府体系之外；⑶ 非营利性，即不以营利为目的，不分红；⑷ 自治性，即能够自主决策和自主活动；⑸ 志愿性，即组织的成员并非受某种外在强制、而是秉持志愿精神自愿组成，其活动经费也来自志愿捐赠。[8]

上述三个定义是众多关于非政府组织的定义中较有代表性和影响力的，它们实际上分别从功能、构成和属性三个不同角度来把握和定义非政府组织。

根据我们的理解，非政府组织是独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织，这些组织活跃于人类社会生活的各个领域和层面，其形式、规模、功能千差万别，但一般都具有非政府性、非营利性、公益性或共益性、志愿性四个方面的基本属性。具体来说：非政府性指的是这些社会组织独立于政府机关及其附属机构之外，不是由政府出资成立，不具有自上而下的官僚体制，不具备排他性的垄断权力；非营利性强调这些社会组织不是营利性的企业，它们不以营利为目的，不具有利润分红等营利机制，组织资产不得以任何形式为私人所占有；公益性或共益性强调这些社会组织在投入产出上更多地依赖社会和服务社会，它们往往以各种形式吸纳社会公益或共益资源，对公信力等社会资本有更强的依赖性，提供的是社会所需要的各种形式的公共产品或服务，并形成一定的公共空间；志愿性强调这些组织的参与者和支持者通常不存在外在的强制关系，而更多基于自愿、自主的奉献精神和不求回报索取的博爱精神，各种形式的志愿者成为其重要的人力资源。

关于中国非政府组织的概念，需要强调如下四个特点：

第一，是具有相对性的概念。由于来自国外，非政府组织这一概念并不能确切反映中国的社会现实，而主要形成的是和社会团体、民间组织等中国既有的一些概念的对应关系。在非政府组织这一概念进入中国之前，同类的社会组织就已经存在，不过使用的是其它的概念。非政府组织这一概念给出的是一个新的视角，使人们得以进行新的社会观察和分析，但这种视角并没有否定既有的概念。因此，与非政府组织一词平行存在乃至相互定义的，是如社会团体、民间组织等一类本土的概念。

第二，是具有实证性的概念。由于约定俗成，非政府组织这一概念并非一个严格的学理范畴，无论其内涵和外延都存在一些模糊的地方。“非政府组织”首先是一个否定的表述，它所要肯定的东西往往需要另外加以说明，这使得这一概念从一开始就带有解释上的任意性。为弥补这一缺陷，人们不断提出新的范畴，诸如“非营利组织”、“公民社会组织”、“社区志愿组织”等，这些范畴和非政府组织一词无论在内涵上还是外延上其实都大同小异，可理解为从不同角度对非政府组织的诠释，[9]差别主要在于实用目的的不同。

第三，是具有过渡性的概念。由于中国转型社会的特殊性，非政府组织和体制内外两种制度结合起来，其中包含着新旧两类社会组织。处在社会转型期的中国，社会组织也在发生剧烈的变化。各种新的社会组织层出不穷，旧的社会组织则在改革中逐步蜕变。非政府组织一词被引入中国不可避免地带有过渡性或双重性：一方面用以直接反映新的社会组织，[10]另一方面用以反映旧体制中正在发生变革的传统社会组织。

第四，是具有典型性的概念。非政府组织是一个极为庞杂和多样化的体系，对其的观察和分析既要考虑宏观和总体上的共性，更要体现微观与个体上的特性，尤其处在巨大变革时代的今日之中国，对整体结构的总体描述和宏观分析固然能够把握历史演进的脉络和方向，但对典型案例的个体观察和微观分析则显得尤其重要，能够深入发掘和揭示中国非政府组织的本质属性和特征。

因此，在本文的范围内，我们所使用的中国非政府组织一词，一方面力求反映非政府组织所具有的非政府性、非营利性、公益性或互益性、志愿性等基本属性；另一方面又努力体现中国在从计划经济向市场经济的转型时期所具有的相对性、实证性、过渡性和典型性的特征，它们既是与国际接轨、具有普遍性的“社团革命”的一部分，同时又是合乎中国国情、具有特殊性的“社会转型”的一部分。

1.2 分类

在当今人类社会生活的各个领域里，无论在全球社会还是在一个国家、一个地区、一个社区的范围内，到处都可以看到各种形式的非政府组织，其规模小至几人，多达数百万人，在组织方式、活动形式、功能作用、社会影响等许多方面都表现出千差万别。因此，研究分析非政府组织，必须对它们进行必要的分类。

可以从许多不同的角度对非政府组织进行分类。比如：按照组织构成可以分为会员制组织和非会员制组织，按照法人形式可以分为社团法人和财团法人，按照组织性质可以分为公益组织、共益组织或互益组织，按照资产来源方式可以分为官办组织、合作组织、民办组织，按照资源动员方式可以分为公募组织和非公募组织，按照活动形式可以分为资助组织、项目组织或服务组织，按照活动性质和范围可以分为网络组织、支持组织、草根组织，按照活动领域可以分为环保组织、人权组织、扶贫组织、妇女组织等等。

在我国，民间组织的分类通常按照其依法登记的形式，区分为社会团体、基金会和民办非企业单位三种大的类别，然后在三种不同类别的民间组织中，再具体划分为相应的类型，如社会团体划分为学术性、行业性、专业性和联合性四种类型，基金会划分为公募和非公募两种类型等。

尽管非政府组织是一个极其庞杂的体系，但正如上一节我们在定义这一概念时所指出的那样，可以找到这些组织的某些共同的基本属性。从这些基本属性出发，我们发现：不同的非政府组织彼此之间尽管存在巨大的差异，但是它们在功能作用上却有着较为显著的类别特征。我们注意到，从“社会影响”或“外部性”这样一个功能作用视角上，可以把各种形式的非政府组织大体划分为如下五个大的类别：

⑴ 公益慈善和社会服务领域的非政府组织，简称“公益服务类非政府组织”。这一类非政府组织的活动范围包括公益慈善、救灾救济、扶贫济困、环境保护、公共卫生、文化教育、科学研究、科技推广、农村和城市的社会发展及社区建设等等。它们的共同特点是谋求社会公益，产生的基础是在社会发展中出现的各种各样的社会问题，以及由此产生的各种公益性的社会需求。

⑵ 权益保障和政策倡导领域的非政府组织，简称“政策倡导类非政府组织”。这一类非政府组织的主要特点是关注弱势群体、边缘群体和易受伤害的脆弱人群，积极倡导对这些群体的利益有直接影响的公共政策、社会政策和相关法律法规。这一类非政府组织的共同特点是追求社会公正，它们产生的基础是在社会发展中形成的各种差别歧视及社会矛盾，以及由此产生的维护社会公正和从法律、政策上干预并实现社会公正的要求。

⑶ 工商行业和市场经济领域的非政府组织，简称“工商经济类非政府组织”。这一类非政府组织的主要特点是市场运营，它们是市场经济中一定利益集团的代言人，同时作为市场机制，在降低交易成本等发面发挥着积极的作用。这一类非政府组织的共同特点是谋求市场中一定利益集团的共同利益，它们的典型形式是商会和行业协会，产生的主要社会基础是市场需求。

⑷ 政治参与和治理领域的非政府组织，简称“政治参与类非政府组织”。这一类非政府组织的主要特点是政治参与，它们以表达一定的政治诉求、谋求开展政治活动的公共空间、扩大政治权力乃至实现政治目标为其宗旨，活跃于民主选举、街头动员、议会游说、政治倡导、社会压力等方面。这一类非政府组织的数量不多，但影响很大，其共同特点是积极干预民主政治过程，具有政治参与性，其中一部分在一定条件下转化为政治力量甚至执掌政权。它们产生的基础是政治民主。

⑸ 一般社会领域的非政府组织，简称“一般社会类非政府组织”。主要包括学术性团体、职业性团体、趣味性团体、娱乐性团体、宗教性团体等等。这一类非政府组织通常不直接介入公共服务、政策倡导、市场运营、政治参与等社会过程，它们往往有其特定的活动领域和相关人群，其中既有公益导向的社会组织，也有共益或互益导向的社会组织。这一类非政府组织的数量很大，种类繁杂，其共同特点是具有较强的自我稳定性。

上述从“社会影响”或“外部性”这种功能作用视角所进行的分类，强调的是不同类型的非政府组织在功能作用上的不同特征。有趣的是：在进行上述分类之后我们发现，不同类型的非政府组织之间在信息、资源、活动等方面的流动性和他们的功能作用有着一定的相关性。也就是说，在功能作用接近的同一类别的非政府组织之间，它们在信息、资源、活动等方面具有很强的流动性，相互沟通、交流、合作与互动的频度很高；而功能作用相差较大的不同类别的非政府组织之间，一般而言流动性较弱，它们之间比较缺乏相互的沟通、交流、合作与互动。这种现象支持了我们从功能作用角度对非政府组织所进行的上述分类，表明非政府组织在一定意义上是一种功能作用导向的社会组织。

2．发展及其社会基础

2.1 发展过程

非政府组织主要是在20世纪后半叶，特别是近二、三十年间在世界范围内引起广泛关注的。但是，作为人类社会一种基本的组织制度形式，非政府组织由来已久，其原始形式无论在中国历史上还是欧美及其他一些国家的历史上，都曾大量出现过。

在中国，传统社会中长期存在具有一定公共性质及公共职能的民间会社组织。如乐施好善、扶贫济困的“善堂”、“善会”，乡村共济、邻里互助的各种“合会”，崇尚风雅、交流同道的“诗文社”、“讲学会”，行商传技、缔约兴市的各种行会、会馆、商会等等，以及乡村社区里承担各种公益职能的如庙会、花会、看青会、联庄会等等。[11]这些不同形式的民间会社组织，尽管出现在背景截然不同的传统社会中，但是在倡导善行善德、加强人际互动、实现社会协调、提供公共服务、拓展公共空间等方面，和现代社会的非政府组织有着许多类似之处。在一定意义上可以说，它们是今天中国公民社会的历史源流。

在西方，近代社会的发展更是和各种形式的结社活动紧密结合在一起的。欧洲各国在其近代化的过程中涌现出许多具有公共性质及公共职能的社团，包括推动扶贫济困、倡导社会公正、推动市规行约的各种协会团体等，一些国家还以立法形式规范并保障这些社团的权利，如英国在17世纪初就颁布了著名的《慈善法》。在移民社会的美国，各种形式的民间社团甚至先于国家而出现，承担了大量社会治理、公共管理和公共服务的职能。在19世纪30年代，法国思想家托克维尔花了9个月时间遍访美国社会，对植根于美国“民情”之中的民间结社大加赞赏，写下了著名的《论美国的民主》一书，认为美国民主的根源在于基于自治精神的“结社习惯”。[12]这使得美国社会里充满了各种各样的民间结社组织，构成其公民社会得以繁荣的基础。

19世纪末20世纪初，随着资本主义的发展进入新的历史阶段，社会财富不断集中，贫富两极分化严重，各种形式的慈善结社、政治结社、学术结社、宗教结社等大量涌现。在欧美各国，出现了诸如开展战争救助的国际红十字会(1864)、救助城市贫民的救世军(Salvation Army,1897)、救助贫困儿童的救助儿童会(Save the Children,1919)等著名的慈善组织，以及如塞奇基金会(1909)、卡内基基金会(1911)、洛克菲勒基金会(1913)等民间资助机构。在中国，近代社会的急剧变化既产生了如强学会、兴中会、新民学会、觉悟社等政治社团，也出现了各种各样的慈善社团、学术社团、教育社团、文艺社团、乃至军事社团，为推动中国近代社会的发展和中国革命起到了积极作用。

两次世界大战期间和战后初期，伴随战争带来的社会重创和危机，贫困现象极度蔓延，一批致力于慈善救助、危机救援和谋求社会公正的非政府组织应运而生，著名的乐施会(Oxfam,1942)、宣明会(World Vision,1950)都诞生于那一时期。二战以后，尽管冷战造成了东西两大阵营的对立和局部冲突，但还是在世界范围内出现了一个相对和平和稳定的发展时期。随着经济社会的发展，人口问题、南北问题、环境问题、人权问题等各种全球性问题日益突出，许多非政府组织积极投身到对发展中国家的开发援助、扶贫救济、灾害救援等公益活动领域，开展了大量卓有成效的活动，并作为参与全球公共事务和国际决策的日益重要的力量受到广泛的关注，通过在联合国经社理事会设立的“咨商地位”以及国际会议机制等一系列重要的制度安排，成为联合国、世界银行等国际决策体系中重要的影响力量。

20世纪80年代以来，随着世界范围内出现的市场化、民主化、民营化和全球化的浪潮，在世界上许多国家和地区，非政府组织都呈现出蓬勃发展的局面。前苏联和东欧的剧变带来了迅速的经济市场化和政治民主化，使得各种各样的非政府组织在这些国家几乎一夜之间遍地开花。在欧美等发达国家，民营化的浪潮此起彼伏，推动着各国政府将一个又一个的国有企业推向市场，并不得不对政府自身施行改革，许多公益性领域开始成为竞争性领域，政府也减少了对这些领域的补贴，各种各样的非政府组织迅速扩大地盘，在许多国家形成在公共服务领域与政府平分秋色、相互竞争的态势。非政府组织数量的增多和规模的扩大使它们逐渐成熟，不仅在一国内部而且在国际事务中发挥越来越重要的作用，一个遍及全球各个角落的“社团革命”正方兴未艾。[13]

