[内容提要]中国不断深度参与国际金融组织是中国和平崛起过程的必然阶段。美国作为现有国际金融体系的主导国在其中发挥了极为重要的作用。本文在简要回顾中国加入国际金融组织的历史之后，以中国加入金融特别行动组为例，重点考察美国在中国参与国际金融组织中的利益、政策以及对中国的影响等内容。最后，本文就中国未来更好地在国际金融领域发挥作用给出了初步的结论和建议。
[关键词]国际金融组织 金融特别行动组 反恐融资
要深入研究中国参与全球性国际组织，不仅要分析中国的政策以及中国和国际组织之间的互动，还必须要考察美国在其中扮演的作用。因为美国作为现有国际体系的主导国，毫无疑问制约着中国加入国际组织的方方面面。考虑到中国作为崛起中大国以及美国是现有国际体系“现状国”的事实，美国因素在中国参与国际组织中的作用更加不容忽视。“中国-国际组织”仅仅是硬币的一面，只有在“中国-国际组织-美国”三边互动的平台上，才可以真正把握中国加入国际组织的全貌。特别是在美国拥有巨大影响力的国际金融体系领域，美国的角色尤为重要。
有鉴于此，本文将以中国加入金融特别行动组（Financial Action Task Force , FATF）为案例，深入研究美国在中国参与国际金融组织中所发挥的作用。本文分为以下五部分：第一，中国参与国际金融组织的历史回顾。第二，案例选取说明。第三，美国在中国参与FATF上的利益和政策。第四，对中国的影响。第五，结语。
一、中国加入国际金融组织的历史回顾
自1971年恢复在联合国的席位之后，参与重要国际组织便成为中国外交的重点。不过，中国参与关键性的国际金融组织，却肇始于20世纪70年代末、80年代初。[1]这种情形的出现有着特定的历史背景：第一，中美1979年建交之后，台湾问题才得以更好地解决。而台湾因素是中国参与任何国际组织首先要考虑的。第二，中美在战略上合作对抗苏联的态势日益明朗，美国支持中国加入其主导的国际经济体系，包括国际金融体系。第三，改革开放政策的确定使得中国参与重要国际金融组织成为应有之义。中国一方面需要适应国际金融规则，另一方面要利用国际金融组织的各种资源。
从中国参与国际金融组织的历程来看，大致上可以分为三大阶段。第一阶段，上世纪80年代初参加世界银行集团和国际货币基金组织。[2]中国在这一阶段所参与的国际金融组织是最为著名和最为重要的机构，尽管遇到了一些障碍，但总体而言加入的过程还算顺利。[3]第二阶段，在上世纪90年代中期相继加入国际金融协会和国际清算银行。相比于世界银行和国际货币基金组织，这两大金融机构更具针对性。国际金融协会主要由世界知名商业银行和投资银行组成，而国际清算银行由各国中央银行组成。[4]这表明经过一段的发展，中国加入国际金融组织已较为深入，超越了以往以“国家”为组织成员的参与模式。第三阶段，2007年加入FATF。FATF虽然知名度以及重要性都要比其他全球性金融组织小很多，但其对中国而言，却有特殊的意义。因为它并不是一个全能型或者论坛型的金融组织，而是一个专业性的金融机构，专门负责处理全球反洗钱的国际协调事务。另外从成员组成看，也主要以OECD发达国家为主，加入的门槛较高。
随着时间的推移，中国参与国际金融组织的目标也经历了较为明显的变化。在中国参与国际金融组织的早先阶段，主要着眼于获得国际金融组织的贷款。这是由当时中国窘困的经济情况和财政预算所决定的。从IMF来看，1981年和1986年中国曾先后从IMF借入7.59亿和5.98亿特别提款权，用于弥补国际收支逆差，支持经济结构调整和经济体制改革。[5]中国在参与世界银行集团的初期也是如此，从世界银行集团获得的贷款个别年份曾占中国政府支出的4.2%和国民生产总值的0.6%。[6]
但是，随着中国经济的快速增长和国力的迅速提高，中国参与国际金融组织的目标在20世纪90年代中后期发生了一定程度的变化。获得贷款虽然仍然很重要，但已经不是中国政府最为看重的目标。[7]中国在这一阶段加入的重要国际金融组织并不直接发放贷款，而只是提供了一个对话和沟通平台，在这个平台上，各成员能够就一些重要的议题发表看法。这显示出中国在转而重视在国际金融领域的平等身份。
步入21世纪后，中国参与国际金融体系的经验日益丰富，同时国家经济实力也进一步增强。在这种情况下，目标重点再一次发生变化，力图在长期由西方国家主导的国际金融体系内发挥一定的影响力。此点从两个方面得以体现。其一，中国于2006年9月扩大了在IMF中的投票权重，并凭此成为IMF的第六大权重国。其二，2007年12月，中国首次对世界银行集团下属的国际开发协会捐款，从受援国家转变为捐款国家。[8]虽然上述事件的象征意义都要大于实际意义，但也说明了中国对待国际金融机构的态度确实发生了某些变化，希望在国际金融组织中发挥更大影响。
综上，中国参与国际金融组织的目标经历了从最初的获得贷款、拥有国际金融体系的身份，转为重视在金融领域的平等地位和对话平台，进而扩大在国际金融领域影响的发展过程。换言之，从物质性需求（贷款）到身份性需求（国际金融体系的认同）再到影响力需求（份额和代表权）。
二、案例选取说明
之所以选择FATF作为分析案例，是因为中国加入FATF的过程很好地展示了现阶段美国在中国加入国际金融组织上的角色和作用。
首先，FATF较为重要，能够较好地体现出美国在国际金融方面的利益。FATF是制定国际反洗钱和反恐融资标准和监督标准实施的政府间组织。它于1989年7月根据西方七国集团的经济宣言建立，秘书处设在经合组织（OECD）巴黎总部内。FATF的任务涵盖三方面：制定和推广反洗钱和反恐融资领域的标准建议，促进全球性反洗钱网络的建立；监督该组织成员对反洗钱和反恐融资建议的执行情况；研究总结洗钱和恐怖融资的趋势、方法和技术以及相应的打击措施。[9]FATF所订立的反洗钱建议实际上已成为反洗钱领域被广泛接受的国际标准。无论对成员国，还是非成员国，都产生重要影响。
第二，美国在FATF中处于主导地位，不仅是相关规则的重要制定者，而且是决定中国能否加入的关键力量。在国际反洗钱的标准方面，FATF主要通过“40＋9”项建议加以约束。“40项建议”在1990年制订，在最初的咨询和设定期间，由包括美国政府在内的西方发达国家主导，也主要以美国为代表的西方金融市场情况为考虑和适用对象。在发生“9·11”恐怖袭击事件后，美国政府进一步特别提出新的“9项建议”，要求国际社会迅速采纳以更为有效地帮助美国打击恐怖分子的融资活动。因此可以看出，无论是“40项”建议还是“9项”建议所规定的反洗钱规则事实上是美国推动和主导的，这反映了美国在全球金融领域的制度优势。
除了具有规则制定方面的优势之外，美国还拥有审查某个国家是否成为FATF成员国的权力。按照FATF的规则，接受哪些国家成为新的正式会员国或观察员，必须经过FATF“老”成员国的评估、审议和批准。换言之，中国要加入FATF，除了要遵守FATF的逐项规则要求，最终还要得到包括美国在内的成员国的同意。
第三，中国是主动地想参与FATF，这种情形也符合中国和大多数国际金融组织的关系。参与FATF对现阶段的中国有着如下重要意义：1、有助于我国在反洗钱和反恐融资领域树立负责任大国形象；2、推动反洗钱和反恐融资工作的国际合作3、有利于中国的反洗钱和反恐融资体制进一步与国际标准接轨；4、有利于国内金融机构加强风险内控。[10]正是基于上述考虑，早在2002年9月，中国就表示将积极参与反洗钱和打击恐怖融资的国际合作，并愿意与FATF合作。在2004年2月，中国人民银行行长周小川正式代表中国政府明确提出要求加入FATF，并为符合FATF的要求做了大量的工作。
从上述三点分析可知，中国加入FATF这一案例集中体现了中国加入国际金融组织的基本要素，具有一定的代表性，可谓是一个典型案例。
三、美国的利益和政策
美国在衡量中国参与FATF上，主要有两大方面考虑。第一，是否支持中国加入FATF？这主要涉及美国自身的利益评估。如果美国觉得中国参与FATF不符合甚至有损于美国的国家利益，那么其理性的选择是利用其在FATF内的影响力通过某种方式拒绝中国的参与。第二，如果确定中国参与FATF有利于自身利益，那么采取何种政策能够保证美国的利益最大化？这属于政策评估。在支持中国加入FATF的战略确定的前提下，美国具体会采取那些政策来实现美国的利益？