在中国，从1949年新中国成立直到70年代末，在全能国家和计划经济体制下虽发展了一定形式的社会团体，但都是作为党和国家联系群众、控制社会的纽带而存在，文革期间又全部陷于瘫痪。改革开放以后，社会团体和人民团体[14]的恢复重建从1979年开始起步，基金会则从1981年开始出现。在最初的近10年间，伴随农村和城市经济体制改革的逐步深化，特别是80年代后期开始的政治体制改革，涌现出了一大批各种形式的社会团体和基金会。1988年9月和1989年10月，国务院先后颁布《基金会管理办法》和《社会团体管理条例》，建立了统一的登记管理制度并将社会团体和基金会的管理推上了法制化的道路。从90年代初邓小平南巡讲话以后，随着社会主义市场经济体系的逐步建立，各种形式的商会、行业协会和农村专业技术协会逐渐发展起来，同时，在教育、卫生、科研、文化、社会福利等许多领域里出现了越来越多的民办社会服务机构，后来统称为“民办非企业单位”。从90年代中期开始，为加强统一协调和管理，国家使用“民间组织”一词来统称社会团体、基金会和民办非企业单位这三种形式，并将其归口到民政系统进行统一的登记管理。后来各级民政部门也陆续建立了民间组织的相应登记管理机关。

然而，由于历史和体制的原因，加上我国现行法规设定过高的门槛限制了绝大多数非政府组织进行合法登记，到目前为止，我国现有的各种统计和登记系统尚无法确切把握非政府组织的基本信息。

根据国家民政部提供的数据，截止2005年底，在各级民政部门登记注册的社会团体16.8万家，民办非企业单位14.6万家，基金会999家。民间组织总计近32万5千家。[15]然而事实上，根据我们多年来在实证调研中的观察分析和估算，在我国境内开展种种社会活动的各种形式的非政府组织，其总体规模大约在300多万家，其中境外在华非政府组织大约有1万家，其余均为各种形式的国内非政府组织。这些非政府组织遍布我国城乡各地，活跃在社会生活的各个领域中，成为我国当前社会结构中极为普遍和基本的一种社会组织。

2.2 社会基础

关于非政府组织产生和发展的原因，通常有如下两种解释：

⑴ 政府失灵说。用政府失灵来解释非政府组织产生的原因。政府作为自上而下建立的国家权力机构通常承担社会公共管理的职责，在其动员资源、制定和实施政策、提供服务等公共管理的过程中，可能会因种种原因而“失灵”。这些原因主要包括： 政府干预不当，信息不充分，官僚行为，寻租行为，民主过程本身存在的“多数人暴政”，政府资源不足，习惯势力等等。由于这些原因，政府或者不能提供某些公共物品或服务，或者在提供公共物品或服务的过程中效率低下，或者在一定程度上会损害社会公平、公正或公共利益。在出现“政府失灵”的情况下，有时需要通过发挥市场机制的作用来加以纠正，有时则会出现一些非政府组织，它们因其在组织制度、运作机制、动员资源、提供服务等方面的特点，可能优于政府机构而提供社会所需要的一定形式的公共物品或服务。

⑵ 市场失灵说。用市场失灵来解释非政府组织产生的原因。在理想的市场经济条件下，市场机制能够实现资源的最优配置。但是在现实中，由于种种原因市场机制无法有效配置资源或导致资源配置的低效率，这种情况称之为“市场失灵”。造成市场失灵的主要原因有：存在自然垄断，存在外部性，存在排他性，存在信息不对称，存在交易成本，存在公共物品或服务等等。由于这些原因，通过市场进行的资源配置并非最优。要纠正这类市场失灵的问题，有时需要政府干预或政治干预；有时则因政府干预或政治干预会带来更坏的结果而选择通过一些非政府组织的形式加以干预。

上述两种解释反映了非政府组织发展的一个基本事实，即大多数非政府组织都生长在国家体系和市场体系的夹缝之中，无论政府失灵还是在市场失灵，都会给非政府组织的生长造成条件和空间，使得它们能够找到生存和发展所需要的资源和市场，从而逐步成长起来。然而上述解释并不令人满意。在现实中，特别是当各种非政府组织遍布人类社会生活的各个领域和层面，成为现代社会不可缺少的一种基本组织制度形式的时候，在政府体系已经足够发达、市场机制已经足够精巧的今天，需要在政府失灵和市场失灵的背后，找到非政府组织产生和发展的更为广泛的社会基础。

我们认为：非政府组织存在和发展的更广泛的社会基础，在于公共空间的存在和不断拓展，以及公民基于这种公共空间对于社会公共事务的积极参与。

非政府组织的生成和发展有赖于一定的公共空间。凡是有公共空间的地方，只要国家体系还没有发达到足以提供必要的公共物品的程度，就往往会出现非政府组织。早期的非政府组织如开展战争救助的红十字会，出现在两个或若干个交战国之间，由于彼此处于战争状态，对于伤残者进行战场医疗救助这样一种交战国各方都需要的公共服务，受国家利益的局限谁都难于提供，这就为打着国际人道主义旗号的红十字会腾出了必要的空间，在得到交战国各方认可的条件下，红十字会以超越各方国家利益的形式为战场上的伤残者提供医疗救助的公共服务。20世纪后期在贫困问题、环境问题、人权问题等众多全球问题上也都大致如此，由于政府难以有效提供相应的公共物品或服务，社会又有着不断涌现的旺盛需求，一批又一批致力于提供各领域公共服务和追求社会公正的非政府组织便应运而生。

公共空间(public sphere)一词因哈贝马斯[16]的使用而广为流行，指的是介于国家和社会之间、公民自主地参与社会公共事务的地方。根据哈贝马斯的解释，公共空间是人类依以存在的社会的一部分，是存在公共需求、公共媒介和公共价值的社会空间，其中拥有自主的独立人格和主权意识的公民对于社会公共事务的积极参与和影响，是一个社会公共空间得以拓展的基石，而各种形式的非政府组织则被认为是“公共空间载体的机制化”。[17]在国家机器尚未充分发达起来的传统社会里，非政府组织通常出现在国家体系的边缘部分甚或其外部，或者国家机器因战争、饥荒、灾害等原因失去效能的时候，中国古代出现于农村基层社会的各种互助结社和活跃于战乱、饥荒年代的慈善救助团体，美国南北战争前大量涌现的各种民间的消防队、仓储团等，都是以民间自主和互助的形式承担起某种形式的公共服务职能，从而构建起一定范围的“公共空间载体的机制化”形式。在现代社会，尽管国家机器已经相当程度上发育和成熟起来，但是随着市场经济的不断发展和渗透，随着社会系统和政治系统日益走向民主、开放和多元化，随着整个国际体系在和平与发展的条件下趋向全球化，从基层社区到国家乃至区域和全球范围内，人类依以存在和发展的公共空间在不断拓展和扩大，公共治理的主体呈现出越来越多元化的趋势，各种形式的非政府组织不仅出现在国家体系的边缘部分，而且越来越多地出现在国家和社会之间、国家与国家之间、国家体系内部、乃至全球范围内各种可能的社会公共领域里，通过吸纳大量慈善捐赠资源并动员广泛的志愿参与，开展多种形式的社会公益活动，形成一个有别于国家体系和市场体系的日益庞大的公民社会体系。

公民社会作为“公共空间载体的机制化”的形式，其核心在于拥有自主的独立人格和主权意识的公民及其对于社会公共事务的积极参与。换言之，有自由和独立的人格并具有主权意识和公共参与意识的公民，是公民社会得以存在和发展的基石。欧洲资产阶级革命时期的城市市民阶层，美洲新大陆开拓时期的新教徒和自由移民，都是公民社会得以产生的基本力量。在现代社会，随着民主和法治的不断完善，公民的自由和权利越来越多和越来越充分地得到保障；随着社会经济的发展和财富的不断增加与积累，人们有越来越多闲暇的时间和金钱可用于社会公共事务；随着交通、通信技术特别是信息技术的突飞猛进，各种传媒手段高度发达，使得人类社会交往与沟通的范围越来越突破地域空间和所在、所属的限制，特别是互联网的发展及其所提供的各种网络平台，为人们更大量、更广泛、更快捷、更自由和更自主地参与各种社会公共事务提供了前所未有的可能性。在这个意义上可以说，现代社会是公民参与最广泛和便捷的社会，也是各种形式的非政府组织最易于发生和发育成熟的社会。进一步来说，也是由于上述特点，使得现代社会能够不断涌现出越来越多具有公民意识、公益精神、公共责任的先进人物，他们致力于社会公共事务，成为拓展各种公共空间的先驱者和活跃其中的公民领袖人物，从而成为公民社会得以产生与发展的核心推动力。

改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，市场经济的发展，政府改革的推进，和谐社会的建设，从根本上改变了中国社会的面貌。在社会物质财富极大丰富、人民生活状况显著改善的同时，整个社会对于公共物品和服务的需求也迅速增长，人们的精神生活、文化生活、社会生活乃至政治生活的需求以多样化的形式全面展开，公民的自由空间大大拓展，具有独立人格和主权意识的公民对各种社会公共事务的参与热情也空前高涨。在这种情况下，伴随社会转型，中国社会的各个层面和各个领域中，都涌现出越来越多的公共空间，有越来越多的资源汇聚其中，有越来越多的公民参与其中，有越来越多的媒体聚焦其中，更有越来越多的具有公民意识、公益精神、公共责任的先进人物活跃其中，使这样的公共空间不断拓展、不断增大，生长出越来越多的各种形式的非政府组织。环境保护就是其中有代表性的一个公共空间。从90年代初开始，陆续有一批热衷于环境保护的公民，其中有不少走出旧体制的社会精英，包括退下来的官员和转业的企业家、大学教授、媒体记者，也有一些留学归国者，更有一大批有志于公益事业及环境保护的年轻人，他们在开展各种环境保护的活动中找到了致力于社会公共事业的行动空间，通过成立各种致力于环境保护的非政府组织，开始表达自己的意志、实践自己的理想。1991、1994和1996年，分别由一位记者、一位教授和一位留学归国的学者发起的三家环保非政府组织在辽宁省和北京市成立，它们后来都成为中国著名的非政府组织。根据我们的调研，目前在中国的环境保护领域里，有大约1万4000家各种类型的非政府组织在开展活动，其中专门致力于环境保护的环保非政府组织大约有2000多家。这些非政府组织赖以存在和发展的公共空间，表现为整个社会对于环境保护的巨大需求，以及由此形成的人们强烈的环境忧患共识和共同的环境保护价值观，表现为通过这些非政府组织，大量的社会资源和大批的志愿者被动员起来，从而表现为通过这些非政府组织及其与政府合作、与企业合作所开展的各种活动，为整个社会源源不断地提供着环境保护这样一类重要的公共物品和服务。

因此，我国近年来各种形式非政府组织出现蓬勃发展的局面，其社会基础一方面在于伴随社会转型和政府改革腾出了许多可理解为“政府失灵”的空间，另一方面在于伴随改革开放和市场经济发育出现了一些可理解为“市场失灵”的机会，在这同时，整个社会日益高涨的对公共物品和公共服务的需求，一大批具有独立人格、主权意识、公益精神、公共责任的公民，推动着公共空间在整个社会生活的各个层面不断拓展和日益增大，其结果，就是在社会生活的方方面面生长出越来越多的各种形式的非政府组织。

3．主要功能

非政府组织通过它们的功能影响社会。尽管各种形式的非政府组织彼此之间在规模、领域、活动、范围、性质等各个方面都存在很大差异，它们在社会功能上各有专注和侧重，甚至表现出截然相反的情况，但是我们依然能够从它们自身的活动及其在社会生活中所发生的影响上，概括出它们所具有的四种基本的社会功能，即资源动员、公共服务、社会治理和政策倡导。

3.1 资源动员

非政府组织具有动员社会资源的功能。这种功能集中表现在两个方面，一方面，非政府组织通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款和吸纳各种社会捐赠，从而动员慈善捐赠资源；另一方面，非政府组织发动来自社会各个方面的志愿者参与到各种慈善公益活动或互助共益活动中，从而动员志愿服务资源。尽管有些非政府组织专门从事筹款活动或者专门从事志愿服务活动，例如美国著名的筹款机构“联合劝募协会”（United Way International，略称UWI），英国著名的志愿者服务机构“英国海外志愿者服务社”（Voluntary Service Overseas，略称VSO）等，而大多数非政府组织并不以筹款或志愿服务为其主要活动，但可以说资源动员是几乎每一个非政府组织都在不同程度上具备的基本功能之一。通过资源动员，非政府组织向社会表达它们致力于社会公共利益（公益）或一定范围内共同利益（共益）的宗旨和理念，得到社会的回应和信赖并因此得以聚集来自社会的财产资源（捐赠）和人力资源（志愿者），从而用于各种社会公益活动或互益活动中。

非政府组织的资源动员功能所体现的是人们基于利他主义的公益或共益精神所采取的一种志愿行为，这种资源动员既不同于政府和纳税人之间的强制关系，也不同于生产者和消费者之间的交换关系，而是建立在社会成员对非政府组织所倡导的公益或共益理念的社会认同基础上的一种“信托”关系，是一种基于信任、志愿和公益的资源支持与委托代理关系，在一定意义上可理解为区别于国家税收和市场交换的另一种资源配置机制。[18]关于非政府组织在此基础上形成的不同于政府和企业的财产基础及其独特的产权制度，将在本文的第四部分展开讨论。这里我们所要强调的是：无论是表现为财产或物资形式的捐赠，还是表现为人力资源形式的志愿服务，都构成非政府组织得以存在和发展的重要的社会基础。正是因为拥有大量的来自社会的志愿性、无偿性的公益或共益资源，决定了非政府组织必须向社会提供各种形式的公共服务。