从利益评估来看：第一，中国加入FATF有利于确保美国对国际金融体系的控制。FATF是在美国的倡议下设置的，美国在其中拥有很大的影响力。而且，FATF的主要条款并非独立发挥作用，而是得到了世界银行和国际货币基金组织（IMF）的认可和支持。正是由于获得了这两个主要国际金融组织的配合，FATF所推荐的“建议”才能被国际社会所接受，成为最普遍和主流的国际反洗钱规则。众所周知，无论是世界银行还是IMF，都受到美国的极大影响。在这个意义上，FATF和美国所主导的国际金融体系相互支撑和契合，强化了美国的全球金融力量。中国加入FATF，而不是另起炉灶重新建立与其相竞争的反洗钱金融组织，事实上有利于美国对现有国际金融体系的控制。
第二，有利于美国政府把金融作为外交手段使用，维护美国的国家安全。“9·11”事件发生后，美国迅速发动“反恐金融战”，把在金融领域的反恐作为打击恐怖主义的重要方面，试图切断恐怖分子的资金供给。为此，美国财政部做了大量的努力，FATF则是美国反恐融资战所依靠的主要国际金融组织。由于金融全球化的深化，作为经济大国之一的中国也开始在国际金融体系中发挥重要作用。美国必须把中国也纳入到其编织的全球反恐金融网络中，才更有把握赢得胜利。在这种考虑之下，把中国纳入而非将其排除出FATF，让中国在金融领域也配合美国的反恐战略，有利于美国政府反恐战争的全方位实施，能够增强美国的国家安全。
第三，有利于美国对华整体战略的实施和推进。无论是克林顿政府的“接触”战略，还是布什政府的“利益攸关者”政策，美国冷战后对华总体战略都是鼓励中国融入现有的国际体系，并在此基础上要求中国承担相应的国际责任和义务。[11]在这样的战略框架之下，中国首先必须是国际体系的重要参与者，然后才可以成为负责任的行为者。这意味着美国要引导和支持中国成为某些重要国际组织的成员。具体到FATF而言，美国只有让中国加入之后，才能要求中国在国际反洗钱等方面扮演相匹配的角色。
第四，促进中国金融市场开放和透明度提升，确保中国的与反洗钱相关的金融制度符合国际规范和美国要求，这符合当前美国在金融领域的对华政策。[12]中国要想加入FATF，必须接受FATF所规定的一系列规则。而这些规则当中，不少是要求中国金融市场某种程度的对外开放，比如“各国应迅速以具建设性和有效的方式，就清洗黑钱及恐布分子融资活动的调查、检控和有关法律程序，提供范围尽可能最广泛的司法互助”。[13]此外，FATF还存在着关键性的“相互评价”（mutual evaluation）机制，规定FATF每隔时间要就是否履行相关规范对成员国进行检查，并提出改正意见以确保其符合FATF的要求。
在明确了利益之后，美国政府允许、支持甚至希望中国的加入。但纵观整个中国加入FATF的历程，不难发现美国政府的政策还具有相当的策略性，以期在中美关于中国加入FATF的博弈中付出较小的成本，取得更大的利益。这主要有两大表现：一方面，把支持中国加入FATF作为美方在中美战略经济对话（SED）中的重要筹码。金融服务业一直是两国SED谈判的关键议题之一。在2007年5月举行的第二次SED上，美方作出的为数不多的承诺就是“强烈支持中国在2007年6月召开的FATF全会上成为FATF成员”。[14]换言之，用支持中国加入FATF换取中国在其他方面的重要让步。另一方面，为了推动中国的加入，美国把中国加入FATF和批准中国的银行在美国设立分行相挂钩。2007年11月，美联储在批准招商银行在纽约设立分行的准许令中明确提及，“中国加强了在反洗钱制度上的建设”，“已经是FATF的成员”，招商银行也“已经采取了符合FATF建议的措施，制定了政策、程序和控制手段以保证持续符合所有法律和规定的要求”。[15]在这里，加入FATF变成了美国批准外国银行在美国设立分行的前提条件。也就是说，如果中国不加入FATF的话，美国今后就无法批准任何中国的银行在美国设立分行。[16]
四、对中国的影响
不可否认，美国借助FATF对中国的相关金融领域产生了较大影响。这种影响主要表现为美国主导同时也体现了美国利益和特点的反洗钱国际规范嵌入了中国反洗钱制度。中国现有的反洗钱体系，无论是法律规范，还是部门设置，都大体上遵循FATF的标准进行了一番调整。
从法律规范来看，在加入FATF之前，中国并未拥有完善的反洗钱制度。为了尽可能快地加入FATF，中国按照FATF的要求在短时间内建立和完善了相关法律体系。首先，中国签署和批准了在反洗钱和反恐怖融资领域的一系列重要国际文件，特别是《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。[17]其次，中国政府制定了《反洗钱法》并得到全国人大通过。中国政府关于反洗钱问题的研究早在1996年就已经开始，有关部门做了大量调研的工作，但由于各方面条件尚不成熟，最终没有形成法律。由于FATF要求各成员国必须有相应的明确的反洗钱法律，中国政府也因此加快了《反洗钱法》的制定步伐。2004年3月，全国人大组织启动《反洗钱法》立法工作。2006年10月，十届人大常委会第二十四次会议审议通过《中国人民共和国反洗钱法》。此外，中国还通过了《刑法修正案》关于洗钱犯罪的规定，使其能更好地与国际接轨。[18]第三，为了使《反洗钱法》更具操作性，继2006年11月修订发布《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》两个法规后，中国人民银行又迅速颁布了《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》，并会同银监会、证监会和保监会联合发布了《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》。这些配套规章细化了国内金融机构反洗钱义务，进一步明确了反洗钱监管职责。上述条约、法律和规章组成中国反洗钱的基本法律架构。
就中国负责反洗钱的政府部门设置而言，也经历了一番变迁。变迁的总体特征是符合国际惯例，突出中央银行（中国人民银行）的地位，弱化其他部门在其中的权限。原先中国政府的反洗钱部门设置中，反洗钱工作主要由公安部负责，财政部和人民银行等其他相关部委配合。[19]但这种设置明显与FATF成员国的情况不符，不利于反洗钱方面的国际合作。有鉴于此，在第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构方案和中央编办《关于中国人民银行主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》中，原由公安部承担的组织协调国家反洗钱工作的职责被划入到中国人民银行，原本人民银行于2002年内设的反洗钱处也升格为反洗钱局。2003年底新修订的《中国人民银行法》进一步明确人民银行负责“指导、部署金融业的反洗钱工作，负责反洗钱资金监测”。同年，国务院还修改了《反洗钱工作部际联席会议制度》，批准改由中国人民银行行长为反洗钱部际联席会议的召集人。中国人民银行正式成为国务院反洗钱工作的行政主管部门，在国际上代表中国政府与外国政府和有关国际组织开展反洗钱合作。
除了上述法律体系和部门设置的有形影响之外，中国在加入FATF过程中还折射出了意义更为深远的变化，即主权因素在中国加入参与国际金融组织中的有所下降。直到2002年，中国政府还提出“中国一贯认为，反洗钱和打击恐怖主义融资的工作应在联合国主导下由各国政府组织实施，基金组织和世界银行应在其章程允许的范围内开展反洗钱和反恐融资工作”，“并且呼吁FATF要增加发展中国家的代表性”。[20]显然，上述表态与传统的中国对国际组织的认知和态度相一致。不过中国在随后的申请加入FATF过程中，却很少提及主权和发展中国家代表性问题，这表明中国对待国际组织，至少是国际金融组织的态度发生了很大变化。主权等因素虽然重要，但必须要和国际“发展”相统一。进一步地，外事工作都“必须坚持以经济建设为中心，紧密结合国内工作大局，在统筹国内国际两个大局中加以推进。”[21]
五、结语
通过剖析中国参与FATF的进程以及美国在其中发挥的作用，初步可以得到以下结论。