3.2 公共服务

非政府组织具有向社会提供公共服务的功能。这种功能主要表现在如下三个方面：第一，非政府组织将其动员的社会资源，按照组织的公益宗旨和理念并遵循对社会所做出的承诺，用于开展各种形式的公共服务。如前所述，非政府组织在一定意义上可理解为社会对于公共事务的一种资源配置，即人们应对社会所需要的某种公共服务的需求，以捐赠或志愿服务的方式进行“购买”或供给安排，通过非政府组织这样一种制度形式来满足社会对公共服务的需求。如果将非政府组织动员资源的过程理解为“投入”的话，则其开展各种活动的过程就是一种“产出”，是其履行在动员社会资源的过程中对社会所做出的承诺、向社会提供各种公共服务的过程。第二，非政府组织应对各种社会问题，通过提供服务拓展公共空间，维护并增进社会公共利益。任何社会在其发展和演进的过程中，都会因内在或外在的冲突发生各种社会问题，如战争导致杀戮，地震带来混乱，灾荒引发迁徙等等。当社会问题发生时，公共利益首当其冲地会受到损害。非政府组织因其自发性、志愿性、草根性和非营利性等特点，能够较好因应各种社会问题，弥补政府失灵和市场失灵的不足，在社会问题发生的各个领域拓展空间，构建基于社会公益的服务体系并不断增强其专业化能力，从而维护并增进社会的公共利益。第三，非政府组织通过接受政府委托或参与政府采购，加入政府公共服务体系，拓展公共服务的空间并提高其效率，同时形成与政府助力互补、合作互动、共同发展的关系。在现代社会，一方面政府的职能及其行使职能的方式越来越受到限制而成为“有限政府”、“小政府”，另一方面社会对于公共服务的需求越来越多样化、大量化和精质化，这使得政府在将其大量资源和主要职能转向公共服务而日益成为“服务型政府”的同时，公共服务领域的政府委托和政府采购也日益发达起来。非政府组织因其公益性、志愿性等特征，成为政府在公共服务领域里理想的合作伙伴。通过接受政府委托、参与政府采购，非政府组织一方面吸纳一定的公共资金用于公共服务，另一方面接受政府的相应评估和监管，并发挥其优势，形成与政府在相关公共服务领域里助力互补、合作互动、共同发展的合作伙伴关系。

公共服务功能体现了非政府组织公共性的本质，是其立足于社会、置身于公共空间并取得社会公信力的基石，非政府组织因此常常被称为“公益组织”、“非政府公共部门”等。各种类型的非政府组织都在不同程度上具备公共服务的功能，并通过有效发挥这种功能谋求组织的存在和发展。就公共服务功能而言，非政府组织和政府具有一定的同质性，它们在一定意义上是相互竞争并存在替代关系的。比如在一些领域里，非政府组织和政府都在提供养老服务、医疗服务、教育服务等，双方之间不仅相互竞争，而且由于政策选择的不同存在一定的替代关系。但是非政府组织的公共服务不同于政府公共服务，一方面政府提供公共服务的有些领域是非政府组织难于介入的，如军队、警察、外交等领域，必须由政府来提供相应的服务；另一方面在公共服务的提供方式上，非政府组织往往具有很强的志愿性、竞争性、参与性和公益性，这些特征通常是政府公共服务所难以具备的。

3.3 社会治理

非政府组织具有积极推动社会协调从而参与社会治理的功能。这种功能主要表现在如下三个方面：第一，非政府组织是公民自发的组织形式，是公民在社会生活中用以表达民意、传达民情、实现民权、维护民生的最为直接的一种制度安排。在现代社会，和衣、食、住、行等物质需要一样，自由结社权也是公民的基本需要之一。公民通过自主地行使结社权，将彼此之间具有共同需要的利益诉求和权利意识表达成为一定的集体意志，并通过集体行动的方式参与到各种社会公共事务中，通过表达和参与形成在社会公共空间中的话语权，从而积极地影响社会过程。非政府组织作为公民行使结社权的组织形式，成为它们表达利益诉求、参与社会事务、拓展公共空间的制度保障。第二，非政府组织以志愿参与、利他互助、慈善公益等理念实现人际沟通，在人与人之间、人与社会之间乃至人与自然之间搭建理解、对话、互动的桥梁，有助于化解人与人之间、不同群体及利益集团之间、人与社会之间以及人与自然之间的各种矛盾和冲突。非政府组织无论在哪里，都能够汇聚人气，感动社会，成为实现人际交往、社会和谐的最为普遍的形式之一。在城市社区里，各种各样的社区群团往往能转换人们惯常的社会角色，通过丰富多彩的活动创造亲如一家的和谐氛围。第三，非政府组织通过有组织的社会动员和社会参与，能帮助其成员实现社会价值或更广泛的公益价值。非政府组织所关注的公益事业往往带有社会或人类普识的价值观意义。比如，环境保护在当今世界上不仅超越个人利益、团体利益，在一定意义上也超越国家利益，越来越成为一种人类普识的、具有世界观性质的公益意识形态。这一点正是环保非政府组织赖以存在和发展的精神基础。通过有组织的社会动员和社会参与，环保非政府组织为许多社会成员实现这种社会公益价值提供了平台，成为他们施展才华、献身公益、为社会和环境做出贡献的广阔空间。正是因为如此，环保非政府组织在世界上任何地方都能够凝聚一批批社会精英，成为他们事业的舞台和精神的家园。

社会治理功能体现了非政府组织所具有的社会性或公民主体性，这是非政府组织区别于政府和企业的本质特征之一，它们既不是凌驾于社会之上、统治公民的权力体，也不是异化于市场之中、追求利润最大化的经济体，它们源于社会、源于公民、源于结社权这样一种公民基本权利的行使，是公民以组织的方式表达意愿和诉求、参与各种社会事务的最基本的途径之一，并因此而形成公民自主的公共空间。非政府组织在世界各地常常被称为“公民社会”、“草根组织”、“自治组织”、“志愿者组织”、“人民组织”等等，就是因为它们具有植根于民间、作用于社会的治理功能。

3.4 政策倡导

非政府组织具有影响立法和公共政策的政策倡导功能。这种功能主要表现在如下三个方面：第一，非政府组织作为推动社会公益事业的主体，积极参与相关立法和公共政策的制定过程。在美国、英国、德国、日本、菲律宾、印度等世界上许多国家和地区，各级立法和行政当局在其立法和公共政策制定的过程中，都不同程度规定有非政府组织参与和表达的机制。在联合国体系中，从20世纪70年代开始非政府组织就逐渐成为参与和影响各种全球决策的重要力量，联合国经社理事会专门设立了非政府组织的咨商地位，用以赋权非政府组织参与联合国的决策过程，并通过各种会议机制、机构机制等不断加强非政府组织对全球决策体系的参与，构建了联合国和非政府组织之间的合作伙伴关系。第二，非政府组织作为特定群体特别是弱势群体的代言人，表达其利益诉求和政策主张。非政府组织往往代表一定的利益群体或集团，通过其影响力表达它们所代表的利益群体的政策诉求。有些非政府组织如商会、行业协会、工会、农会、退伍军人协会等，在如美国、英国、日本、德国等国家，不仅在其立法和政策过程中有着重要的影响，而且彼此之间形成制衡或博弈关系，推动立法或政策朝着有利于相关利益群体的方向发展。公益性的非政府组织则更多关注社会中的弱势群体、边缘群体和易受伤害的脆弱人群，倡导对这些群体的利益有直接影响的公共政策、社会政策和相关法律法规，努力在立法和公共政策过程中谋求实现更广泛的社会公正。第三，非政府组织通过媒体和社会舆论关注相关立法和公共政策的实施过程及其效果，倡导和影响政策结果的公益性和普惠性。一些非政府组织往往通过媒体和社会舆论施加压力，甚而形成压力集团来影响相关立法和公共政策，监督或者干预其实施过程及效果，使之更加具有公益性和普惠性，或者更加有利于相关利益群体的利益最大化。一些非政府组织还以公众参与的形式直接介入政策实施过程，成为政策的监督者甚至执行者，积极影响公共政策效果。

政策倡导功能反映了非政府组织对于社会政治过程的影响力。非政府组织生成于社会的公共空间，通过资源动员、公共服务和社会治理而形成一定程度的公权力，从而对立法和公共政策过程施加一定的影响。各种类型的非政府组织程度不同地都具有政策倡导的功能，有的影响所及只限于一个社区、一个领域或者一项政策，有的如大赦国际、绿色和平等国际非政府组织，其政策倡导功能影响的则是全球范围内的公共政策。非政府组织的政策倡导功能对现代公共管理提出了挑战，要求政府必须和非政府组织之间建立合作伙伴关系，以实现社会的共同目标。[19]

非政府组织的上述基本功能，体现了它们开展各种活动并影响和作用于社会的基本方面，通过这些功能它们得以在社会中存在和发展，得以在社会生活中发挥各种积极的作用。需要说明的是：并不是所有的非政府组织都具备上述功能，也不是除此之外非政府组织没有其他的功能。我们所要强调的是：资源动员、公共服务、社会治理和政策倡导，这些基本的社会功能赋予了非政府组织区别于其它各种社会组织的最为本质的特征，现代社会的发展和进步为非政府组织上述功能的充分发挥提供了越来越有利的条件，使得它们的地位和作用越来越突出。正是在这种意义上我们说，非政府组织是继家庭、企业和政府之后人类社会组织制度形式的一大创新。

在我国，尽管在总体上非政府组织的发展还不够充分，现行体制对非政府组织的发展及其作用的发挥形成了一定的障碍。但是，随着改革开放的不断深入，随着进一步的社会转型、政府改革和社会主义市场经济的发展完善，非政府组织的上述功能不同程度上已经显现出来。在资源动员方面，不仅有如中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国残疾人福利基金会等专业募款机构通过开展大规模的公益项目动员善款，“太阳村”、“农家女”等许多草根组织也通过种种灵活创新的方式动员社会捐赠，来自企业家的慈善捐赠在规模上不断增长，公益慈善事业得到社会的广泛支持。同时，包括青年志愿者、社区志愿者在内的志愿服务也蓬勃发展，越来越多的志愿者投身到各种非政府组织所开展的社会公益活动之中，发挥着积极的作用。在公共服务方面，扶贫开发、环境保护、公共卫生、艾滋病救助、养老助残等许多公共服务领域都聚集了一大批各种形式的非政府组织，近年来包括中央政府和地方政府都开始在其中一些领域探索推进公共服务的政府委托或政府采购，政府和非政府组织在公共服务方面的合作伙伴关系正在形成。在社会治理方面，社区群团组织的蓬勃发展在城市社区开始重构人际关系，农村基层组织的兴起特别是农民合作组织的发展提高了农民的社会参与度并构建了新型市场关系，商会和行业协会的发展壮大为相关利益集团提供了社会参与和利益表达的制度形式。在政策倡导方面，不仅有许多民间思想库致力于提出积极的立法和政策建议，一些重大的公共工程如怒江水坝建设、圆明园搬迁等，往往成为非政府组织关注的焦点，通过发动媒体和社会舆论形成广泛的社会压力并表达明确的政策主张，在政策博弈中使弱势群体的利益诉求和权利得以表达和彰显。

4．产权特征和治理结构

如上所述，各种非政府组织尽管彼此间千差万别，但它们都是不同于企业和政府的社会组织。它们有着不同于企业和政府的共同属性，有着独立于企业和政府的生存空间，也有着区别于企业和政府的社会功能。进一步的分析则会发现，非政府组织还有着不同于企业和政府的独特的产权特征和治理结构。

4.1 资源禀赋及其特征

资源禀赋在很大程度上决定组织的性质和功能。财政税收决定政府作为公共管理机关要为纳税人服务，投资收益决定企业作为营利组织要不断增殖。相对于政府和企业来说，非政府组织的资源禀赋具有多元化的特征。已有的国别比较研究[20]表明，几乎所有国家的非政府组织在资源禀赋上都会包括至少如下三个来源：⑴ 慈善捐款；⑵ 政府资助；⑶ 运营收入。并且，这种资源禀赋的多元化特征可见于几乎所有类型的非政府组织，尽管不同类型的非政府组织之间在收入的规模和结构上会存在巨大的差异。我们对中国非政府组织的观察和研究也得出大体相同的结论。[21]

让我们具体分析一下上述资源禀赋及其特征。

首先来看慈善捐款。慈善捐款有时简称“善款”，是非政府组织获得的主要社会资源之一，通常包括来自企业和个人的捐款、社会募款及通过基金会等资助机构提供的间接捐款等。如前所述，非政府组织具有资源动员的功能，它们能够通过开展各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款并吸纳各种社会捐款。慈善捐款是由捐赠行为形成的财产形式。捐赠的主体通常是个人、家庭或企业，有时又称之为“私人捐赠”，是人们基于慈善的动机，志愿地将其所拥有的财产的一部分以捐款的形式赠与社会并用之于公益的一种社会行为。捐赠行为通常可区分为主动捐赠和被动捐赠，前者表现为捐赠者基于自身的慈善动机所采取的主动的捐赠行为，后者则表现为捐赠者因应非政府组织所开展的各种募款活动所采取的被动的捐赠行为。无论主动捐赠或被动捐赠，都应是捐赠者自发、自主和志愿的行为，而不应存在任何的强制关系。捐赠行为通常有着较为明确的慈善公益目的，要求将所捐赠的善款用于特定的受益人群。捐赠受益人群通常属于社会中的弱势群体、边缘群体和易受伤害的脆弱人群。慈善捐款的一部分可能会由捐赠者直接提供给受益人，但是由于从捐赠到受益常常存在一定的时滞和空间距离，并需要一定的资源整合、分配、管理等社会过程，因而慈善捐款的绝大部分都会提供给各种形式的非政府组织，并通过这些非政府组织最终提供给受益人。由此形成我们将在下面展开分析的捐赠人－受赠人－受益人的委托代理关系。