首先，中国在参与国际金融组织的过程中，美国确实扮演了非常重要的角色。这种角色是复杂的，很难用 “接触”或者“遏制”这样的词语来描述，或者现实主义、自由主义或者建构主义等某一单独流派来解释。它似乎更是美国对华战略和实际利益相结合考虑之后的产物，同时还必须被放在具体的时空条件下考察。显而易见，如果美国不是为了反恐战争的需要，中国加入FATF就不会这么顺利，或许要付出更大的成本。
其次，中国参与国际金融组织，并不是在美国的压力或者鼓励下进行的，而是基于自身的需要。换言之，中国自身的要求是最为主要的动力。当然，不同时间段动力的具体原因并不相同。美国虽然在中国是否提出加入金融组织上无法施加直接影响，但在中国能否加入这一问题上发挥着关键性的作用。总的一个趋势是，美国对于中国融入国际金融体系并不反对，但是也希望因此获得更多的实际利益。
最后，中国与美国及其所主导的国际金融体系的关系，可以从两个角度观察。从需要角度判断，随着中国经济实力的逐渐壮大，两者的关系变得较为对称和平衡。一方面，中国需要国际金融体系，另一方面，美国及国际金融体系也需要中国的参与。但是如果从相互影响而言，两者的关系是不对称的。国际金融体系深度塑造着中国相关的法律规范和制度，而中国更多地还是处于适应和遵约的阶段，尚没有能力去对国际金融体系施加较为实质性的影响。勿庸置疑，中国在国际金融体系中处于相对弱势地位。
考虑到中国正在从一个贸易大国同时成为一个金融大国，中国、美国以及国际金融体系之间的互动在未来将变得非常重要，而且会持续很长一段时间，为在参与的过程中更好地处理三者之间的关系以维护国家利益，中国必须认真思考如下一些问题。
第一，加入国际金融组织对于拥有巨额外汇储备以及发挥越来越重要影响的中国而言，已经不是一个非常突出的问题。很多国际金融组织欢迎甚至邀请中国的加入。中国要转化思路，认识到现在的重点应该是：1、如何以最小的成本和代价加入；2、在“加入”之后如何“参与”并在其中发挥影响力。
第二，由于既有的金融组织更多的是反映创始国的观念聚集和利益诉求，具有天生的创始国利益偏好，所以中国在强调加入乃至参与现有的国际金融组织的同时，还必须要重视设立新的地区性金融组织甚至国际性金融组织，并在其中发挥重要作用。这样做的目标，不是为了和现存的国际金融体系对抗，而是为了更好地改变在当前国际金融体系中先天性的不利地位。可以预见，如果中国创设了国际金融领域的“上海合作组织”，其在国际金融体系内的回旋余地和战略空间将会大很多。
第三，应该看到，美国在金融领域“接触”中国的战略，主要目标是为了实现的美国利益，然而不可否认的是这种战略客观上也有助于中国。中国和美国在国际金融领域固然存在诸多分歧，但也分享许多共同的利益。特别是在次贷危机席卷全球以及中美金融依存程度加深的当下，中美两国更应该在金融领域寻求合作，共同维护国际金融体系的稳定。因此，中国在现阶段不应该挑战美国在其中的主导地位，这既不现实，也不有利。
注释：
[1]本文重点在于讨论中国参与全球性金融组织，因此没有对区域性金融组织进行分析。
[2]世界银行和世界银行集团并不相同，“世界银行”仅指国际复兴开发银行(IBRD)和国际开发协会(IDA)。“世界银行集团”则包括IBRD、IDA及三个其它机构，即国际金融公司、多边投资担保机构和解决投资争端国际中心。
[3]关于中国此一阶段加入世界银行和国际货币基金组织的历史，可参见Harold Jacobson and Michel Oksenberg, China’s Participation in the IMF, the World Bank, and GATT, The University of Michigan Press, 1990, pp.57-82。
[4]Nicholas Lardy, “China and the International Financial System”, in Elizabeth Economy and Michael Oksenberg, eds., China Joins the World: Progress and Prospects, Council on Foreign Relations Press, 1999, pp.208-209.