其次来看政府资助。非政府组织所接受的政府资助，主要包括政府补贴、项目委托和政府采购等来自各级政府财政的公共资金。除了少数被称之为“GONGO”的官办组织能够得到特殊的政府拨款之外，大多数非政府组织得到政府资助的理由是它们承担政府委托的部分公共管理的职能或项目，或者以政府采购的方式委托其向公众提供一定的公共服务。政府资助通常带有较强的公共目的和政策导向，因而具有一定的强制性和约束刚性，要求非政府组织按照政府的旨意分配和使用资金并开展政府所要求的活动，从而达到公共目的并提供公共服务。政府资助是非政府组织发展所不可缺少的资源，例如在英国，政府每年提供给各种非政府组织的财政资源共约33亿英镑，占各类非政府组织年度运作经费的约1/3。

最后来看运营收入。非政府组织的运营收入包括各种形式的投资和资金运作收益、各种服务收费、以及会费收入等。非政府组织虽是致力于各种公益或共益活动的非营利的社会组织，但在市场经济条件下，它们的活动往往离不开市场运营：一部分资金要通过投资或购买股票、债券等资本运作来保值增值，所提供的服务要通过合理收费和价格机制调节供求，会员制的组织则要通过收取会费来保证组织能正常为会员提供各种服务，等等。由此形成非政府组织的一部分运营收入。初看上去，非政府组织的运营收入和企业的经营所得没有什么不同，都是在市场活动中产生的收入，扣除其中的成本部分剩余的都可称之为“利润”。但是事实上，非政府组织由于存在“不分配约束”[22]，这部分可称之为“利润”的收入只能用于组织所从事的公益或共益活动，而不像企业那样通过分红成为投资者的回报。对于大多数非政府组织来说，运营收入是其得以发展和开展活动的重要的资金来源之一。

除上述三种主要的资金来源之外，非政府组织在其发展中还会遇到其他一些资源，如特定资产的收益[23]等。这些不同的资金来源，在各种不同的非政府组织之间往往表现出很大的差异，有的组织以慈善捐款为其主要资源，如各种公募基金会和专业募款机构等；有的组织以政府资助为其主要资源，如德国和北欧许多从事各种公共服务的志愿者组织，其收入的60－80％来源于政府；有的组织则更多依赖运营收入，如各种会员制组织、社区服务组织等。不同的资金来源对于同一个非政府组织来说具有一定的可选择性或可替代性，但是资金来源的不同会影响非政府组织的活动方式、行为特点乃至其基本的组织性质。尽管欧洲许多国家的政府对非政府组织提供大量资助，但一些著名的非政府组织如绿色和平等则公开声明不接受任何来自政府的资助，为的是保持组织的独立性。在美国一些州，衡量一个非营利组织是否能够获得免税待遇除了考量其“不分配约束”和组织宗旨外，还要看其运营收入是否所占比重过高，若运营收入占总收入超过一定比率需要按企业照章纳税。日本实行的公益认定制度[24]中提出了一个公益系数，根据非营利组织总收入中慈善捐款的多少来确定其公益性质。一般而言，大多数非政府组织在其发展中会想方设法扩大慈善捐款的比例，同时保持运营收入维持在一定水平，而对接受政府资助从长期来看则持较为谨慎的态度。为了鼓励非政府组织获得更多的慈善捐款，许多国家实行捐赠减免税制度或退税制度，从立法上和政策上激励人们的捐赠行为。

因此，尽管存在多种不同的资金来源，但是相对于政府和企业来说，慈善捐款是最能体现非政府组织资源禀赋特征的资金来源，慈善捐款的多少及其在非政府组织资金构成中的比重，在相当程度上决定着非政府组织的公益性质及其致力于社会公益事业的活动和功能。从宏观意义上来说，一个社会的慈善捐款的规模及其能力，在很大程度上影响和制约着这个社会非政府组织的发育程度，而源源不断的来自个人、家庭和企业的大量的慈善捐款，则成为非政府组织不断发展壮大的重要的社会资源基础。

4.2 产权特征与公益产权

在上述基础上，我们来具体分析一下非政府组织的产权特征。

为了更好地体现基于慈善捐款的非政府组织的产权特征，我们将分析的焦点集中在基金会这样一类以吸纳、募集和运作慈善捐款为基础的特殊的非政府组织身上。

产权即财产权，是法律和经济学用来解释物的财产权利的一个范畴，其中包括对于财产的占有、管理、处分、受益等一组权利。[25]用产权范畴分析基金会，其前提是将基金会这类非政府组织视同于企业，即都是以财产及其运作为基础，进而来揭示非政府组织在产权基础上的本质特征。从产权的角度观察基金会，会发现一个有趣的现象，即包涵在产权概念中的若干与财产相关的权利，由于捐赠及其后续行为导致出现不同的当事人，而表现为彼此分离的情形。

基金会在法律上主要表现为两种制度形式：大陆法系中的财团法人和英美法系中的公益信托。在大陆法系中，基金会是基于捐赠行为而设立的财团法人。当捐赠行为发生时，捐赠人将所赠财产的产权转移给受赠人，受赠人成为所赠财产的所有权人，依法行使占有、管理、处分等权能。由于捐赠行为伴随相应的合约用以表达捐赠人的意愿或目的，受赠人行使上述权能受到限制，不得损失所赠财产，并须将所赠财产及其收益用于不特定多数的受益人。在英美法系中，基金会表现为公益信托，其产权自信托成立之日起发生转移，通过委托人与受托人之间的信托合约，受托人取得信托财产的占有、管理、处分的权能，相应的收益权则归委托人指定的受益人所有。信托人不得为私利而使用信托财产，其处分权也不包括从物质上损坏信托财产，亦不得占有信托财产所生的利益。

因此，无论作为财团法人还是作为公益信托，基于捐赠行为的基金会或公益信托一旦成立，在产权关系上就存在三个不同的当事人、不同的产权主体及其相互关系：第一，有明确的捐赠人或委托人，享有对捐赠财产的委托权；第二，有明确的受赠人或受托人，享有对受赠财产的受托责任及相应产权；第三，有明确的受益人，享有对受赠财产的最终受益权。在上述基础上，围绕同一财产形成捐赠人、受赠人和受益人[26]之间基于公益信托的委托－代理关系。

这样，由于捐赠行为的发生以及基于捐赠所形成的三种不同当事人之间的委托－代理关系，出现在基金会这类非政府组织身上的产权，就表现为三种不同的当事人所分别拥有的委托权、受托权和受益权。[27]从产权的角度来看，这种现象导致了基金会产权中的若干重要特征：

第一，产权主体分离。由于捐赠行为的发生，基金会的产权出现了三个不同的当事人：捐赠人、受赠人和受益人。三方当事人分别拥有基金会的委托权、受托权和受益权，但他们都不是基金会产权的完全所有者。在实践中，捐赠人基于志愿原则捐出自有资产用于公益事业，同时享受相应的税收减免等优惠政策；一旦捐赠行为完成，所赠资产已不再属于捐赠人，并因公共税收因素的加入而不再具有私有资产的性质，捐赠人事实上已与捐赠资产脱离了关系；但只要捐赠资产存在，任何当事人在其行使相应权利的过程中都要体现捐赠人的意愿，在这种意义上捐赠人仍然部分地拥有对捐赠资产的控制权。

第二，所有者缺位。所有权的实质是剩余索取权[28]和剩余控制权[29]。基金会中出现的产权分离在一定程度上类似于现代公司制度中所有权和经营权的分离，但由于后者中的所有权与受益主体相一致，其所有权是明晰的和实在的。然而在基金会的产权结构中，捐赠人通过捐赠行为放弃了对捐赠资产的剩余索取权；受赠人尽管通过捐赠合约获得了对捐赠资产的占有、管理、处分等权能，但并没有获得剩余索取权和完全的控制权；受益人虽被指定享有受益权，但在多数场合下属于不特定多数人群，而无法行使剩余索取权。其结果，在基金会的产权结构中居然找不到明确的所有者！这就提出了一个关于基金会治理的根本问题：究竟谁对基金会的财产负有最终责任？

第三，使用权受限。基金会作为受赠人享有对所赠资产的管理、使用、处分等权利，是所赠资产的产权主体。但是，与一般的产权主体不同，基金会的产权是受到限制的，这种产权的受限性在美国被称为“有限的酌情处理权”[30]，即在授权限度内享有默示的或明示的酌情处理权，但不得违反信托内容，并有利于信托合约所规定的公益目的的实现。也可以说，基金会作为受赠人享有对所赠资产的一定范围内的剩余控制权。

第四，无自由转让权。在基金会的产权结构中，无论捐赠人、受赠人还是受益人，都不享有对所赠资产的自由转让权。捐赠资产合约及其管理的原则一经签订原则上不得变更。在某种特殊情况下，如病故、基金会解散等情况下，一些国家的法律规定可依法进行资产转让。所赠资产的转让通常采取“尽量相似目的”的原则，即转让给开展同类公益活动的其它基金会或者公益信托机构。

第五，受益主体虚拟化。所赠资产的受益人通常由捐赠人指定，多数情况下是社会上的弱势群体、边缘群体或易受伤害的脆弱群体等不特定多数人群，实际上这些受益人难于成为真正的受益权主体。分析一下就会发现，捐赠人捐赠资产用于公益目的的原意，是要努力使这部分资产的使用尽可能惠及所有可能的受益者，而后者事实上是一个虚拟的主体！剩余索取权主体的虚拟化必然带来这一权利的实现机制问题。在实践中，公益信托制度下通常要设立信托监察人，来代表受益人对受托人管理信托事务进行监督，一旦发现问题即可作为代理人，为保护受益人的权益实施相应的法律行为。这是保障受益人权益的一种代理机制，但并没有真正解决受益权实现的机制问题。

由上可见，在基金会这样一种基于慈善捐款的非政府组织身上，由于捐赠行为的发生，存在着捐赠人、受赠人、受益人三种不同的当事人，以及各相关主体之间围绕所赠资产的委托权、受托（占有、管理、处分等）权、受益权等的多元关系，从而使得基金会的产权呈现出不同于其他产权形式的种种特征。这种产权形式既不同于所有权明晰的私人产权，也不同于所有权主体为国家、由代理人行使使用权的国家产权。为此，我们提出“公益产权”的概念，用以指代具有上述特征的特殊的产权形式。

我们把公益产权定义如下：一种区别于私人产权和国家产权的产权形式，表现为基于慈善捐款等形成的公益财产，以委托权、受托权、受益权相分离并相互独立的形式存在，由基金会等非政府组织受托管理并按照公益宗旨提供公共物品或服务，接受社会监督。

公益产权的上述定义突出了以慈善捐款为基础所形成的公益财产，这是基金会等非政府组织区别于企业和政府的最为本质的地方。公益财产是公益产权的存在形式，其核心是基于捐赠行为的各种形式的慈善捐款，也包括各级政府通过拨款、补贴、委托和政府采购等形式提供的公共资金，包括非政府组织以减免税等形式获得的优惠待遇，还包括这些组织在运作公益财产过程中获得的各种收益。换言之，公益财产中可能包括了前述非政府组织的三种主要的资金来源，即慈善捐款、政府资助和运营收入。

公益产权的本质特征在于委托权、受托权、受益权相分离并相互独立，由此带来公益财产的产权主体分离、所有者缺位、使用权受限、无自由转让权、受益主体虚拟化等重要特征。正是这些重要的产权特征，决定了非政府组织不同于企业和政府的特殊的治理结构。

基金会等各种形式的非政府组织是公益产权的组织和运作形态，其中基金会是最为典型的形式。各种形式的非政府组织通过接受慈善捐款以及其他渠道获得的社会资源，遵循公益性宗旨，运作和管理公益财产，接受社会的监督并向社会提供公共物品或服务。如前所述，资金来源的多元化是非政府组织较为普遍的发展形式。对于实现多元化资金来源的非政府组织来说，其公益财产可理解为：在一个较长时期内稳定地接受慈善捐款及政府资助，并获得相应的减免税待遇，同时有明确的公益宗旨并接受社会监督。

4.3 治理结构及其原则

以上我们分析了非政府组织的产权特征并提出了公益产权的概念。这一概念揭示了非政府组织不同于企业和政府的最为本质的地方在于其产权基础。接下来的问题是：在具有上述特征的产权基础上，非政府组织的治理结构有哪些特征？在产权主体分离、所有者缺位、受益主体虚拟化的条件下，非政府组织到底应该对谁负责？谁来监管公益财产？谁来保障受益人的权益？我们还是以基金会为例进行分析。

从前述分析中可以看出，基于公益产权的基金会有着许多不同的利益相关者，这些不同的利益相关者各自拥有的权利不同，相应的责任和义务也有所不同。概括起来，主要包括如下七类：

⑴ 捐赠人。捐赠人的产权在捐赠行为发生时已经转让，捐赠人与所赠资产脱离了产权关系，但其意志通过捐赠合约得以延续。因此，捐赠人不得干涉基金会的运作和管理。但捐赠人作为捐赠合约的订立者仍然拥有委托权，这种权利表现为捐赠人对于基金会的运作和管理具有监督权。基金会必须按照捐赠人订立的捐赠合约履行对公益资产的代理职责，并有责任保障捐赠人的知情权和履行向捐赠人报告的义务。

⑵ 受赠人。受赠人在所赠资产存续的整个过程中都拥有对于所赠资产的产权，包括占有、管理、处分等权利，因此受赠人是所赠资产的产权主体。但是受赠人拥有的产权并非完全产权，不仅其中不包含受益权，而且控制权不完全。

⑶ 受益权人，即捐赠人所指向的公益信托范围内所有可能的、不特定多数的受益者。受益权人是虚拟的受益主体。他们拥有剩余索取权，但因受益权的虚拟性，他们中的成员不能在法律上以受益人身份要求权利。不过，基金会有责任按照捐赠合约的规定来实现他们的权利。

⑷ 实际受益人，是上述虚拟受益权人群中实际获得受益的部分。基金会通过其开展的公益活动使受益权人中的一部分人得到了实际受益，并通过他们的受益实现了对捐赠人的承诺。基金会有义务使其利益得到充分的实现。

⑸ 捐赠人所在地的政府和社会公众。由于捐赠行为享受了当地的税收减免等优惠政策，从而使所赠资产具有了公共资产的性质，因此基金会有义务对捐赠人所在地的政府和纳税人作出交待。

⑹ 受益人所在地的政府和社会公众。由于受益行为的发生，往往在受益人所在地需要有相应的法律保障、政策支持、社会理解、公众参与，乃至必要的公共支援或社会支援，如当地政府的配套资金或当地社区的志愿服务等，因此基金会也对受益人所在地的政府和社会公众承担一定的义务。

⑺ 组织内部员工。基金会无论规模大小都存在内部治理问题，组织内部的每一个员工都参与公益财产的运作和管理，其工作态度、效率、行为方式及价值观都对公益产权的实现发生作用。良好的内部治理和有效管理是基金会实现其公益使命的重要环节。

上述七个方面构成基金会在治理结构上面对的主要的利益相关者，其中既包括基金会自身及其内部员工，也包括与基金会公益财产相关的多元主体。在这些多元利益主体中，包括非特定多数的社会成员，甚至包括相关的各级政府，这表明基金会具有不同于私营机构的一定程度的公共组织性质并承担一定的公共责任，加上公益财产所具有的所有者缺位、使用权受限、受益主体虚拟化等重要特征，从而决定了基金会的治理结构无法采取企业的公司治理模式，而必须一方面实现其作为公益组织所承担的公共责任，另一方面要克服公益产权所带有的治理缺陷。

基金会作为公益财产的运作和管理主体承担着一定的公共责任，如同政府及其官员承担一定的公共责任一样。我们把基金会这一类面对着不特定多数多元利益相关者的非政府组织称为公益组织，以区别于政府等公共组织。公益组织在面对不特定多数的利益相关者和承担公共责任上，与其他公共组织具有相同的性质，但公益组织不同于基于税收和政权的公共组织，是一种基于捐赠和志愿的特殊的公共组织。公益组织在承担一定的公共责任的同时，由于公益产权基础而在治理上带有若干重要的缺陷，这些缺陷主要表现为由所有者缺位、使用权受限、受益主体虚拟化所造成的约束乏力、激励不足和责任不清。捐赠人越是分散，受益人越是广泛，这种缺陷就越显著。这种基于公益产权的治理缺陷使得基金会这类公益组织较之企业有很大的不同，资源、产权不足以形成刚性的约束，利润、效益无法成为有效的激励，风险、成本不构成合理的责任。在多元利益主体及其对公益财产形成的复杂的权责关系下，公益组织所赖以存在的公益产权，其实现在根本上取决于公益组织对于社会的公益承诺即其章程所规定的公益宗旨在多大程度上能够通过治理结构得以实现。公益宗旨表达了这类组织基于公益财产对于社会上不特定多数的利益相关主体所承担的公共责任，而实现这种公共责任就要求它们要遵循其公益宗旨最大限度地开展各种公益活动，并由上述的多元利益主体对其按照公益宗旨运作管理、履行责任的过程进行“问责”，要求这类组织对其遵循公益宗旨的行为做出富有诚信的交待。

要保证基金会这类公益组织向其主要的利益相关者从而向社会进行有效的问责和交待，从而保证其有效的治理，有三个重要的原则：

第一，公开透明原则。这是基金会等公益组织运作和管理公益财产过程中一项最为核心的原则，被称为“公益财产的铁则”。基金会作为公益财产的组织和运作主体，面对多元利益主体并承担一定的公共责任。因此对于基金会来说，既不存在私人产权基础上私密性的“企业秘密”，也不存在国家产权基础上排他性的“国家机密”，基金会必须向社会公开其财务信息、制度信息、决策信息等运作管理的基本信息。基金会的公开透明原则一般以法规形式或行规行约的形式进行统一规范并通过组织章程加以确认，主要体现为基金会治理和管理的相应的制度形式。后者通常包括两种主要形式：一是定期或不定期地发布基金会的财务报告等公开信息，二是当任何公民向基金会索要有关信息或财务报表时，基金会有义务及时、准确、全面和无偿地为之提供。公开透明的内容主要包括：基金会的财务收支等财务信息，基金会的机构设置、组织运作、人事管理、项目管理等制度信息，基金会理事会决议等决策信息，基金会主要领导人的个人收入等关联信息等。公开透明的对象除了上述主要的利益相关者外，媒体和一般社会公众也是重要的对象。

第二，社会监督原则。公益产权的性质和公共责任决定了基金会的治理要有严格的社会监督。公益产权在本质上是一种社会产权，其产权主体归根到底属于社会。这就决定了基金会这类公益组织承担着社会一定的公共责任，要对社会负责并接受社会监督。基金会所承担的公共责任主要包括四个方面：一是财产责任，即确保公益财产保值增值的责任，包括资金的正当使用，资源的合理配置，过程的规范有序，以及低风险、高效益等；二是宗旨责任，即贯彻公益宗旨的责任，要求基金会将其公益宗旨贯彻在组织的决策、组织、制度、活动、行为和结果等一切方面，使之成为约束组织的最高意识形态；三是伦理责任，即遵守公共伦理并追求社会公正、平等、正义等公共价值的责任，作为公益组织，基金会及其成员的行为规范不仅要和政府等公共组织一样遵守公共伦理，而且要积极影响社会成员的价值观，倡导并推动社会的公正、平等、正义、和谐与博爱，致力于完善人类、改变社会；四是受益责任，即遵循捐赠人的意愿，面向社会上不特定多数的受益者提供各种公共物品或服务，保障社会中的弱势群体、边缘群体及各种脆弱群体优先受益的责任。基金会承担的这四个方面的公共责任，除了对基金会及其工作人员有更高的自律要求以外，最重要的是要通过建立严格的社会监督体系加以保障。后者主要包括：⑴ 理事会或董事会监督。理事会或董事会是基金会治理结构中最为核心和重要的组成部分，是对公益财产进行有效的社会监督的第一道防线。基金会的理事会成员通常包括捐赠人代表、受赠人代表、受益人代表、当地社区的居民代表、相关政府部门的代表、以及相关专家学者等。理事会或董事会的权限、职责等通常由相关法规和基金会章程加以确认，是基金会的决策机构，可视为前述利益相关者特别是受益人权益的代言人。⑵ 相关行政和司法部门的依法监管。相关行政和司法部门主要包括税务部门、登记监管部门、金融管理部门、法院等。依据相关法规，这些部门对基金会所开展的业务、财务、人事等活动进行符合法定程序的监管，以保证基金会合法运作。⑶ 独立监察人或监事制度。在一些国家和地区，法律规定设有独立的公益信托的监察人或监事会，依法监督基金会的资金运作和管理，并确保受益。⑷ 民间评估和公益认证机构。除了依法监督以外，许多国家都有专业性的民间评估机构或公益认证机构，对基金会等公益组织进行专业评估并就组织的公信度、诚信力及公益性等进行认证，如美国的慈善信息局（NICB）、公益咨询服务部（PAS），德国的社会事务中央研究所（DZI）等。⑸ 公众监督与公益举报。这是社会监督中参与最为广泛的一种形式，是实现基金会公共责任的重要保障机制。基金会的公益性质决定了社会公众享有监督权，每一个公民都应关心基金会这类公益组织的运作管理，都应参与对基金会的检查和监督，一旦被发现问题即可通过相应的举报机制反映并实施相应处罚。这种监督操作成本低，发现问题早，社会效益好，能起到正式监督机制所不能替代的作用。⑹ 新闻媒体。独立的媒体和舆论监督也是对基金会这类公益组织进行社会监督不可缺少的重要机制。

第三，独立运作原则。基金会是独立的法人。作为受赠人，基金会在所赠资产存续的整个过程中都拥有其产权，包括占有、管理、处分等权利，因此基金会至少在法律上是公益产权的主体，尽管其产权不够完整。独立运作原则是基金会这类公益组织有效治理的一个重要原则。通过充分的授权、独立的运作、专业的管理，使得基金会一方面贯彻公开透明和社会监督的原则，另一方面最大限度地激发和调动组织内部的积极性和自主精神，从而实现组织的有效治理。充分的授权，就是要按照公司治理中所有权和经营权相分离的原则，要求理事会或董事会的决策与组织运作管理相分离，赋予基金会管理和执行机构以充分的运作管理自主权；独立的运作，就是要遵循自治的原则，一方面确保基金会的运作独立于捐赠人之外，另一方面确保基金会的运作独立于行政和其他监管机构之外；专业的管理，就是要努力实现专业化的要求，通过职业秘书长、职业募款人、职业项目经理等职业化的队伍建设，走组织发展专业化管理的道路。

以上我们以基金会为例，探讨了非政府组织的资源禀赋、产权特征和治理结构及其原则等问题。基金会作为公益性最为显著的一类非政府组织，有着不同于其他非政府组织的诸多特征，但基金会是最典型的以公益产权为基础的公益组织，基金会在产权基础和组织治理上彰显了非政府组织区别于企业和政府组织的最本质的特征，在这个意义上我们强调：以基金会为例所作的上述分析，对于理解和把握非政府组织的产权基础及治理结构具有极为重要的意义。

5．我国非政府组织的主要问题

在我国，现行法规赋予非政府组织合法的存在形式主要是社会团体、基金会和民办非企业单位三种形式。社会团体是一种基于一定社会关系而形成的会员制组织，其特点是以人及其社会关系为基础；基金会是一种基于一定财产关系而形成的财团性组织，其特点是以财产及其产权关系为基础；民办非企业单位实际指那些由民间出资成立的各种社会服务机构，它们与社会团体、基金会的主要区别在于是一种直接提供各种社会服务的实体性机构。这三种形式的民间组织都需要经过合法登记，其中大部分成为独立的法人。相关法规规定了它们的非营利属性。

在实践中，三种形式的民间组织通常分为全国性和地方性两大类别，全国性的社会团体和基金会通常在其名称前冠以“中国”、“中华”、“全国”等字样，在全国范围内开展活动并在国务院民政部门登记管理；全国性的民办非企业单位其名称虽然不得使用“中国”、“中华”、“全国”等字样，但活动范围和登记管理都在国家层面。地方性的民间组织通常在其名称前要冠以所在地名称，活动范围限于本地并在地方政府的民政部门登记管理。由于管理体制的原因，地方性民间组织的最低管理机构设在县区一级人民政府。

除了三种依法登记的民间组织之外，在我国广大的城乡社会里，还存在大量开展各种公益、共益或互益活动的非政府组织。

在本文的第二、三部分，分别探讨了我国非政府组织蓬勃发展的社会基础及其发挥的主要功能。相对于世界上其他许多国家和地区，中国的非政府组织既有相同或类似的发展基础及其功能作用，也有着很多独特的地方。从产权特征和治理结构上观察和分析，中国的非政府组织存在不少突出的问题。这些问题集中反映了中国非政府组织发展现阶段在制度上、体制上、环境上和能力上存在的主要障碍和困难。

5.1 社会资源不足，公益产权基础薄弱

如前所述，慈善捐款是非政府组织重要的社会资源之一，慈善捐款的多少及其在非政府组织资金构成中的比重，在相当程度上决定着非政府组织的公益性质及其致力于社会公益事业的活动和功能。在中国，总体上看，资金不足是非政府组织普遍面临的突出问题。从我们分别于1999年、2001年、2004年开展的三次大规模问卷调研的结果来看，无论是基金会、社团、民办非企业单位，还是活跃于环保、扶贫、社会福利、社区发展、艾滋病救助等各主要领域的基层草根组织，反映最突出的问题无疑都是资金不足的问题。从非政府组织运作资金的构成上看，慈善捐款所占比重仅为10－15％，且捐款主要集中在少数基金会上，绝大多数非政府组织甚至没有募款的经验。在如环保、艾滋病救助、扶贫等领域里，少数较为活跃的组织能够获得来自境外资助机构提供的间接捐赠。从总体上看，由于没有确切统计难以得到精确的数据，根据民政部门、有关基金会和募款机构提供的相关信息，以及境外在华资助机构提供的相关数据，我们估计全国每年以各种形式募集的慈善捐款总额大约在50－70亿元，接受各种来自境外非政府组织的间接慈善捐款总额大约在20－30亿元。即使按100亿元计算，这个规模大抵也只相当于英国的四分之一，而仅相当于慈善大国美国的近1/200。

来自政府的各种公共资金也非常有限。如前所述，政府资助和减免税待遇对于非政府组织开展公益活动是重要的社会资源之一。在世界上许多国家和地区，政府提供的各种公共资金占到非政府组织运作资金的30％左右。我们在调研中发现，除了人民团体和极少数政府重点支持的非政府组织以外，绝大多数非政府组织没有渠道获得来自政府的公共资金。问卷调研反映的这部分资金比重仅为10－15％。同时，由于公益事业的税收优惠制度尚未得到落实，绝大多数非政府组织得不到相应的减免税待遇。

与此相关，非政府组织动员志愿服务资源的能力和规模也十分有限。中国特有的青年志愿者主要通过共青团系统自上而下发动和组织，城市社区的志愿者则主要由居委会进行统一协调。在迫切需要志愿者参与的广大非政府的公益服务机构里，志愿者的数量极为有限，且没有建立相应的吸纳、管理和激励志愿者的必要的机制。

其结果，就使得非政府组织开展各种社会公益及共益活动的社会资源严重不足，其运作资金的主要部分只好仰赖市场运作，人力资源也主要依靠聘用。从而使得中国非政府组织在资源禀赋上和营利性的企业没有多大差异，它们赖以存在的公益产权基础变得相当脆弱。