[5]中国金融年鉴编辑部：《2002年中国金融年鉴》，中国金融出版社，2003年，第114页。
[6]世界银行业务评价局：《中国国别援助评价报告》，2004年，第7页。
[7]事实上，中国从国际金融机构获得的贷款在上世纪90年代中期达到最高峰后，便开始逐年下降。其对中国整体经济的影响也在相应减少。从IMF来看，也是如此。上述两笔贷款到90年代初，就已全部提前归还。此后，随着经济实力的不断增强和宏观经济管理水平的提高，我国没有再向基金组织提出新的借款要求，我国在基金组织已逐渐成为净债权国。1994年，中国还向基金组织提供了1亿特别提款权的贷款，用于支持重债穷国的债务调整，同时还向该贷款的贴息账户捐款1200万特别提款权。1999年，中国又向基金组织捐助1313万特别提款权，继续支持重债穷国减债计划。
[8]“中国首次对世界银行机构捐资”，http://finance.people.com.cn/GB/6659068.html。
[9]关于FATF的历史和功能介绍，可参见其网站：http://www.fatf-gafi.org。
[10]王燕之：“中国反洗钱国际合作进入了一个新的历史发展时期”，《中国金融》，2007年第15期。关于反洗钱工作的重要意义，还可参见周小川：“中国反洗钱现状与未来”，《科学决策》，2004年第10期。
[11]关于“利益攸关者”的表述，可参见罗伯特·佐利克：“中国往何处去？从正式成员到承担责任”，2005年9月21日在美中关系全国委员会的演讲，http://usinfo.state.gov/mgck/Archive/2005/Sep/22-769678.html。
[12]宋国友：“从贸易到金融：美国对华经济战略的调整”，《现代国际关系》，2007年第4期。
[13]40项建议之第36项。在新的9项建议中，这项建议被修改为“各国应根据有关相互法律协助或资料交换的条约、安排或其它机制，尽可能向另一国家提供最大程度的协助”。
[14]“第二次中美战略经济对话联合情况说明”，新华网华盛顿5月25日电。
[15]“Order Approving Establishment of a Branch”, http://www.federalreserve.gov/newsevents/press/orders/orders20071108a1.pdf.
[16]事实上，招商银行在纽约设立分行也是自1991年美国《外资银行强化监管法案》实施以来中资银行首次获准在美开设分行。
[17]1999年12月9日，联合国通过《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。我国于2001年10月27日签署了该公约，于2006年2月28日批准该公约，2006年4月19日向联合国秘书长交存批准书。
[18]中国人民银行反洗钱局：《2006中国反洗钱报告》，中国金融出版社，2007年，第15页。
[19]2002年5月，国务院批准成立了由公安部部长为召集人，高院、高检有关部委16个单位参加的反洗钱工作部际联席会议。
[20]中新社华盛顿九月二十八日电。
[21]“中央外事工作会议在京举行，胡锦涛温家宝作重要讲话”，《人民日报》，2006年8月24日，第1版。