5.2 双重管理限制，法律政策环境不利

非政府组织作为承担一定公共责任的社会组织，其成立要受到法律的保护和规制，在法律框架内享受相应的优惠政策并接受相关政府部门的监管。在世界上许多国家，都有相关法规对非政府组织及其行为加以保护、规制或监管。和世界上大多数国家不同，我国现行的民间组织管理实行的是双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对民间组织的监督管理职能，严格限制非政府组织通过登记注册合法化。这种管理体制的重点在于限制发展和分散责任，一方面通过双重的准入门槛限制非政府组织获得合法身份，从而限制其活动和发展；另一方面通过不同政府部门（或政府授权的单位）分别负责的双重体制分散权力，从而分散因非政府组织活动可能带来的政治风险。在这种体制下，各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对民间组织进行监督管理的政府职能部门，其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。但是在统一归口的同时，相关法规还规定：与民间组织业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位，作为民间组织的业务主管单位行使监督管理职能。这样，在同一行政层级上，就存在两个分别对民间组织负责的监督管理部门：一个是统一的登记管理机关，另一个是分散的业务主管单位。尽管两类管理部门之间无论在法律上还是实践中都存在经常的沟通与协调，但因分别隶属于不同的政府职能部门，所执行的行政职能和所代表的行政利益无法完全一致起来，加上各业务主管单位在机构设置、人员配备上参差不齐，彼此之间在监管能力上存在较大差异，在执法和政策执行上就会出现不同，从而使得民间组织不仅要面对双重的监督管理部门，而且不同的民间组织往往因为面对不同的监督管理部门而受到不同的政策待遇。无论登记管理机关还是业务主管单位，审批民间组织成立的登记申请都是事关大局的核心职能，谁批准谁就要承担对民间组织包括政治风险在内的一切责任，而双重管理本身则成为分散和规避这种责任的制度安排，无论批准还是不批准都由两个不同的监督管理部门负责。双重管理体制在这里实际简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制。无论登记管理机关还是业务主管单位，首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任，民间组织的发展则被至于次要的目标上。由于相关法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义务，所以对民间组织来说，找到愿意承担责任的业务主管单位就成为能否获准登记的首要条件。而业务主管单位批准民间组织的条件，不仅要看其业务范围是否相关，更重要的则是要看民间组织能否至于其有效的控制范围内，要看民间组织的发展会不会带来过大的政治风险和责任，以及民间组织的发展能否增大业务主管单位所在的部门利益。要满足这样的条件，业务主管单位对民间组织的行政干预就在所难免。在实践中，这表现为民间组织的党建工作及其领导权集中在业务主管单位身上，且许多民间组织的负责人由业务主管单位委派、任命甚至兼任。

双重管理体制产生于上个世纪80年代后期，是民政部门在社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排，在后来陆续颁布的关于社会团体、民办非企业单位和基金会的相关法规中以法律的形式加以强化，逐步发展成为中国民间组织管理的一项基本体制。这种管理体制在本质上将非政府组织和政府至于相互对立的关系上，政府管理非政府组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重审批进行准入限制。在这种体制下，民间组织的登记注册被设置了双重门槛：在跨越合法登记注册的门槛之前，所有的民间组织要得到合法登记都须跨越业务主管单位的审批门槛。这样，双重管理体制通过双重负责、双重把关的审批制度为所有的民间组织获得合法身份设置了障碍。其结果是：由于获得合法身份的门槛太高，越来越多的非政府组织转而采取工商注册的形式，或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式，或者甘冒不登记注册的风险。根据我们的调研估计，目前没有在双重管理体制下登记注册而开展活动的非政府组织的数量，大约十倍于合法登记的民间组织。大量涌现的非政府组织纷纷绕开现行法规的结果，使得现行法规的有效性大打折扣，不仅对于各种形式的非政府组织起不到应有的约束和监管作用，而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守法的群体行为，这在法治社会是一种危害性的现象。同时，在法律给定的合法性得不到保障的情况下，各种形式的社会合法性便大行其道，部门挂靠、媒体报道、领导出席、名人挂帅等，都成为一些组织获得合法性支持的重要渠道。

因此，在上述双重管理体制基础上形成的现行法律政策环境，在总体上不利于中国非政府组织的发展。过度强调登记注册的审批把关，在限制非政府组织合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理，使得一方面大量的非政府组织被拒之于合法登记的门槛之外，另一方面一旦获准登记成为合法的民间组织则万事大吉，既缺乏必要的政策支持和引导，对其行为的制约和监管也极为有限。

5.3 专业能力缺乏，多元力量难于整合

由于发展历史不长，社会资源不足，加上法律政策环境不利，中国的非政府组织相对于世界上其他国家和地区的同类组织来说，能力不足是一个突出的问题。非政府组织无论是从事资源动员，还是开展公共服务，致力于社会治理或推动政策倡导，其核心竞争力来源于长期积累、不断提高的专业化能力。许多著名的非政府组织如国际红十字会、世界宣明会、大赦国际、绿色和平等，都在相关领域里集结了一大批优秀的专业人士，积累了丰富的经验并拥有专业性、多层次、多功能的巨大的社会动员和服务网络。相对来说，我国的非政府组织普遍缺少专业人才，在资源动员能力、组织管理能力、协调互动能力、危机应对能力、特别是与所在领域的各种公共服务相关的专业能力等方面，都存在较大差距。调查显示，在社团和基金会中有90％以上的员工没有接受过专业培训，许多组织由于薪酬太低聘不起专职员工，靠少数兼职人员维持运营。在提供服务方面，近年来一些地方政府在改革中探索将部分公共服务通过政府采购进行招标，但有能力参与这类服务投标的非政府组织为数并不多。

不仅专业能力缺乏，非政府组织彼此之间、以及它们与各种市场力量、各级政府及媒体之间也缺乏必要的交流、互动与力量整合。在面对经济发展和各种社会问题时，不同的非政府组织以及各种市场力量往往代表不同的利益群体或利益空间，各种社会政策、以及社会整体利益的实现，是这些力量相互较量、彼此互动、在矛盾及冲突中走向妥协或力量整合并最终达成均衡的结果。近年来，尽管在如反对怒江建坝之类的活动中出现了部分非政府组织联合行动的情形，但从总体上看这种情况仍属个案，大多数组织倾向于单打独斗，在开展项目上较少联合行动或合作，除了政府或官方机构推动的自上而下的大型项目之外，跨领域、跨部门、跨地区的重大公益活动颇为鲜见。在有些领域，一些非政府组织会为了获得一两个项目你争我夺、彼此攻击，有些非政府组织内部也出现激烈的纷争甚至内讧。在一定意义上可以说，由于没有形成一个整体的第三部门及其良性循环的社会公益文化，中国非政府组织的发展尚处在较为混沌的原生态状态下。

5.4 社会监督乏力，市场机制挤压公益

非政府组织因其公益产权的性质和承担的公共责任，要接受严格的社会监督。然而在中国，由于双重管理体制强调政府监督管理，社会监督长期以来一直被忽视。但双重管理体制下政府并未进行有效的监管，使得民间组织事实上处于缺乏监管的真空状态。这种局面一方面导致了各种侵吞公益财产的“公益腐败”案件频繁发生和曝光，另一方面打击了社会公众的捐款热情并降低了公益组织的社会公信度。为扭转这种局面，2004年国务院颁布了《基金会管理条例》，首次在行政法规中提出了社会监督问题，并围绕基金会的运作和监管，设计了较为科学的社会监督原则和相应的制度安排，如明确公开透明原则，规定基金会理事会的构成比、成员限额和基本职责等。然而，对于数十万社会团体和民办非企业单位，特别是对于大量存在的转登记、未登记的非政府组织，社会监督还是一个远未解决的难题。在一些社会团体中，理事会的规模可达数百人乃至上千人，成立数年也不开一次理事会，决策权高度集中在少数专职管理者手中。一些民办非企业单位从一开始就是投资兴办的服务实体，决策者就是投资人，真正有效提供的社会服务不多，却在拼命追求高收费、乱收费、高收入、高回报。在一些工商注册及未登记的草根组织中，家长制管理、家族式经营所带来的任意性、狭隘性、私情性，妨碍了这些组织的健康发展。无论在整个社会范围内，还是在某一个地区，都未建立围绕公益财产保护的公众举报机制，使得公众除了透过媒体间接参与之外，尚无从介入社会监督的过程。

由于没有有效的行政监管和社会监督，慈善捐款等社会资源也非常有限，许多非政府组织走上了追求营利的市场发展道路。一些社会团体通过举办大型会展活动、收费培训班、商业讲座等牟取暴利；一些掌握公权力的官办协会和基金会通过各种资质认证、资格审查、考试考核等收取高额费用；一些民办学校、民办医院、民办文化设施等设立面向富人阶层的高端收费服务项目，成为市场经济中高盈利的增长点；有的基金会和社团甚至打着公益的旗号在全国城乡招摇撞骗、聚敛钱财，败坏了公益事业的声誉。

6．相关政策构想

6.1公共管理的新课题——政府与非政府组织的关系

随着非政府组织的发展，政府和非政府组织的关系问题成为现代公共管理的核心课题之一。非政府组织作为现代社会独立于政府之外的公共主体，作为弥补“政府失灵”和“市场失灵”的第三种力量，在价值理念、行为方式、资源动员、社会影响等方面，既有与政府体系形成互补、协调、对应的一面，又有构成冲击和挑战的一面。在全球事务、国际事务、国家事务、地区事务、直到社区事务的各个层面，在公共管理和公共服务的各个领域，都面临如何处理政府和非政府组织关系的新课题。

政府和非政府组织的关系课题包括六个不同的维度：

⑴ 理念维度：政府是否承认非政府组织的存在和价值，双方有没有平等？

⑵ 政治维度：政府是否允许非政府组织的自主和独立，是否给予其自由？

⑶ 制度维度：政府是否保障非政府组织的空间和权利，是否有法治基础？

⑷ 资源维度：政府是否提供非政府组织必要的资金，有没有财政支持？

⑸ 体制维度：政府能不能做到对非政府组织有效监管，有没有刚性约束？

⑹ 机制维度：政府是否能和非政府组织进行良性互动，有没有合作？

不同国家的政府，不同层级的政府，同一国家、同一层级但不同部门的政府，在上述不同维度上往往表现出不同的程度和特征。另一方面，政府对待不同类型的非政府组织，在上述不同维度上也表现出不同的态度和特征。然而基本的趋势是：现代公共管理越来越不能忽视非政府组织的存在，越来越需要在政府和非政府组织之间的关系问题上找到合理的均衡点。

英国是处理政府与非政府组织关系比较成功的国家。在英国，各类非政府组织有近20万家，其中有18万家在英国慈善委员会进行登记注册。慈善委员会是英国统一负责各类非政府组织登记注册和监督管理的国家监管机关，享有执法权和包括制定相关法规等部分立法权。非政府组织在慈善委员会进行登记注册的好处，首先是能够得到政府每年提供的总额达33亿英镑的资金支持，它们占到全英非政府组织年度运作经费的约30％；其次，英国对待开展慈善活动的非政府组织实行减免税和退税制度，每年因减免税和退税优惠的税收总额高达30亿英镑；第三，非政府组织经过登记注册成为政府认可的慈善组织，能够有更高的公信力，可以从社会募集大量的慈善捐款，其年度募款总额也达到30多亿英镑。因此，90％以上的英国非政府组织都在慈善委员会登记注册成为慈善组织。为了促进政府和非政府组织的合作，英国政府和各类慈善组织之间签订了“政府与非政府组织合作框架协议”（简称“COMPACT”），[31]其中详细规定了政府对待非政府组织的态度、原则、义务，以及双方合作的基本框架和内容。另一方面，慈善委员会作为统一监管机关，承担监管非政府组织的职责。该委员会将全国非政府组织按照资金规模和影响大小区分为三种类型：集中力量监管规模和影响最大的400家组织（其年度运作经费占全国慈善组织总额的43％）；并对规模和影响较大的2万家（含上述400家，占全国非政府组织运营经费总额的91％）的组织进行较为严格的定期审计和检查；对于数量最多但规模和影响有限的16万家组织（大约占总数的90％，资金规模的9％），则采取例行的年度申报审计的方式，委托专门的审计等中介机构进行监管。这种“抓大放小”的监管原则起到了很好的效果，使得英国成为世界上政府与非政府组织合作最为成功、公益腐败最少的国家。

与英国相比，日本在处理政府与非政府组织的关系问题上则有过一段曲折的教训。战后日本长期奉行国家主导的经济建设和社会发展理念，虽然早在60年代就出现了不少致力于社会公益事务的非政府组织，但是它们在日本国内难有生存发展的空间，只好在国外开展活动。由于国家完全主导，不给非政府组织开展活动的起码空间，使得各种社会事务集中在政府系统手中，一旦发生突发事件使国家机器出现故障，就会造成极大的社会危机。1995年，日本突发阪神大地震，整个国家机器近于瘫痪，理应由国家承担的救灾救济工作陷于一片混乱，由于应急救援系统失灵而错失了最佳救援的时机致使数以千计的生命被断送。与此形成鲜明对照的是：在地震灾区，成千上万的志愿者自发组织起来，成立了各种开展紧急救援、慈善救济、灾民互助等活动的草根非政府组织，发挥了意想不到的作用。这个事件促使日本社会进行深刻反思，开始走上政府和非政府组织之间合作的探索之路。1998年日本颁布了《特定非营利事业促进法》（简称“NPO法”），大幅度降低了各种非政府组织获得法人地位的门槛。近年来日本各级政府都开始设立用于资助非政府组织的公益基金，努力构建政府对非政府组织的支持体系。

在我国，尽管总体上存在上述种种问题，但是随着政府改革的推进和各种非政府组织的发展，在扶贫开发、社区建设、环境保护、艾滋病救助等一些领域，也开始出现政府和非政府组织成功合作的经验与模式。改革开放以来许多国际非政府组织来华开展各种公益活动，与各级相关政府部门开展合作，在实践中积累了一些值得推广的经验。上个世纪90年代中期，经国务院扶贫办批准和中华慈善总会推荐，世界宣明会来到云南丽江地区开展扶贫救助活动。永胜县作为国家级贫困县，在国家、省、市各级扶贫部门的关怀和支持下，与世界宣明会签订了长期合作协议，成立了由县长、常务副县长和副县长担任组长、执行副组长和副组长的“宣明会项目领导小组”，县政府提供专门办公室，抽调政府办公室、教育局等相关部门的骨干组成长期全职参与项目的工作人员，全面支持与配合宣明会的项目开展。10年来，宣明会在永胜先后投入3000万元的项目资金，用于永胜县各乡村的儿童发展、教育扶贫、社区建设等公益领域，大大改善了永胜县的教育和社会经济发展状况。2005年12月，国务院扶贫办通过公开招标首次将政府扶贫资金用于和非政府组织的合作，标志着政府与非政府组织在扶贫领域的合作进入一个新的阶段。[32]此外，在上海市社区建设中，从90年代中期就开始探索将部分社区养老服务委托非政府组织进行运作管理，出现了如浦东新区罗山会馆等一些成功的模式。

6.2 基本思路：由行政控制转向分类监管、资源引导和行为控制

本文上一节在分析双重管理体制时指出，我国民间组织现行管理体制在本质上将政府和非政府组织至于相互对立的关系上，政府管理非政府组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重审批进行准入限制。这是一种典型的笼统化和消极型的行政控制体制，将所有的非政府组织不分青红皂白、笼而统之地至于政府的对立面，消极地防守防范，用行政分权的体制双重把关和严格限制，通过对民间组织的身份认定来达到控制其行为和结果的目的。这种体制看似分责分权、简便易行，实际上不但控制成本高，控制效率很低，消极作用也非常显著，并削弱了法治和行政监管的权威性。

非政府组织在总体上是一个极为庞杂和多样化的体系，如本文在第一部分中所作分类，可从“社会影响”或“外部性”的功能作用视角把各种形式的非政府组织大体划分为公益服务类、政策倡导类、工商经济类、政治参与类、一般社会类等五大类别的非政府组织。每种类别非政府组织的活动领域不同，功能作用不同，与政府的关系也有很大差别。从政府角度来说，无论是要控制、要监管，还是要防范、要利用，都应在区别不同的非政府组织的基础上来讨论，笼而统之、大而化之的政策对于如此庞杂而巨大的非政府组织来说，无异于无的放矢。

为了在发展市场经济、构建和谐社会的过程中更好地发挥非政府组织的积极作用，政府需要转变观念，改变既有的笼统化和消极型的行政控制体制，在承认并肯定非政府组织的存在及其不可替代的重要作用的基础上，逐步构建分类监管、资源引导和行为控制的新型管理体制。所谓分类监管，就是根据非政府组织的活动领域及其功能作用，将其划分为不同的类别，制定不同的法规和相应的制度框架，并采取不同的监管政策；所谓资源引导，就是通过政府采购等方式提供公共资金，明确表达政府的意图和目标，用资源引导非政府组织；所谓行为控制，就是通过评估、监管等有效机制，密切关注非政府组织所开展的各种活动，对其行为过程及其结果加以有效控制。在这种新型体制下，一方面要继续打击、限制和取缔那些具有反人民、反社会、反国家等反动政治倾向及营利性的非政府组织，另一方面要有计划、有重点地培育和发展一批能够积极参与公共服务和公共管理的非政府组织，加强对它们的咨询、培育、评估和监管，发挥他们在社会公共事务中的积极作用。要努力将非政府组织的发展纳入国家经济社会发展的总体规划、整体目标和利益范围，努力构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的公共服务运作机制。所谓政府主导，就是由政府依法划定空间，政府公平选择对象，政府主动提供资源，政府有效引导方向；所谓社会参与，就是通过对非政府组织的引导，将公民对社会公共事务的关注和意愿表达纳入制度化、有序化的公众参与轨道，使之成为推进和谐社会建设的积极力量；所谓资源激励，就是通过资源供给手段，将政府支持谁、选择谁、排除谁的意向明确体现出来，通过资源的提供、激励和监管达到有效约束；所谓合作互补，就是政府主动确立可以由社会提供的公共服务的空间，把非政府组织推向前台并为他们创造各种合作条件，使非政府组织与政府形成有效的功能互补机制，构建新型公共服务体系。

6.3 具体建议：完善立法、统一监管、建立新型公共服务体系

尽快完善非政府组织相关立法是当前和今后一个时期我们面临的首要任务。我国现行法规不仅在原则、体系、结构、内容等许多方面存在问题，法律位阶低和重要法律缺位是当前较为突出的问题。现行主要法规均停留在行政法规层面，在内容上没有包括境外在华社会团体和民办非企业单位，公益事业相关税制和社会保障、志愿服务等方面的立法也存在空白。这些问题亟待解决。首先，应当在宪法层面明确提出公益财产保护的原则，并重申和确认公民结社自由的原则。公益财产是社会的重要财富，随着社会的文明进步其规模将越来越大，应当像保护国有财产、私有财产一样，明确地将保护公益财产写入国家的根本大法，使保护公益财产神圣不可侵犯成为社会的责任、公民的义务。[33]其次，在行政法规层面，陆续出台一批依据科学分类形成的体现分类监管原则和专业性的专项法规，其中包括修订完善现行的社会团体和民办非企业单位两个主要条例，颁布关于行业协会、农村专业技术协会、慈善组织、公益医疗机构、公益教育机构等专业性强的非政府组织的专项管理条例，逐步形成分类监管的行政法规体系；第三，在上述基础上，通过深入调研和广泛征求意见，努力研究制定我国非政府组织发展的基本法。各种类型非政府组织在总体上要至于一个统一和基本的法律框架下，这样一项基本法要能够较好体现宪法所规定的若干重要原则并使之具体化，同时又对非政府组织的发展从总体上做出规范和协调，明确国家利益和国家原则，表明我国对待非政府组织的基本方针和政策，同时对非政府组织的分类、登记监管、行政指导、社会监督、税收减免、政府采购等各个方面做出原则的规定，用以指导各项专门的行政法规。

建立统一协调、相对集权的行政监管体制也是我国非政府组织管理工作面临的一大任务。我国现行民间组织管理体制在名义上统一归口到民政部门下的民间组织登记管理机关，事实上不仅相当一部分权责分散到各级各类业务主管单位，而且由于非政府组织涉及领域广泛，包括外交、联络、公安、安全、发展与改革、农业、财政税收等各个相关部门都在行使一定的监管职能，并且由于现行民间组织登记管理机关作为民政部下属二级局不具备与各相关部委直接协调的权能，府际协调存在问题，使得我国非政府组织的发展面临多头监管、重复监管，不仅各个监管部门之间彼此信息不通、协调不够、政令不一，而且监管力量分散，随意性强，使得国家利益被许多分散的部门利益和部门政策所取代，呈现为一种奇特的“九龙治水、各显神通”的局面。为改变这种局面，建议在现行的民政部门民间组织管理系统基础上，筹建一个独立于民政部门之外、直接隶属于国务院的民间组织监管委员会（简称“民监会”），并建立全国性的民间组织监管体系，改革现行双重管理体制，将业务主管单位以及其它各相关部门行使的对于非政府组织的监管职能，逐步统一到民监会的体制下，建立一个统一的、权威的民间组织监管体系，一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕非政府组织监管问题的关系、权责和利益，另一方面统一信息、统一政令，将中国境内的所有非政府组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。在这方面，英国慈善委员会的经验很值得我们借鉴。[34]

在完善立法和统一监管的基础上，政府要将相关公共政策的重点，放在推进新型公共服务体系的建设上，着力支持和培育发展公益服务类非政府组织。

在构建新型公共服务体系的框架时，应对其中非政府组织的基本范畴加以界定。可采用“公益服务组织”的概念，取代较为宽泛的“非政府组织”、“非营利组织”或“民间组织”等范畴。这一概念可定义为：在环境保护、扶贫开发、初级卫生、基础教育、社区服务、慈善救助等领域提供各种公益服务，以及与公益服务相关的资源动员和机构能力建设等活动的公益服务型非政府组织。可在借鉴国外成功经验和总结扶贫开发、社区养老服务等领域政府采购公共服务的已有作法基础上，成立政府采购基金，通过公开招投标的方式对上述相关领域的一系列公共服务进行基于市场机制的政府采购，也可参照英国、德国的模式，选择比较成熟的公益服务组织进行政府委托。为推进政府采购或政府委托公共服务的开展，应借鉴国际上比较成熟的经验，如英国的COMPACT模式，在政府和公益服务组织之间签订一揽子合作协议。合作的主要机制包括：政府采购或委托服务，专业评估和公益认证，官学民一体化的政策审议机制，公益问责与责任追究制度等，逐步建立健全包括购买-委托-评估-认证-问责等诸环节的科学合理、公开公正、高效合理的公共服务新体制。同时，建立健全公益减免税制度、社会保障制度等相关法规和政策，并加大政府在培育发展和推动组织能力建设方面的力度，在构建新型公共服务体系的同时，加快我国公益服务类非政府组织的成长。在政府监管和社会监督方面，逐步实行包括备案、登记、认定的三级准入和分类分级监管制度。对于组织化程度低、规模小、人员少的社区基层组织，应实行备案制度；对于规模大、人员多、活动广、组织化程度高的组织，应实行法人登记制度；对于影响大、公益性强的组织，则实行公益认定制度。改善和加强以“年检”为核心的信息报告制度。采取公益举报制度，广泛动员公众参与公益服务组织的监管，并建立全国联网的公益举报受理机制。实行公益托管制度，加强政府在监管上的权威和刚性约束。

政府在培育发展公益服务类非政府组织的同时，需要处理好和其它类别非政府组织之间的关系。应本着依法治理、依法监管的法治原则，将涉及非政府组织及其活动的政治准则、国家准则尽可能法制化，并赋予统一监管机关以立法、执法方面较为独立的权限。同时，在处理和非政府组织的关系上更多借鉴国际上较为成功的合作主义[35]的经验及其原则，通过上述新型公共服务体系的构建将非政府组织整合到国家利益和社会利益集中的公共服务框架内，同时实现一定程度的政治整合，努力构建整个社会和谐、稳定与和解的社会组织基础。

7．机遇和挑战

尽管存在种种困难和问题，现行体制特别是法律政策环境也亟待改善，但是从发展的眼光看，特别是着眼于纵向的历史过程，可以看到，进入21世纪的中国业已呈现出的前所未有的发展势头和日新月异的社会变革，对中国非政府组织的发展来说提供了重要的发展机遇和挑战。概括起来，这些机遇和挑战主要包括如下八个方面：

第一，坚定不移地推进改革，将为中国非政府组织的发展带来更多的空间。改革是今日中国之经济发展、社会进步最根本的动力，改革释放出蕴藏在中国社会中的巨大能量和多样化的需求，为非政府组织的发展带来了广阔的空间。特别是随着政府改革的逐步深入，不仅政府职能的转变会为各个层面的非政府组织腾出一部分原为政府所占有的资源，而且各级政府在管理体制和运作机制等方面的深入改革，为非政府组织参与公共管理和公共服务提供着更多的机会，而正在试点推广的事业单位改革将更多地参考和引入非政府组织的组织制度和运作机制，各级地方政府的在改革实践中已摸索出如政府采购公共服务等许多和非政府组织合作的创新模式，并将继续加大这方面的探索和创新。同时，随着改革从经济领域向社会领域、进而向政治领域的延伸，社会改革、特别是政治体制改革将为各种形式的非政府组织的发展提供巨大的社会空间乃至政治空间。实践越来越清楚地表明：改革已成中国社会不可逆转的历史洪流，将进一步推动政府改革、社会转型、经济发展和政治文明的建设，进而为中国非政府组织的发展带来更加广阔的历史空间。

第二，持续稳定的经济增长为普遍的结社活动奠定基础，而贫富两极分化及各种社会问题的蓄积则为谋求社会公正的非政府组织提供着机遇。持续二十多年稳定高速的经济增长创造了“中国奇迹”，积累并在继续积累着巨大的物质财富，一个贫穷落后的中国正在改变面貌，人民的生活状况和生活质量都在发生翻天覆地的变化，从总体上看，财富的剩余，余暇时间的增加，受教育水平的显著提高，社会信息量的空前增长以及先进信息技术的应用，这些都为普遍的结社活动奠定了坚实的基础。另一方面，在财富不断增长和积累的同时，中国的基尼系数迅速攀升，贫富差距显著扩大，社会伦理和道德体系出现危机，各种社会问题和矛盾不断蓄积，环境、资源、人口的压力空前加剧，整个社会在实现增长和效率的同时越来越呼唤平等和公正，从而为致力于社会公益事业、谋求社会公正的非政府组织提供着机遇。面对各种社会问题，越来越多的公民选择以志愿者的方式投身到公益事业中，越来越多的企业承担起社会责任参与到公益事业中，置身公益事业逐渐成为人们追求高尚、服务社会、探索人生、成就自我的时尚选择，公益创业已经并将越来越多地催生一批又一批新生的非政府组织，整个社会也将会有越来越多的资源被动员和引导到公益事业中。

第三，随着现行法律法规的修改完善，一个法制化的外部环境正在逐步形成。尽管存在许多问题，但近十多年来一个不可否认的事实是：相关法律体系在逐步形成，中国正走向分类管理和法制化的轨道。近年来围绕非营利立法问题在相关政府部门、立法机关、学术界、非政府组织及媒体间，展开了热烈而深入的研讨，对推动相关立法起到了积极的作用。2004年出台的《基金会管理条例》是这方面积极探索的结果。现行法规中存在的问题使得进一步的修改和完善势在必行，行业协会、农村专业技术协会等一些领域的专项法规也将陆续出台，地方政府在这方面的创新之举则推动着整个法律政策环境的不断改善。

第四，随着市场经济走向成熟，来自市场体系的各种力量也推动着中国公民社会的形成。在市场经济走向成熟的过程中，各种商会、行业协会迅速成长起来，成为降低交易成本、规范市场秩序、抗衡反倾销浪潮的重要机制。同时，随着利益集团的出现，市场体系下的利益制衡机制亟待完善，除了政府之外，需要有相应的社团能够代表消费者，代表工人，代表农民，代表中小企业等等，由这样一批批代表市场中各种不同利益集团的非营利的中介组织彼此谈判、互动和制衡，并倡导和影响公共政策，从而实现市场经济中的各种利益均衡。此外，市场经济造就了一大批成功的企业家，社会在呼唤着企业家的社会责任，使得他们在追求市场利益的同时越发关注社会公益，一批富有社会责任感的企业家将成为推动中国公民社会发展的积极力量。

第五，全球化为中国非政府组织的发展也带来了机遇和挑战。中国“入世”加速了经济和社会的开放度，政府在市场压力下加快了职能转变的步伐；一大批境外商会行业协会纷纷进入中国，不仅带来了适应市场经济的新理念和新机制，也从另一个方面将加快现行相关法律法规完善的步伐，并形成对现行体制改革的压力；境外在华非政府组织本土化步伐的加快，使得它们越来越融入当地社区并成为推进公共服务与和谐社会建设的积极力量；一批中国企业走向世界开始带动中国的商会行业协会走出国门，到所在国去开拓市场、整合资源；中国在国际舞台中越来越重要的作用呼唤着中国的非政府组织更多地参与到国际公共事务中，在包括联合国在内的国际决策体系中发挥更大和更加主动的作用，等等。全球化同时也向中国的非政府组织提出了许多挑战，如：来自境外竞争者的出现，新的竞争环境和竞争压力，对专业化能力的更高，适应国际惯例和参与国际竞争的转型需要，加强自身能力建设和走向彼此联合与互律的迫切要求等等。

第六，在经济市场化和社会多元化的进程中，公民自由、自主、自治和志愿服务的意识逐步培养和觉醒起来，公民参与的热情越来越高。中国自古有着社会自组织、志愿结社和民间公益的传统，随着经济和社会的改革，随着政府逐步退出许多社会控制领域，自上而下的政治的和行政的束缚越来越减少，公民通过各种形式参与经济、社会乃至政治过程的机会越来越多、热情越来越高，在这个过程中人们的自由权力得到认同，自主精神得到倡扬，自治机制得到培育，志愿服务的社会风尚逐渐形成，推动着整个社会资本的建设，从而为中国非政府组织的发展奠定重要的文化基础。

第七，经济社会的发展导致社会分层日益显著，不同社会阶层及利益集团的形成也推动着结社和非政府组织的发展。随着经济社会的发展和社会利益格局的分化，中国出现了不同的社会阶层和利益集团，非政府组织作为各个社会阶层表达意愿、维护权益、参与治理、协调互动乃至彼此博弈的社会组织形式开始发挥作用。近年来，由投资人组成的异地商会、面向高收入阶层的富人俱乐部、代表房产购买者的业主委员会、有车族成立的各种车友俱乐部、以及打工者俱乐部、外来人口协会等各种形式的非政府组织纷纷发展起来，成为中国非政府组织发展中的新兴力量。

第八，互联网和手机短信的发展普及引起社会关系的变革，对结社行为和非政府组织的发展带来重大影响。在信息时代的今天，互联网和手机短信的发展普及大大改变了人们的行为方式。目前我国网民总数达1.23亿，其中宽带上网人数为7700万，仅次于美国居全球第二， 而手机用户超过3.93亿户，居全球首位，每年发送短信总量为3046.5亿条，比六年前增长了300倍以上。由于互联网的发展，各种信息量空前膨胀，全球日均电子邮件在2006年达600亿，各种搜索引擎、BBS、博客、MSN、QQ等五花八门的互联网平台高度发达，使得人类社会关系无论在形式、内容、手段、速度、范围、影响等各个方面都发生了革命性的变革，各种形式的网络社团、虚拟社团如雨后春笋般发展起来，既有的结社行为和非政府组织也在应用信息网络技术的发展方面出现了许多新的变化。互联网时代的到来对结社和非政府组织的发展既提供了机遇同时又提出了许多重大的挑战。

此外，从更加广泛和长远的意义上看，人口老龄化、文化多样化、城乡一体化等出现在中国社会不同层面上的各种趋势，也在不同程度上对非政府组织和公民社会的发展提供了机遇和挑战。

总之，作为一种新兴的社会组织，作为人类社会重要的组织制度创新形式，非政府组织在中国社会尚处在发展的起步阶段，它们内在的制度构造和能力建设尚显不足，外部的法律政策环境存在缺陷，来自社会体系的支持也不尽足力，然而从发展上看，中国非政府组织处在历史所赋予的重大发展机遇期，有众多的因素和条件将有助于非政府组织在中国今天和今后的经济社会发展和变革中扮演更加重要的角色。我们有理由相信中国的非政府组织将在这样一系列重大的机遇条件下发展壮大起来，它们将更多地动员社会资源，更好地提供公共服务，更广泛和深入地致力于社会治理，并通过政策倡导积极有效地影响社会的公共决策过程，非政府组织必将成为我们构建社会主义和谐社会中一支越来越重要的力量。

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注释：

[1] 王名，清华大学公共管理学院教授；刘求实，清华大学公共管理学院副教授。本文为国家社会科学重大项目“非政府组织在和谐社会中的作用研究”（项目编号05&ZD046）的阶段性成果。

[2] 非政府组织的英文原文是Non-governmental organizations，缩略语为NGO或NGOs。

[3] 在1945年6月签署的联合国宪章的第71条款中有如下的记述：联合国授权经社理事会“为那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。

[4] 1995年北京世妇会的召开对于非政府组织这一概念在中国的传播具有里程碑作用，期间媒体大量报道并使用“非政府组织”一词，开始出版相应书籍，出现了一批自称为“NGO”的草根组织，官方文件中也陆续出现“非政府组织”和“民间组织”等用语。1998年民政部正式成立“民间组织管理局”，开始对非政府组织进行统一管理。

[5] 这里的“公共组织”是相对于非公共组织而言的。关于公共组织所具有的公共性、民主性和社会价值导向，参见登哈特(2003)p221-222。本文作者在多篇文章中也将非政府组织解释为“非政府公共部门”。参见王名(2001a)；王名(2001b)；王名(2004)。

[6] 联合国官方网站 http://www.un.org/chinese/aboutun/ngo/qanda.html

[7] World Bank (2000).

[8] Salamon, Lester (2004)p9-10.

[9] 非营利组织，英文为Non profit organization或者Non profit institute，缩略语为NPO或NPI；公民社会组织，英文为Civil society organization，缩略语为CSO；社区志愿组织，英文为Community volunteer organization，缩略语为CVO。NPO或NPI强调这类组织和企业等营利组织的区别，CSO强调这类组织的公民主体性质，CVO强调这类组织与各种付酬组织、雇佣组织的区别。

[10] 新社会组织是近年来国内使用频度很高的词汇，泛指在社会转型期涌现出来的各类新型社会团体、民办非企业单位、基金会和各类市场中介、社会中介组织。这一词汇最早出现在上海。2005年7月，上海市政府成立主管“两新组织”的社会服务局，其重要的职能之一就是承担政府对非政府组织的监管职能。所谓两新组织，指新社会组织和新经济组织。

[11] 这方面较为深入的研究，参见陈宝良(1996)，梁其姿(2001)，王世刚(1994)等。

[12] 托克维尔对此评价道：“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团。……美国人干一点小事也要成立一个社团，……而美国人则似乎把结社视为采取行动的唯一手段。”“现在这项权力（结社权）的行使，已成为美国人的习惯和气尚。”参见托克维尔(1996) p636。

[13] 关于全球“社团革命”的著名论断来自萨拉蒙教授，他在90年代中期谈到非政府组织发展的社会经济意义时不无感慨的表示：方兴未艾的社团革命对即将到来的21世纪所具有的意义，也许如同民族国家对于20世纪所具有的意义一样重大。参见Salamon,Lester(1996)。

[14] “人民团体”一词在新中国成立之初就开始使用并被赋予统一战线的含义，严格说指的是参加全国政协的八大人民团体（妇联、科协、青联、全总、共青团、工商联、侨联、台联），但通常外延要宽泛一些。人民团体就其属性来说不属于非政府组织，但是随着中国的社会转型和政府改革，人民团体正在从旧体制脱胎出来，特别在所发挥的社会功能上，可以说越来越具有非政府组织的特征。

[15] 数据来源：国家民政部主办：中国民间组织网 http://www.chinanpo.gov.cn/web/index.do

[16] 哈贝马斯的代表作《公共领域的结构转型》一书系统论述了资产阶级公共领域的问题。参见哈贝马斯(1999)。

[17] 哈贝马斯这样来定义公民社会：“无论如何，‘公民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的。这样的组织包括教会、文化团体和学会，还包括了独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会，此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等。”哈贝马斯(1999)p29.

[18] 近来一种较为流行的观点是将慈善捐赠解释为“第三次分配”。本文并不完全认同这一提法，因为慈善捐赠的本质意义不在于分配，而在于超越基于私益的市场关系之外的社会公益。但在资源配置的意义上，捐赠和志愿服务的确提供了一种不同于国家税收和市场交换的新的模式。

[19] 联合国秘书长安南在1999年联大报告中对此作了如下的评价：联合国进入了一个前所未有的伙伴时代，公民社会的影响力无所不在，在这个时代，NGO、国际组织和政府将更加密切地合作以追求最大的共同目标。

[20] 这里的国别比较研究主要包括美国约翰-霍普金斯大学公民社会研究中心主持开展的国际非营利部门比较研究项目（CNP），以及CIVICUS推动的国际公民社会指数研究项目（CSI）。

[21] 参见王名(2000)、王名(2001a)、王名(2004)。

[22] “不分配约束”，英文为non-distribution constraint，指非政府组织因不存在明确的投资人或所有者，其投资收益不得分红。不分配约束是非政府组织具有刚性约束的制度性条件，许多国家在相关法规中对此作出明确的规定。

[23] 在日本的大阪市，政府将一座建筑物租赁给一个不动产企业经营，限定其只能用于当地非政府组织的办公场所，并将部分租金收入用于贴补这些非政府组织的房租。

[24] 公益认定制度是日本近年来公益法人制度改革的一项重要内容，其中公益系数（PST值）指的是：非营利组织接受捐赠总额占年度总收入比重不低于20％。

[25] 参见梅夏英(2002)p153-197。

[26] 由于基金会和公益信托在产权性质上基本相同，下文分析中不再使用“委托人”、“受托人”，而统一用“捐赠人”、“受赠人”。

[27] 在作者另一篇论文中较为详细地概括了委托人、受托人和受益人分别享有的权利和义务。详见王名/贾西津(2004)。

[28] 剩余索取权相对于合同收益权而言，指对企业收入扣除所有固定的合同支付（成本、工资、利息等）外的余额（利润）的要求权。

[29] 剩余控制权指对在契约中没有特别规定的活动的控制权。

[30] 苏力等(1999)p172。

[31] 1998年11月，经英国女王批准，布莱尔首相和全英慈善组织与政府合作委员会主席斯通共同签署了这项协议，用以指导英国政府各部门及各级地方政府在制定和实施公共政策过程中与NGO之间确立合作伙伴关系。协议虽不具有法律约束力，但通过一系列原则成为政府与NGO之间合作的指南与工作备忘录。协议充分肯定NGO在英国社会的巨大作用，并强调政府与NGO在价值观上的一致性和功能上的互补性与合作关系。协议强调的原则包括：政府对NGO资金支持的原则；政府在支持NGO的同时确保其独立性的原则；政府与NGO在制定公共政策、提供公共服务上的协商协作原则；NGO在使用包括政府资金在内的公共资源上的公开透明原则；政府保障各种不同类型的NGO有公平机会获得政府资助的原则。为推动政府与NGO的合作，英内政部拨款设立了轮值性的协议指导工作组，从全英主要NGO推荐20名负责人轮流担任工作组委员，具体负责协议各项主要原则的落实。

[32] 2005年12月19日,国务院扶贫办在人民大会堂启动“政府和NGO合作实施村级扶贫规划项目”,国务院扶贫办和江西省扶贫办提供1100万元财政资金，全权委托中国扶贫基金会向NGO公开招标，在江西省的22个重点贫困村实施村级扶贫计划项目。同时，亚洲开发银行提供100万美元，用于支持NGO村级扶贫规划试点项目的设计、管理、评估和推广。

[33] 2003年的全国政协提案中，王名委员等提出了一项关于立法保护公益财产的提案，提案号2202。

[34] 英国慈善委员会（Charity Commission）是一个有着150年历史的官方机构，依据英国慈善法设立。慈善委员会全额由英国财政拨款，属公务员体制，其主席由英女王任命，相当政府阁僚，但其运作管理独立于政府机构和议会治外，是一个依法设立、依法行使职能的独立机构。慈善委员会在全英各地设有办事处，有专职职员1600多人。其主要职责：一是登记注册，负责英格兰和威尔士地区各级各类非政府组织的登记注册；二是咨询监督，负责向这些非政府组织提供如何在法定框架下进行运作的咨询并进行监督管理；三是制定部分法规，拥有解释和改善相关法规的权限，可颁布法规文件，就已有的法律条文进行必要的解释和修正；四是执法托管，依法对非政府组织存在的问题进行必要的调查，加以查处，直至依法进行托管。

[35] 合作主义又称“法团主义”，是从理论和实践上对和谐的国家社会关系的一种解释，强调国家权威和各种社会力量在一定的公共或共同利益基础上实现合作。英国、德国及北欧许多国家都被认为是合作主义的典范。